Депутат парламента (парламентарий) – это лицо, состоящее по тому или иному законному основанию членом парламента

Основные положения, определяющие правовой статус депутатов парламентов зарубежных стран, содержатся, прежде всего, в конституциях этих стран. Важные формы деятельности депутатов устанавливаются также специальными законами, регламентами и в немалой степени сложившимися традициями и обычаями в работе парламентов. В этой связи конституционно–правовой статус парламентариев – лиц, состоящих по тому или иному законному основанию членами парламентов зарубежных государств, образуют конституционные и иные правовые нормы, которые устанавливают их права, обязанности, а также предусматривают функции, формы и гарантии депутатской деятельности.

Члены парламента в различных странах называются по-разному, но в большинстве стран депутатами именуются обычно только члены нижних палат парламента, а члены верхних палат – сенаторами. Но в Болгарии члены однопалатного парламента именуются народными представителями, в Великобритании членами парламента называются только члены нижней палаты – Палаты общин, в США конгрессменами именуются только члены Палаты представителей.

Конечно, конституционно-правовой статус депутатов парламентов зарубежных стран имеет свои особенности, обусловленные историческими, национальными причинами, своеобразием форм правления, государственного устройства, структуры высших правительственных органов. Но общим для конституционно-правового статуса депутатов различных парламентов является природа депутатского мандата, в основе которого лежит воля избирателей, как источник полномочий депутата высшего представительного органа. В свою очередь, характер мандата депутата зависит от ответа на вопрос: кто есть парламентарий – уполномоченный своих избирателей или представитель всей нации?

Так, согласно конституциям демократических государств, депутаты высшего представительного органа являются представителями всей нации, и никто не вправе давать им обязывающих наказов. Данный принцип так называемого свободного мандата впервые в мире был учрежден Конституцией Франции 1791 г., в которой утверждалось: «Представители, избранные по департаментам, являются представителями не отдельного департамента, но всей нации; избиратели не могут выдавать им никаких наказов». Впоследствии ст.52 Конституции Франции 1795 г. также было установлено: «Члены Законодательного Корпуса не являются представителями пославшего их департамента, они являются представителями всей нации, и он не может предоставлять им никаких полномочий».

Принцип свободного мандата закреплен и в современных конституциях. Так, ст.27 Конституции Французской Республики 1958 г. гласит: «Всякий императивный мандат является недействительным». В ст.67 Конституции Италии 1947 г. записано: «Каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без обязывающего мандата». Статья 67 Конституции Испании также утверждает: «Члены Генеральных кортесов не связаны императивным мандатом». Суть свободного мандата наиболее полно выражен ст.38 Основного закона ФРГ, согласно которой: «Депутаты германского Бундестага... являются представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести». Статьей 66 «Представительный мандат» Конституции Румынии 1991 г. также провозглашается: «1. При осуществлении мандата депутаты и сенаторы находятся на службе народа. 2. Любой императивный мандат недействителен».

Таким образом, при определении конституционно-правового статуса депутата парламента большинство современных конституций исходит из принципа свободного мандата – депутат рассматривается как представитель народа (нации), а не избирательного округа, от которого он избран.

Во-первых, это означает, что при осуществлении своих полномочий он должен учитывать не волю отдельных групп или лиц, а общие интересы всей нации, всего общества. Поэтому принцип свободного мандата предполагает отсутствие каких-либо наказов или поручений со стороны избирателей. Депутаты Бундестага, подчеркивает абз.1 ст.38 Основного закона Германии, являются «представителями всего народа, не связаны наказами или поручениями и подчиняются лишь своей совести»

Во-вторых, это значит также, что депутат не связан императивным мандатом. Поэтому конституции демократических стран содержат статьи, запрещающие императивный мандат. Так, ст.27 Конституции Франции гласит: «Всякий императивный мандат недействителен». «Каждый член парламента, - провозглашается ст.67 Конституции Италии, - представляет нацию и не может быть связан обязывающим мандатом при выполнении своих функций».

В-третьих, свободный мандат предполагает, что депутат парламента не может быть досрочно отозван избирателями.

Как видно, европейскими конституциями отвергается принцип императивного мандата, предполагающий право избирателей давать депутатам обязательные для них наказы и досрочно отзывать парламентариев, если они не выполняют их поручения. Вместе с тем отсутствие императивного мандата (т.е. отзыва депутата из парламента избирателями, политической партией), несвязанность депутатов парламентов зарубежных стран наказами и поручениями избирателей наказами не означает отсутствия связей депутатов с электоратом.

