Структура парламента и его палат

По своей структуре парламенты зарубежных стран обычно бывают однопалатными или двухпалатными. Термин «палата» (от лат. palatium - дворец, чертог) означает собой часть парламента. Если парламент имеет одну палату, то, естественно, она и составляет весь этот орган власти. В двухпалатных парламентах палаты – два отдельных, независимых друг от друга структурных подразделения.

Современные зарубежные парламенты имеют однопалатную или двухпалатную структуру. В большинстве стран (особенно федеративных) имеются двухпалатные парламенты. В других – однопалатные парламенты (Дания, Швеция, Португалия, Греция, Израиль, Финляндия, Венгрия, Болгария, Турция, Египет, КНР, Латвия, Литва, Эстония и др.).

В настоящее время число палат в зарубежных парламентах не превышает двух, но истории известны и более сложные строения структуры парламента:

1) Конституция Югославии 1974 г. предусматривала шестипалатную структуру скупщин (высших представительных органов) республик и автономных краев федерации (по профессиональному признаку). Например, в состав Парламента Югославии входили: Союзное вече (палата делегатов-граждан от общин и республик), Хозяйственное вече, Просветительно-культурное вече, Социально-здравоохранительное вече, Организационно-политическое вече и Союзное вече (от представительных органов субъектов югославской федерации);

2) Конституция ЮАР 1984 г. предусматривала существование трехпалатного парламента по расовому признаку, состоявшего из Палаты собрания белых (имела 178 мест); палаты представителей из «цветных», метисов от смешанных браков белых с индийцами (имела 85 мест); палаты делегатов из индийцев (имела 45 мест). При этом представительство в Парламенте ЮАР 23 млн. негров, как коренного населения страны, не предусматривалось;

3) по Конституции Франции 1799 г. общенациональный Парламент включал в себя три органа: Сенат, Законодательный корпус, Трибунат, имевшие равные полномочия;

4) до 1866 г. Риксдаг - Парламент Швеции – состоял из четырех палат, исходя из четырехсословного представительства шведского общества (дворянство, духовенство, горожане, крестьяне).

Но такие многопалатные парламенты показали свою нежизнеспособность, уступив место «классическим» однопалатным и двухпалатным парламентам.

В целом в последней четверти XX в. наблюдалась устойчивая тенденция к возрастанию удельного веса однопалатных парламентов среди всех парламентов мира: в 1976 г. доля двухпалатных парламентов составляла 46% (26 из 56), в 1986 г. – 34% (28 из 83), в октябре 1996 г. – 33% (59 из 178). В то же время в некоторых странах наблюдается переход от уникамерализма (однопалатного парламента) к бикамерализму (двухпалатному парламенту). Например, в 1996 г. двухпалатными стали парламенты Беларуси и Чехии).

В настоящее время из 177 государств, объединенных в Межпарламентский союз, 65 – двупалатные и 112 – однопалатные.

Однопалатные парламенты обычно существуют в небольших по территории и населению унитарных государствах. Например, в Болгарии, Венгрии, Греции, Латвии, Литве, Португалии, Словакии, Швеции, Эстонии и др. К достоинствам однопалатных парламентов относятся: простота и компактность структуры парламента; избираемость в парламент гражданами страны напрямую; быстрое принятие законов и иных правовых актов из-за простоты законодательного процесса; большие полномочия парламента; политическая ответственность правительства перед парламентом; равный статус всех депутатов парламента.

В то же время исследователями отмечаются и недостатки однопалатных парламентов:

- недостаточная представленность административно-территориальных единиц государства в парламенте;

- отсутствие противовеса в виде второй палаты парламента;

- опасность радикализации парламента, усиление партийного засилья;

- противопоставление парламента другим государственным органам.

Но наличие двухпалатного парламента оправдано в федеративном государстве, в котором одна палата формируется на основе представительства всего населения государства, а в другой – представлены отдельные субъекты федерации. В силу этого каждый субъект федерации представлен равным количеством членов второй палаты. Только в четырех федеративных государствах (Танзания, Сент-Китс и Невис, Федеративные Штаты Микронезии, Коморские острова) существуют однопалатные парламенты. Но в Танзании фиксировано представительство в Парламенте от Занзибара, причем в пропорции оно во много раз превышает норму представительства по сравнению с гораздо более населенным субъектом федерации - Танганьикой. На Коморских островах парламент формируется путем фиксированного представительства от каждого острова – субъекта федерации.

Специфической является структура Парламента Норвегии – Стортинга, состав которого (155 депутатов) избирается полностью посредством прямых выборов. Потом одна четверть из этого общего состава избирается в Ластинг, а оставшиеся депутаты образуют Одельстинг. Согласно официальной точке зрения Стортинг представляет собой однопалатный парламент.

Палаты парламента исторически именуются нижней и верхней палатами, но в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя палата парламента, и обычно считается второй палатой парламента. Название же «верхняя» она получила потому, что в них первоначально заседали «верхи» общества.

Верхние палаты часто именуются сенатами (от лат. senatus – сенат, совет старейшин). Так, словом «сенат» называются верхние палаты парламентов многих стран (Бельгии, Ирландии, Испании, Италии, Канады, США, Польши, Франции, Чехии и др.).

