Законодательный процесс в парламентах зарубежных стран

Законодательный процесс - это урегулированный конституционно-правовыми нормами порядок деятельности Парламента, состоящий из связанных между собой и взаимно обусловленных этапов (стадий) по выдвижению законодательной инициативы, разработке, обсуждению и принятию законов.

Основные положения законодательного процесса закреплены в конституциях зарубежных стран, подробно урегулированы вопросы выдвижения законодательной инициативы, разработки, обсуждения, принятия и опубликования законов в регламентах зарубежных парламентов.

Законодательный процесс состоит из следующих стадий: 1) внесение законопроекта субъектом права законодательной инициативы; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) санкционирование, промульгация и опубликование закона.

Первая стадия законодательного процесса – внесение проекта закона субъектом права законодательной инициативы на рассмотрение парламента, обязанного включить его в повестку дня сессии и рассмотреть данный законопроект.

На стадии внесения законопроекта в парламент, он вправе рассматривать только проекты, внесенные государственными органами и должностными лицами, имеющими право законодательной инициативы (это главы государств, палаты Парламента, правительство, группа депутатов). Например, в большинстве западных государств около 90% всех законопроектов вносит правительство, как субъект права законодательной инициативы.

Стадия обсуждения законопроекта состоит из следующих этапов:

1) комитетская стадия (обсуждение законопроекта в комитетах парламента;2) обсуждение на пленарных заседаниях палаты парламента (или чтение законопроекта, обычно бывает2-3 чтения):

- в первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта;

- во втором чтении обсуждается и голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются поправки;

- и в третьем чтении – обсуждается и голосуется законопроект в целом.

В англосаксонских странах спикер нередко применяет прием «кенгуру» - по своему выбору ставит на голосование одни поправки, игнорируя другие. Для ограничения времени используется также прием «гильотина» - заранее назначается окончание прений, и те кто уже записался, но не получил слова, лишается возможности выступить.

Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях бывает двух видов: 1) свободные (проводятся редко); 2) фракционные.Свободное обсуждение законопроекта означает, что выступать может любой депутат, не связывая себя фракционной (партийной) дисциплиной. Фракционное обсуждение -- когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполномоченное лицо, решение о выступающем и принципиальное отношение к проекту принимается фракцией заранее. Члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного руководства.

Стадия принятия закона. Обсуждение законопроекта, всех поправок к нему завершается голосованием.Принятие закона – осуществляется путем голосования на пленарном заседании парламента и требует определенного большинства (простого или квалифицированного большинства). Депутаты голосуют различными способами: поднятиями руки, бюллетенями, с помощью электронной системы, аккламацией (криком), путем разделения (входа в различные двери). Например, в Великом Национальном собрании бывшей социалистической Республики Румынии, согласно положениям ст.85 Регламента Парламента допускалось принятие законопроекта путем тайного голосования, которое осуществлялось шарами или бюллетенями. При тайном голосовании шарами каждый депутат получал один белый и один черный шар. Голосование осуществлялось в две урны, одна из которых была белая, а другая - черная. Если депутат опускал белый шар в белую, а черный шар – в черную урну, то это означало, что он голосует «за»; в случае несоответствия цвета шара цвету урны, голос считался поданным «против».

При тайном голосовании бюллетенями депутат в случае несогласия с законопроектом вычеркивал название; в случае согласия с проектом закона депутат оставлял в бюллетене его название.

После принятия проекта нижней палатой, он передается в верхнюю, и законопроект становится законом, только если принят в одинаковом тексте в обоих палатах;

Верхняя палата может отклонить проект, принятый нижней палатой. При таком разногласии палат применяется несколько способов их преодоления:1) правило «челнока»: проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте; 2) создание согласительной комиссии из равного числа представителей обеих палат парламента; 3) созыв совместных заседания обеих палат с общим голосованием.

Санкционирование закона осуществляется главой государства путем подписания официального текста закона.

Для вступления закона в действие, необходимы его санкционирование (от лат. sanction – нерушимое постановление, утверждение высшей инстанцией) и промульгация (promulgation – публичное обнародование).

Санкционирование включает формальный акт подписи закона (как правило, главой государства, реже председателем парламента (палаты парламента) и другими высокопоставленными должностными лицами в некоторых странах Латинской Америки), а также содержательное действие: удостоверение закона как принятого по должной процедуре.

Промульгация – это особый акт главы государства, постановляющий об опубликовании принятого парламентом закона.

Промульгация включает несколько элементов (это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписания закона, рассмотрении о его опубликовании и исполнении).

Опубликование закона – закон вступает в силу с момента опубликования и исполнения, либо в указанный в нем срок либо в предусмотренный законом срок вступления законов в силу – обычно через 10 дней после опубликования.