Напротив, депутаты, как показывает практика, поддерживают постоянные контакты со своим избирательным округом, принимают избирателей, активно сотрудничают с выдвинувшими их политическими партиями и объединениями. Он должен регулярно посещать свой избирательный округ, встречаться с избирателями, поддерживать контакты с местной администрацией партии в избирательном округе, принимать делегации избирателей в самом парламенте и т.д.

Депутат связан также с партией, выдвинувшей его в парламент: он отвечает за свои действия в парламенте перед руководством партии, должен соблюдать правила партийной дисциплины, придерживаться программы и политики партии, согласуя свои действия в парламенте с руководством партии. Неподчинение партийной дисциплине может влечь жесткие санкции для депутата. Однако в развитых демократических странах, в отличие от ряда государств Азии и Африки, утрата членства в партии, от которой депутат был избран в парламент по ее партийному списку, не влечет утраты депутатского мандата, но, конечно, он не будет выставлен этой партией на следующих парламентских выборах. Например, в большинстве европейских стран партийная зависимость депутата парламента является чисто политической: если депутат не послушается партийных лидеров, с ним ничего не произойдет, разве что исключат из фракции. Но на следующих выборах ему уже рассчитывать на поддержку данной партии не придется.

Но в ряде стран Азии и Африки (Индии, Шри-Ланка, Гана, Замбия, Вануату и др.), наоборот, возможно лишение мандата депутата в связи с утратой членства в партии, от которой он был избран. В Индонезии политические группы в Парламенте могут отзывать своих членов.

Полномочия депутатов европейских парламентов, как правило, начинаются со дня их избрания либо со времени первого заседания парламента и заканчиваются с началом работы парламента нового созыва. Так, п.4 ст.68 Конституции Испании 1978 г. установлено, что Конгресс депутатов (нижняя палата) избирается на четыре года. Срок действия мандата депутата заканчивается по истечении четырех лет после его избрания или с момента роспуска палаты.

Конституционный срок полномочий парламентариев европейских стран является различным. Например, согласно ст.7 Акта о парламенте 1911 г., максимальный срок полномочий Парламента Великобритании составляет пять лет. В соответствии со ст.60 Конституции Италии 1947 года: «Палата депутатов и Сенат избираются на пять лет». На четырехлетний срок избираются члены Конгресса депутатов и Сената Генеральных Кортесов Испании согласно статьям 68 и 69 Конституции Испании 1978 года. На четыре года избираются также члены Национального совета Федерального собрания Швейцарии, депутаты германского Бундестага, Государственной Думы Российской Федерации и Сейма и Сената Парламента Польши. Исключение из общего правила составляет верхняя палата Парламента Франции – Сенат, члены которого избираются сроком на девять лет (с обновлением на одну треть каждые три года).

Депутатский мандат несовместим с выполнением некоторых государственных и частных функций. Смысл ограничений состоит в том, чтобы гарантировать большую свободу и независимость депутата при выполнении им функций в парламенте, освободить его от давления извне (правительства, частных интересов) – правила о неизбираемости и несовместимости.

Согласно правилу о неизбираемости в парламент не могут быть избраны лица, занимающие определенную должность или пост. Они не могут быть зарегистрированы и баллотироваться в качестве кандидатов, если до выборов (иногда за несколько месяцев, а то и за год) не оставили занимаемую должность и тем самым могут использовать свое положение в избирательной кампании.

Правило несовместимости означает, что лицо, занимающее определенную должность, может быть кандидатом в депутаты, но при избрании депутатом парламента должно выбирать: оставит эту должность или отказаться от депутатского мандата.

При этом для депутатов перечень требований (ограничений) о несовместимости мандата более широкий и подробный, чем для других должностных лиц государства. Депутаты, нарушающие установленные требования (ограничения), лишаются мандата (статьи 65, 67 Конституции Республики Армении, раздел 32 Конституции Королевства Дания, ст.63 Конституции Литовской Республики).

В случае нарушения указанных ограничений полномочия депутата прекращаются с момента:

а) начала исполнения несовместимых обязанностей (ст.22 Конституции Чешской Республики, ст.58 Конституции Великого Герцогства Люксембург);

б) установления несовместимости деятельности депутата с его статусом компетентным органом (например, судом согласно ст.48 Конституции Королевства Непал).

Во-первых, законодательно определяется круг должностей, лишающих права быть членом парламента. Несовместимость может касаться одновременного членства в обеих палатах, если речь идет о двухпалатном парламенте.