Верхняя палата парламента может быть:

1) слабой, когда она только в состоянии отсрочить принятие закона нижней палатой, но воспрепятствовать его принятию ему не может, т.к. ее вето может быть преодолено нижней платой (Великобритания, Польша и др.);

2) сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят закон (США, Италия, Швейцария и др.). То есть в таком случае палаты парламенты равноправны при принятии закона.

Нижние палаты парламентов обычно именуются:

1) национальным собранием (или национальной ассамблеей) – во Франции, Вьетнаме, африканских государствах;

2) палатой депутатов (Италия, Чехия, Румыния, Бразилия);

3) палатой представителей (США, Бельгия, Япония, Хорватия).

Верхние палаты парламентов именуются в большинстве стран – сенатом.

Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Конституции или отдельные законы о парламенте могут:

- фиксировать точную численность палат. Например, в нижней палате Конгресса США – 435 депутатов, в Парламенте Польши – 460 депутатов, в Японии – 500 депутатов. Причем тенденция последних десятилетий мирового парламентаризма – установление в конституциях и конституционном законодательстве зарубежных стран фиксированной численности палат парламентов;

- устанавливать предел численности депутатов парламента. Например, в однопалатном парламенте Китая – не более 3 тыс. депутатов;

- устанавливать подвижную численность, указывая от какого числа жителей, или избирателей избирается один депутат парламента. В таком случае в зависимости от численности населения страны изменяется и число депутатов ее парламента.

Как правило, нижняя палата парламента многочисленнее верхней палаты в четыре раза (Конгресс США), в два раза (Парламент Италии), в шесть раз (Парламент Польши).

В настоящее время самая большая численность депутатов Парламента – ВСНП (Всекитайского Собрания народных представителей) КНР – около 3000 депутатов. В Великобритании в палате лордов – около 750 пэров и 651 депутатов в палате общин (заседают обычно 100-300 лордов и около 400 депутатов нижней палаты). Самый малочисленный парламент в мире - в Лихтенштейне – 15 депутатов.

В настоящее время в большинстве зарубежных стран верхние палаты парламентов не пользуются значительными полномочиями и рассматриваются как реакционное явление, не отвечающее идеалам демократии, т.к. они призваны тормозить позитивные мероприятия нижней палаты. Например, в социалистических странах (Китае, Кубе, Лаосе, Северной Корее, во Вьетнаме) двухпалатная структура парламента рассматривается как нежелательное явление. И даже в демократических странах выдвигаются требования о ликвидации верхней палаты парламента. Например, во Франции такой законопроект выносился на голосование Парламента дважды (последний раз – в 2005 г.), но оба раза Сенат Парламента не поддержал инициативу депутатов нижней Палаты - Национального Собрания.

Но в некоторых странах наблюдаются тенденции к повышению роли верхней палаты парламента. Так, если Палата лордов Парламента Великобритании в прошлом практически не выдвигала возражений против законопроектов, принятых Палатой общин, то теперь ситуация изменяется. В последнее десятилетие, особенно после реформы 1999 г., активность Палаты лордов значительно возросла. В 2004-2005 гг. она 26 возражала против законопроектов правительства (Кабинета), проводила много заседаний (только в 2000-2001 гг. около 200 заседаний).

Срок полномочий депутатов Палаты представителей Конгресса США является одним из самых коротких в мире, составляя всего два года. Однако кардинальные изменения персонального состава Палаты происходят редко: зачастую одни и те же лица многократно избираются ее депутатами. Так, средний срок пребывания одного лица депутатом Палаты представителей поднялся с 6 лет в конце XIX в. до 11 лет на начало 1990 гг. В настоящее время не более 15% депутатов завершают парламентскую карьеру после первого же срока избрания. Но примерно столько же пребывают в стенах Палаты представителей более 20 лет.

Формирование палат парламентов зарубежных стран:

Нижние палаты парламентов и однопалатный Парламент избираются обычно путем всеобщих, свободных и прямых выборов сроком на 4-5 лет. Исключение из общего правила составляют: Парламент КНР формируется путем многостепенных выборов; в некоторых странах (Дания, КНР, Египет, Иран, Пакистан и др.) депутаты могут назначаться.

Верхние палаты парламентов формируются различными способами:

1) путем прямых выборов. В частности, прямые выборы сенаторов гражданами проводятся в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по 3 сенатора от штата); в Италии (не менее 7 сенаторов от области), в Японии, Румынии и др.;

2) путем косвенных выборов. Например, путем косвенных выборов формируется Сенат во Франции, где сенаторов избирает коллегия в каждом регионе, которую составляют члены нижней Палаты от данного региона и советники различных муниципальных органов региона. В Индии сенаторы избираются законодательным собранием штатов;

3) смешанным путем и косвенными выборами. Смешанная система выборов существует в Испании и Бельгии. В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы (часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть – представляется органами автономий). В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами; часть - назначается; часть избирается косвенными выборами - провинциальными советами;

4) путем назначения. Например, полностью назначаются сенаторы верхних палат парламентов главами государств Канады, Иордании, Таиланда, Ямайки, Барбадоса, Гренады, Белиза. В ФРГ – члены верхней Палаты (Бундесрата) Парламента назначаются правительствами земель. В Италии 5 сенаторов назначаются Президентом Республики пожизненно за выдающиеся заслуги, дополнительно к 315 избираемым сенаторам;

5) занятие места депутата парламента по должности. В однопалатных парламентах Бутана, Тонго, Брунея значительное число мест занимают лица по должности, находящиеся на службе у монарха, и представители знати.