Подписание и, следовательно, санкционирование закона осуществляется главой государства – монархом или президентом. Глава государства обладает правом вето, т.е. имеет право не подписать закон и тогда он не вступит в силу. Например, по традиции монарх может иметь право абсолютного вето, которое не может быть преодолено путем вторичного принятия закона парламента квалифицированным большинством. На деле, в конституционных монархиях (например, в Испании, Японии и др.) короли лишены права вето, и поэтому обязаны подписать закон, принятый парламентом.

В некоторых странах (например, в Великобритании) монарх (или его представитель в странах британского Содружества – генерал-губернатор) право вето сохраняет, но по сложившемуся конституционно-правовому обычаю не вправе им пользоваться. И лишь в единичных странах монарх реально обладает правом вето, но не пользуется им (например, в Иордании, Кувейте), т.к. стремится добиться согласия с парламентом (но неугодные монарху парламенты могут быть им распущены на многие годы).

Президенты, как главы государств, обладают только относительным (или отлагательным) вето, которое может быть преодолено парламентом вторичным принятием закона. В подавляющем большинстве республик для такого преодоления президентского вето необходимо квалифицированное большинство голосов (обычно 2/3) депутатов каждой из палат парламента.

Иногда для преодоления вето президента достаточно абсолютного большинства голосов депутатов (50% плюс один голос) от численности депутатов парламента (Албания, Венесуэла, Финляндия) или каждой из его палат в отдельности (Болгария, Венгрия, Румыния, Чехия). В других странах (Индия) голосование проводится на совместном заседании палат парламента, и для того, чтобы отвергнуть вето президента, нужно абсолютное (Бразилия) или квалифицированное большинство голосов депутатов парламента.

Вместе с тем парламентская практика зарубежных стран показывает, что парламенту преодолеть вето президента в подавляющем большинстве случаев не удается из-за недостаточного количества голосов депутатов. Например, в США, по данным на 2008 г., из приблизительно 1430 вето Президента США было преодолено Конгрессом США только 105.

При преодолении парламентом президентского вето президент обязан подписать закон. Если президент этого не сделает, то подписывает и публикует закон председатель парламента (председатели палат), или другое должностное лицо, согласно предписаниям конституции, но конституции зарубежных стран не всегда предусматривают такой вариант подписания закона.

Но вторичное использование президентского вето по отношению к закону парламента, опрокинувшему вето главы государства, не допускается.

При подписании и санкционировании законопроекта в некоторых странах нужна дополнительная мера: включение в текст указания всем органам государства выполнять закон «как закон государства».

Санкционирования закона главой государства еще недостаточно, чтобы закон, подписанный им, начал действовать. Поэтому санкционирование включает такую меру, как распоряжение главы государства обнародовать (опубликовать и т.п.) закон.

В настоящее время, несмотря на широкое внедрение электронных средств массовой информации, основным способом для вступления закона в силу остается его официальное опубликование на бумажных носителях информации. Так, в большинстве стран официальная публикация законов осуществляется в специальных периодических печатных изданиях (в России – это «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Российская газета», в Германии – «Gesetz-blatt», во Франции – «Journal officiel»).

Если закон подписан главой государства или его вето парламентом преодолено, то закон публикуется, т.к. должен быть доведен до сведения населения. Собственно данная стадия законодательного процесса и называется промульгацией, хотя нередко этим понятием охватывается весь процесс: подписание, санкционирование и опубликование. Закон вступает в силу только при его опубликовании. Например, ч.3 ст.15 Конституции Российской Федерации устанавливает: «Неопубликованные законы не применяются».

В монархиях законы публикуются от имени монарха. Причем в монархиях мусульманского фундаментализма низамы публикуются монархом со ссылкой на волю Аллаха.

В республиках распоряжение об опубликовании дает президент. При этом особого правового акта им не принимается, т.к. подписание и санкционирование им закона уже означают требование опубликования закона. Но в некоторых странах в закон включается обращение президента ко всем исполнять закон, как «закон государства». Но если президент не опубликует закон, то это должны сделать руководители парламента. В таком случае, например, в Венесуэле закон должны опубликовать председатель однопалатного парламента и два его заместителя.

Закон может вступить в силу с момента опубликования, но такое бывает редко и обычно в отношении законов несложного содержания, несущественных поправок к ним, законов, не имеющих отношения к правам человека.

Чаще всего устанавливается определенный срок для вступления законов в силу. Например, через 10 дней после опубликования, если в самом законе не установлено иное. Такое иной срок устанавливается, как правило, в отношении сложных по содержанию законов, законов, относящихся к правам человека и гражданина, кодексов законов. Дело в том, что населению нужно время, чтобы ознакомиться со сложным законом, а правоприменительным органам – изучить и принять необходимые организационные и иные мероприятия для успешного проведения закона в жизнь.