Так, депутату запрещается быть одновременно членом двух палат парламента. Например, ст.68 «Несовместимость» Конституции Румынии 1991 г. устанавливает: «1. Никто не может одновременно быть депутатом и сенатором. 2. Функция депутата или сенатора несовместима с осуществлением любой другой публично-властной функции, за исключением функции члена Правительства». Пункт 1 ст.67 Конституции Испании также провозглашается: «Никто не может ни быть одновременно членом обеих палат, ни совмещать мандаты члена Ассамблеи автономного сообщества и депутата Конгресса». Абзац II ст.54 Конституции Федеративной Республики Бразилии гласит, что депутаты и сенаторы не могут с момента вступления в должность «обладать более чем одним выборным публичным постом или мандатом».

Согласно нормам ст.15 Конституции Ирландии никто не может быть одновременно членом обеих палат Парламента, если какое-либо лицо нарушит запрет и, являясь членом одной палаты, станет членом другой, оно лишается первого места. Запрет состоять членом обеих палат парламента также содержится в конституциях Австрии, России, Италии.

Кроме того, конституции зарубежных стран могут содержать запрет совмещать членство в парламенте с членством в высших представительных органов субъектов федерации или регионов (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Индия, Испания, Канада, Россия, США) либо местных представительных органов (Россия, Украина, Египет, Кипр). Так, нарушение этого правила влечет за собой лишение депутата полномочий (ст.78 Конституции Украины).

В других странах, наоборот, возможно совмещать членство в общенациональном парламенте с членством в региональных или местных выборных органах. Например, во Франции все депутаты и сенаторы Парламента по праву входят в региональные советы, многие являются членами местных советов, занимают посты мэров коммун.

Во-вторых, функции члена парламента, как правило, несовместимы с осуществлением любой другой оплачиваемой должности, а также с различного рода деятельностью или статусом (ст.64 Конституции Эстонской Республики). Например, согласно ст.57 Конституции Греции депутат, в частности, не может быть служащим торговой фирмы или предприятия, пользующегося особыми льготами или государственными дотациями. Депутаты, осуществляющие несовместимые функции, в течение восьми дней с момента окончательного утверждения их избрания обязаны заявить о выборе между депутатским мандатом и указанной деятельностью. В случае если депутат своевременно не подаст такого заявления или примет на себя выполнение каких-либо несовместимых функций, он лишается мандата. Если депутат нарушит запрет на выполнение заказов для государства и органов местного самоуправления, он лишается мандата, а сделки аннулируются. Решения о несовместимости функций депутата с иными функциями и лишении депутатского мандата по этим основаниям выносит Высший специальный суд (ст.100 Конституции Греции).

Конституциями некоторых стран устанавливается несовместимость депутатского мандата с мандатом главы государства – президента (ФРГ, Италия, Австрия). Интересно, что Конституция Франции этот вопрос не регулирует, но конституционная практика установила прецедент, согласно которому с избранием лица президентом прекращается действие его депутатского мандата. Впервые такое решение было принято Президентом М. Помпиду.

Вопрос о совместимости депутатского мандата с членством в правительстве зависит в основном от системы правления той или иной страны. Например, в европейских парламентарных странах, за исключением Болгарии, Нидерланды, Норвегии, Словакии, Швеции, члены правительства являются одновременно и членами парламента (например, в Австрии, Великобритании, Венгрии, Румынии, Чехии и др.). Члены правительства являются одновременно и членами парламента и в странах других континентов - Канаде, Австралии, Новой Зеландии и др.

В этой связи необходимо отметить, что принцип разделения властей практически не реализован в Великобритании. Так, британский монарх формально является главой исполнительной и судебной власти и в то же время участвует в законодательной деятельности. Лорд – канцлер (спикер Палаты лордов) является членом Кабинета, которая представляет собой группу министров, приглашаемых Премьер-министром для обсуждения и принятия решений по наиболее важным вопросам внутренней и внешней политики Великобритании. В то же время Лорд-канцлер председательствует в Палате лордов, являясь после монарха вторым должностным лицом в сфере судебной власти. Премьер-министр и министры должны быть членами британского Парламента, который может поручать министрам принятие законов, т.е. предоставлять полномочия законодательного характера.

Вместе с тем в Великобритании принцип несовместимости мандата депутата Палаты общин с выполнением иных функций закреплен законодательно. Так, депутатами Палаты общин не могут быть судьи высших и низших судов, получающие жалованье; лица, находящиеся на дипломатической, военной службе, а также занимающие другие должности, определенные законом.

В странах, где функционирует президентская или смешанная система правления, член правительства не может быть членом парламента (Бразилия, Коста-Рика, США, Россия, Франция и др.). Так, ст.23 Конституции Франции гласит: «Функции члена правительства несовместимы с парламентским мандатом».

В некоторых федеративных государствах - членство в правительстве совместимо с членством в одной из палат парламента, и несовместимо с членством в другой палате, представляющей территориальные интересы. Например, в Австрии член федерального правительства может быть членом нижней палаты – Национального совета, но не Федерального собрания.