Особым образом избирается верхняя Палата в Норвегии и Исландии: ее избирают из своего состава члены нижней палаты, выдвигая соответственно ¼ и 1/3. В Великобритании – места в Палате лордов занимали до 2000 г. по наследству дворяне (пэры), имевшие титул не ниже барона, (с 1963 г – и женщины), а так же лица, которым титул барона пожалован королевой по представлению Кабинета Министров (титул и место в палате не передается по наследству), епископы, архиепископы, члены, избранные шотландскими и ирландскими лордами.

Как правило, нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате парламента (сенату) часто применяется принцип ротации, т.к. сенаторы избираются на более длительный срок и палата обновляется по частям. Например, в США на 6 лет с обновлением на 1/3 через три года.

Но во многих странах верхняя палата парламента избирается на тот же срок, что и нижняя Палата и обновляется целиком (например, в Италии, Польше, Бельгии и др.).

В парламент могут проводиться также непрямые выборы. Так, более 90% депутатов Всекитайского собрания народных представителей избирается собраниями народных представителей провинций, автономных районов и городов центрального подчинения путем многостепенных выборов, а около 9% - выборщиками от вооруженных сил посредством косвенных выборов. Путем двустепенных выборов формируются также часть Сената Парламента Италии и Федеральный Совет - верхняя палата Парламента Австрии.

Назначение члена парламента главой государства. В Катаре весь Парламент назначается монархом. Целиком назначается верхняя палата Парламента Иордании, Канады, Таиланда. В некоторых странах такое назначение предусмотрено специально для обеспечения представительства определенных групп населения. Например, Президент Индии назначает в Народную палату (нижнюю палату Парламента) двух представителей граждан Индии английского происхождения. В целях представительства женщин в высшем представительном органе в Пакистане и в Бангладеш применяется такой редкий способ формирования парламента, как кооптация: в Пакистане – 20 и в Бангладеш – 30 депутатов-женщин избираются самими парламентами этих стран.

Компетенция парламента. Конституции и конституционное законодательство наделяют парламенты необходимыми полномочиями, которые вместе с их функциями образуют компетенцию высшего представительного органа. В зависимости от объема компетенции парламента, выделяют три вида парламентов:

1) парламенты с неограниченной компетенцией. Такие парламенты существуют в большинстве стран англосаксонской правовой семьи: парламент может принять решение по любому вопросу.

Классическим примером такого парламента является Парламент Великобритании, о котором в XVIII в. говорили, что он может всё, кроме превращения женщины в мужчину, и наоборот. Так, верховенство Парламента Великобритании предполагает: верховенство законодательства (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом издавать законы, которые по своей юридической силе выше, чем любые нормативные правовые акты иных органов государства); право утверждать государственный бюджет и устанавливать налоги; коллективную ответственность Правительства перед Парламентом; право утверждать судей; отсутствие других конкурирующих властей.

Однако и в таких странах существует институт королевской прерогативы. Например, в Великобритании это вопросы назначения монархом членов Палаты лордов, собственности Короны, вопросы войны и мира, хотя на практике такие полномочия осуществляются Парламентом или даже Кабинетом министров Великобритании.

Концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям и в англосаксонских странах с жестким разделением власти (например, США) и в государствах, где действуют органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными.

2) Парламенты с ограниченной компетенцией (парламенты Франции, Габона, Мадагаскара, Сенегала, и некоторых других франкоязычных стран). Конституции этих стран перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы. Это так называемые законы-рамки, которые устанавливают основы правового регулирования (боле детальное регулирование в соответствии с этими законами вправе осуществлять исполнительная власть) и «исчерпывающие законы», т.е. законы, издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти: по ним издаются нормативные правовые акты президента, правительства, министров. Парламент в сферу регламентарной власти не должен вмешиваться.

Например, статьями 34, 35 и 49 Конституции Франции четко определен исчерпывающий перечень вопросов, по которым Парламент только и может принимать законы и другие нормативные правовые акты. Любые иные вопросы являются предметом регламентарной власти, принадлежащей главным образом Правительству. Если же Парламент выйдет за установленные для него рамки и издаст закон по вопросу, не предусмотренному ст.34 Конституции и дополняющими ее органическими законами, то, согласно, части 2 ст.37 Конституции, такой закон может быть изменен декретом Правительства, подписанным Президентом, если Конституционный совет установит, что закон издан по вопросу, образующему предмет регламентарной власти.

3) Консультативные парламенты, существующие в странах мусульманского фундаментализма. Такие парламенты принимают законы только с одобрения монарха (Кувейт) либо вообще не могут издавать законы (Оман, ОАЭ и др.).