Правила о неизбираемости и несовместимости могут относиться к судьям, иногда – только к судьям Верховных судов (Австрия, Финляндия). В Австрии и Великобритании этот запрет распространяется на членов административных судов. Во многих странах конституции исключают из числа депутатов судей конституционных судов и конституционных советов. В Испании действие принципа несовместимости распространяется на работников прокуратуры, в Италии – на следователей. В ряде зарубежных стран - членами парламента не могут быть лица, находящиеся на службе в вооруженных силах, в органах безопасности (Испания, Италия), в полиции (Греция, Испания, Италия), члены Счетной палаты (Австрия), члены избирательных комиссий (Испания).

Конституция США содержит общую норму о несовместимости, адресованную как к членам конгресса, которые не вправе находиться на государственной службе, так и к государственным служащим, которые не могут быть членами Конгресса. При этом особо выделяется запрет на занятие предпринимательской (хозяйственной) деятельностью, в противном случае депутаты лишаются своих полномочий (например, Правило XXXVII Постоянных правил Сената США).

Согласно ст.6 Федерального закона Российской Федерации «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Российской Федерации» депутату Государственной Думы запрещается, в частности, находиться на государственной или муниципальной службе, заниматься предпринимательской деятельностью, в случае нарушения этих запретов его полномочия досрочно прекращаются (ст.4 вышеуказанного Закона). В соответствии со ст.197 Конституции Республики Польша за нарушение запрета на ведение хозяйственной деятельности (с извлечением выгоды из имущества казны государства или территориального самоуправления) депутат (а также сенатор согласно ст.108 Конституции) может быть привлечен к конституционно-правовой ответственности.

Кроме того, депутату может быть запрещено заключать или продолжать оставаться связанным контрактами с юридическими лицами публичного права, юридическими лицами с государственным участием в их капитале, государственными учреждениями (абзац I ст.54 Конституции Федеративной Республики Бразилии). Статья 57 Конституции Греции устанавливает несовместимость должности депутата с деятельностью в качестве руководителя предприятий, пользующихся особыми привилегиями или поддержкой государства или получающих концессии от государственных служб. Избирательный закон Франции объявляет несовместимыми с парламентским мандатом функции руководителей в ряде частных предприятий (предприятий, пользующихся поддержкой государства или публичных предприятий; финансовых обществ сбережений и кредита; обществ по продаже земельных участков для строительства и др.).

В связи с тем, что депутаты после своего избрания могут сохранять тесные связи с группами давления и лоббистскими организациями, в парламентах некоторых стран ввели практику регистрации «частных интересов» депутатов. В этом случае депутат обязан информировать палату парламента о деятельности такого рода (Великобритания, Австралия, Новая Зеландия и др.). Например, в Великобритании член Палаты общин обязан представить Палате информацию о любом денежном интересе или иных материальных выгодах, которые он имеет и о которых можно подумать, что они оказывают влияние на его поведение, речи, голосование в парламенте. Информация включает сведения об оплачиваемом посте директора или иной оплачиваемой должности, заграничной поездке, если она не оплачивается из личных или государственных средств, земельном владении или собственности, имеющих значительную стоимость, компаниях, в которых депутат владеет акционерным капиталом свыше 1% и др.

В некоторых странах парламентариям запрещено активно заниматься религиозной деятельностью. Так, согласно ст.89 Конституции Азербайджанской Республики, если член Парламента станет «религиозным деятелем», то он лишается мандата.

Правила о несовместимости существуют в большинстве демократических стран за редким исключением (Дания, Швеция). В некоторых странах приняты особые законы о несовместимости (Австрия, Италия).

В целях эффективного выполнения депутатами своих обязанностей конституции, законы и регламенты палат парламентов европейских стран наделяют их определенными правами. В частности, депутаты имеют право участвовать в работе палаты парламента и ее органов, право на запросы (интерпелляции) и вопросы к правительству и его членам, право на получение необходимой информации, право законодательной инициативы, право на объединение во фракции, депутатские группы и др. В этой связи депутаты в целях беспрепятственного осуществления своего мандата пользуются конституционными и иными правовыми гарантиями. Смысл и назначение гарантий состоит не в том, чтобы установить для парламентариев какие бы то ни было льготы и привилегии, а в том, чтобы создать им необходимые условия для работы.

Депутаты европейских парламентов обладают прежде всего парла - ментским иммунитетом – неприкосновенностью за действия, не связанные с исполнением депутатских полномочий. Институт депутатской неприкосновенности, призванный обеспечить нормальное функционирование высшего представительного и законодательного органа государства, вместе с тем не освобождает от ответственности депутатов, совершивших преступление или иное наказуемое деяние.

Смысл депутатской неприкосновенности состоит в том, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности или арестован без согласия соответствующей палаты парламента, за исключением случаев задержания на месте преступления. Так, п. 2 статьи 71 Конституции Испании 1978 года гласит: «В течение срока действия мандата депутаты и сенаторы в равной мере пользуются иммунитетом и могут быть задержаны только на месте совершения преступления. Им не может быть предъявлено обвинение и они не могут быть привлечены к суду без предварительного разрешения соответствующей палаты». Часть вторая статьи 26 Конституции Французской Республики 1958 года также устанавливает: «Ни один член Парламента за преступления или проступки не может подвергаться аресту и к нему не могут применяться любые другие меры, связанные с лишением или ограничением свободы, без разрешения бюро палаты, в состав которой он входит. Такое задержание не требуется в случае задержания на месте совершения преступления или деликта или окончательного осуждения. Задержание, меры, связанные с лишением или ограничением свободы, или преследование члена Парламента приостанавливается на период сессии, если того потребует палата, в состав которой этот член входит».

Важной конституционно-правовой гарантией беспрепятственного осуществления депутатской деятельности является парламентский индемнитет, под которым понимается, во-первых, неответственность депутата за высказывания и иные действия при осуществлении мандата и, во-вторых, вознаграждение депутата парламента. Так, статьей 71 Конституции Испании 1978 года установлено, что депутаты и сенаторы пользуются неприкосновенностью при выражении мнений во время осуществления своих функций, а также получают содержание, которое определяется соответствующей палатой Генеральных кортесов. Согласно предписаниям ст.162 Конституции Швейцарии 1999 г.: «Члены Федерального собрания и члены Федерального совета, а также Канцлер Конфедерации не несут какой-либо правовой ответственности за свои высказывания в Советах и в их органах». Еще более жестко депутатский индемнитет выражен в ч.1 ст.26 Конституции Французской Республики 1958 г., которая гласит: «Ни один член Парламента не может подвергаться преследованию, розыску и аресту, заключению или суду за высказывание мнения или за голосование при исполнении им своих функций».

В Основном законе ФРГ 1949 г., в отличие от конституций других европейских стран, закреплено правило о недействительности индемнитета депутата Бундестага в случае допущения им клеветнических оскорблений. В этой связи ч.1 ст.46 Основного закона ФРГ установлено: «Депутат ни в какое время не может быть подвергнут преследованию в судебном или административном порядке или иначе привлечен к ответственности вне Бундестага за свое голосование или высказывание в Бундестаге или в одном из его комитетов. Это не относится к клеветническим оскорблениям».

Депутат парламента наделяется особыми правами (привилегиями), цель которых состоит в том, чтобы гарантировать его независимость и неприкосновенность. Исторически это было вызвано стремлением защитить довольно уязвимое положение выборного депутата от посягательств со стороны исполнительной власти и частных лиц. Считается, что институт депутатской неприкосновенности был оправдан в XVIII-XIX вв., когда парламенты боролись против феодального абсолютизма. К числу депутатских привилегий относится, прежде всего, депутатская неприкосновенность (депутатский иммунитет и депутатский индемнитет): освобождение депутата от юридической ответственности за выражение мнений и высказывания в парламенте, запрет лишать депутата свободы без согласия парламента. Понятия «депутатский иммунитет» и «депутатский индемнитет» означаютдепутатскую неприкосновенность, хотя имеют разные значения. Так, индемнитет, наряду с неприкосновенностью, понимается также и как вознаграждение депутата за его работу в качестве члена парламента.

Депутатский иммунитет представляет собой неприкосновенность депутата, включающая невозможность его уголовного преследования без согласия палаты парламента.

Таким образом, термин «индемнитет» имеет два значения. Первое значение – это неответственность за высказывания и иные действия при осуществлении депутатом парламента своего мандата: в парламенте, палате парламента, в парламентском комитете (комиссии), в иных случаях, когда высказывание носит публичный характер, а равно за содержание вносимых проектов законов и иных решений, за голосование, вопросы и запросы, поправки и т.п.

Например, в Великобритании привилегия свободы слова, закрепленная в Билле о правах 1689 г., означает, в частности, что против члена парламента не может быть возбуждено судебное преследование за любое слово, произнесенное в парламенте, в том числе за клевету. Выступления же вне стен парламента рассматриваются, как внепарламентские действия и потому не защищены парламентскими привилегиями. Согласно нормам раздела 6 ст.1 Конституции США, члены Конгресса «ни за какие речи или участие в дебатах не могут быть подвергнуты допросу в каком-либо ином месте». Статья 26 Конституции Франции гласит, что член парламента не может быть подвергнут преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду не только за высказанные им мнения, но и голосование при исполнении своих обязанностей. В соответствии с положениями ст.51 Конституции Японии: «Члены обеих палат не несут ответственности за стенами парламента в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате». В ФРГ и Белоруссии индемнитет также не распространяется на клевету, оскорбления, совершенные депутатами в ходе заседания палаты.

Отсутствие ответственности за вышеуказанные действия, совершенные в течение парламентского срока депутата, иногда имеет пожизненный характер (Испания). Но в Великобритании установлена ответственность депутата Парламента за мятежные речи, оскорбление монарха, лиц, выполняющих властные функции. Однако в таких случаях, как и в других странах, как правило, предполагается не уголовная ответственность, а лишение слова, отстранение от заседаний, лишение мандата и т.п.

Другое значение термина «индемнитет» - это вознаграждение парламентария, которое складывается из разного рода выплат: жалованья, компенсации расходов на содержание вспомогательного персонала, проезд, использование средств связи и т.п. Получение депутатом, как профессиональным парламентарием, соответствующего вознаграждения за счет государственного бюджета является гарантией его независимости. Многие конституции содержат специальные статьи о вознаграждении депутатов (США, Испании, Германии и др.). Уже Конституция США установила в разделе 6 ст.1, что «сенаторы и представители будут за свои услуги получать компенсацию, определяемую законом и выплачиваемую Казначейством Соединенных Штатов». Впервые в Европе в 1848 г. депутатское вознаграждение было установлено во Франции, в 1911 г. – в Великобритании.

Конституции современных государств устанавливают общие положения о вознаграждения парламентария за счет государственного бюджета, которое, как правило, существенно превышает средний уровень заработной платы в стране. Так, часть третья статьи 48 Основного закона ФРГ гласит: «Депутаты имеют право на соответствующее обеспечивающее их независимость вознаграждение. Они имеют право пользоваться всеми государственными транспортными средствами». Согласно статье 69 Конституции Италии 1948 года: «Члены Парламента получают установленное законом вознаграждение». В этом плане редкое исключение составляет ст.66 Конституции Бельгии 1994 г., которая гласит: «Каждому члену Палаты представителей выплачивается ежегодное вознаграждение в двенадцать тысяч франков. В пределах государственных границ члены Палаты представителей имеют право свободно пользоваться всеми транспортными средствами, эксплуатируемыми государством или отданными им в концессию. Одно годовое вознаграждение, включаемое в средства, предназначенные на покрытие расходов Палаты представителей, может быть выделено председателю этой Палаты. Палата представителей определяет размер удержаний, которые могут делаться из вознаграждения в пенсионные кассы и кассы по страхованию увольнения, которые она сочтет нужным учредить». Примечательно, что ст.71 Конституции Бельгии при этом гласит: «Сенаторы не получают жалованья. Однако они имеют право на возмещение своих расходов; это возмещение установлено в четыре тысячи франков в год. В пределах государственных границ сенаторы имеют право свободно пользоваться всеми транспортными средствами, эксплуатируемыми государством или отданными им в концессию».

Дело в том, что парламентарию реально приходится участвовать в инициировании, разработке и принятию важнейших государственных решений, такая деятельность требует от него профессионализации и больших материальных затрат. Парламентарий нуждается в консультациях специалистов, которые даром не даются, ему необходимо постоянное проживание в столице, нужны частые поездки к избирателям, систематическое пользование связью и т.д. Поэтому парламентское вознаграждение, притом высокое, рассматривается ныне как нормальное явление.

Специальные законы определяют размеры оплаты работы депутата, включая расходы, связанные с выполнением депутатских обязанностей. Обычно размер депутатского вознаграждения приравнивается к окладам членов правительства (Австрия) либо высших государственных служащих (Франция). Например, вознаграждение депутата Национального собрания Парламента Франции (около 10 тысяч евро в месяц) в три раза больше среднего уровня заработной платы в стране. Плюс к этому он получает фиксированные суммы, равные ¼ вознаграждения, на наём жилья и служебные расходы. Государство оплачивает услуги двух помощников и секретариата депутата. Он может 40 раз в году бесплатно слетать в свой избирательный округ и обратно и бесплатно пользоваться телефонной и почтовой связью.

Солидное вознаграждение получают и парламентарии ФРГ – около 10 тыс. евро в месяц, и Великобритании – 56 тыс. фунтов стерлингов в год. В США вознаграждение членов Конгресса также многократно превышает средний уровень заработной платы по стране. Так, депутаты Палаты представителей Конгресса получают жалование в размере 133 тыс. долл. в год, депутаты Сената – 129 тыс. долл.

Помимо жалования депутаты Конгресса получают различные компенсационные выплаты, имеют разнообразные материальные и социальные льготы. В течение одной сессии каждому депутату Конгресса оплачиваются дорожные расходы на 15 поездок в свой избирательный округ. Депутатам оплачиваются расходы на меблировку и техническое оборудование их офисов. Важное значение для эффективной работы депутатов имеет и так называемая «почтовая привилегия» - бесплатная рассылка по почте материалов, информирующих избирателей о своей деятельности в Конгрессе. Депутаты имеют право и на бесплатное пользование телеграфной и телефонной связью, им бесплатно предоставляются Свод законов США, разнообразные справочные издания.

Члены Конгресса также получают средства на содержание своего вспомогательного аппарата (численность собственного аппарата депутата Палаты представителей может доходить до 18, сенатора – от 20 до 30 помощников в зависимости от размера округа и штата). Причем сенаторы содержат свои канцелярии, как в Вашингтоне, так и в столице того штата, в котором они избраны в Сенат Конгресса. Примечательно, что у сенаторов размер выплат на содержание собственного офиса зависит от численности населения представляемого штата. Конгрессмены получают на это сумму, равную 3,7 своего оклада (британские парламентарии – 1,3). Членам Конгресса США полагаются бесплатно транспорт, в том числе при заграничных поездках, и связь, а также медицинское обслуживание.

Вместе с тем если сопоставлять вознаграждение парламентариев с жалованием членов правительств, то, например, в Великобритании депутаты Парламента получают 49% от оклада члена Комитета или 69% от оклада младшего министра. Аналогичная ситуация и в Российской Федерации, например заработная плата депутата Государственной Думы со всеми надбавками составляет в месяц от 120 до 150 тысяч рублей (по данным на март 2013 г.). По данным Forbes, зарплата директора департамента в Правительстве Российской Федерации составляет около 300 тысяч рублей, а его заместителя – 250 тысяч рублей.

Специальные законы могут содержать нормы об освобождении окладов депутатов от налогов, льготном пенсионном обеспечении, о праве бесплатного проезда на всех видах государственного транспорта, об оборудовании и содержании офисов депутатов. При этом размер вознаграждения может быть поставлен в зависимость от степени участия депутата в работе палаты, членом которой он состоит (Франция), от стажа депутатской деятельности, работы в комитетах (Австрия). Так, размер французского парламентария делится на две части: вторую часть депутат может получать в зависимости от посещения им заседаний парламента, постоянных комиссий, от активности в работе. В некоторых странах оплата производится путем выдачи суточного вознаграждения за каждое заседание, помимо небольшой основной части (Индия).

В ряде стран, включая США, парламентарии, достигшие определенного возраста (он колеблется от 45 до 65 лет) и непрерывно состоявшие в Парламенте определенное число лет (начиная обычно с 8-10 лет), получают право на специальную пенсию, выплачиваемую независимо от пенсий по иным основаниям. Такая пенсия может доходить до 80% депутатского оклада, что зависит от стажа пребывания в Конгрессе. Например, лицо, бывшее членом Конгресса США в течение 30 лет, может получать 106 тыс. долларов в год.

Кроме основного оклада, депутаты парламентов получают дополнительное вознаграждение на содержание офиса, секретарей, помощников. Например, депутат Государственной Думы Российской Федерации доплачивает помощникам, зарплата которых, выделяемая из фонда помощников Государственной Думы, в среднем составляет 20 тысяч рублей. Депутату выплачиваются транспортные расходы, связанные с поездками по избирательным округам. Он имеет право бесплатной телеграфной, телефонной и сотовой связи, бесплатного проживания в гостинице, если это связано с исполнением его депутатских функций.

Но в странах тоталитарного социализма (Китае, Северной Корее, Кубе, Вьетнаме, Лаосе) депутат парламента, как правило, не является профессиональным парламентарием, не должен оставлять свою работу (парламентская деятельность не считается таковой), хотя некоторые депутаты, занимающие в парламенте определенные должности, все же могут быть освобожденными. В этих государствах депутат выполняет депутатские обязанности на общественных началах, получая лишь небольшое вознаграждение, рассматриваемое как возмещение депутатских расходов. Дело в том, что в этих странах считается, что сохранение прежнего рабочего места дает депутату в отличие от профессионального парламентария возможность поддерживать постоянную связь с населением, знать его нужды, не отрываться от простого народа.

Таким образом, общий смысл парламентского иммунитета и индемнитета состоит в том, что депутат парламента наделяется особыми правами (привилегиями), цель которых состоит в том, чтобы гарантировать его независимость и неприкосновенность.

Обязанности депутата парламента. Правовой статус депутата парламента зарубежных государств находит выражение не только в их правах (вносить законопроекты, участвовать в заседаниях палаты, обращаться с вопросами и запросами к министрам и т.п.), но и обязанностях, которые обычно устанавливаются законами и регламентами (правилами парламентского производства).

К наиболее важным обязанностям парламентариев относятся: обязательное присутствие на заседаниях палаты, совместных заседаниях палат Парламента, личное участие в голосовании, соблюдение правил парламентского производства и др. Так, согласно п. 3 статьи 79 Конституции Испании 1978 года: «Голосование сенаторов и депутатов является личным и не может передаваться другим лицам». В соответствии с положениями статьи 8 Регламента Сейма Республики Польша, депутат Сейма «обязан присутствовать лично и принимать участие в заседаниях Сейма, а также органов Сейма, в которые он избран.... Участие депутата в голосованиях во время заседаний Сейма и в комиссиях Сейма является одной из его основных обязанностей».

При этом палаты вправе налагать дисциплинарные взыскания за недолжное поведение депутата в парламенте: во время заседания палаты (совместного заседания палат парламента). В ряде стран предусмотрена возможность временного исключения депутата из состава палаты (Великобритания, Франция). Так, согласно регламенту Национального собрания Франции, отставка члена комиссии возможна в случае, если он пропустил более трети заседаний в течение одной сессии без уважительных причин. Такой депутат в течение года не может входить в состав другой комиссии; его депутатское вознаграждение сокращается на одну треть до открытия следующей очередной сессии Национального собрания.

Полномочия депутатов парламентов европейских стран могут быть прекращены досрочно в соответствии с законом в случаях досрочного роспуска парламента, по инициативе самого депутата, в случае утраты им гражданства своего государства, вступления в силу приговора суда в отношении депутата, признания его в установленном порядке недееспособным, объявления умершим, смерти депутата и т.п. Кроме того, прекращение депутатских полномочий возможно в случаях лишения мандата депутата по специальному решению парламента (палаты) или суда; получения депутатом должности, которая согласно конституции несовместима с депутатским мандатом. Так, согласно пункту 1 статьи 131 Положения о выборах в Сейм Республики Польша (Закону от 28 мая 1993 года): «Прекращение действия депутатского мандата происходит вследствие: 1) отказа от принесенной присяги, 2) утраты права быть избранным, 2) отказа от полномочий, 4) смерти, 5) занятия депутатом должности или определения его на должность судьи Конституционного Трибунала, судьи Государственного трибунала, судьи Верховного Суда, Председателя Национального банка Польши, Защитника гражданских прав, Председателя Верховной палаты контроля, посла, а также воеводы».

Депутат может быть исключен из парламента. Основанием для этого может послужить осуждение судом за совершение преступления, проявление грубого неуважения к палате парламента (Индия), отсутствие на заседании без разрешения руководящего органа палаты в течение определенного срока (Австрия), пропуск без уважительных причин определенного количеств заседаний палаты парламента (Намибия), нарушение нормы о несовместимости должностей или профессий.

В большинстве стран депутату предоставлено право уйти в отставку по причинам личного характера или в связи с получением должности, которая считается несовместимой с депутатским мандатом (Великобритания). Иногда для отставки необходимо получение согласия парламента (Финляндия).

Таким образом, конституции зарубежных государств устанавливают лишь общие основы правового статуса депутатов высшего представительного и законодательного органа. Конкретизация норм Основного закона о статусе депутатов осуществляется специальными законами, регламентами палат Парламента и другими нормативными правовыми актами.

Депутатский мандат несовместим с выполнением определенных государственных функций. Смысл такого ограничения состоит в том, чтобы гарантировать независимость депутата при выполнении им функций в парламенте, освободить его от давления правительства и иных государственных органов. Так согласно п. 1 статьи 70 Конституции Испании 1978 года: «Избирательный закон устанавливает случаи неизбираемости мандатов депутатов и сенаторов; а) члены Конституционного суда; в) высшие должностные лица государственной администрации, определяемые законом, за исключением членов Правительства; с) Народный защитник; d) члены судов, судьи и прокуроры, находящиеся в должности; е) профессиональные военные и лица, находящиеся на службе в вооруженных силах, корпусе безопасности и полиции; f) члены избирательных комиссий.» При этом действительность избрания и мандатов членов обеих палат находится под судебным контролем в соответствии с условиями избирательного закона Испании.

Как видно, правило неизбираемости означает, что парламентариями не могут быть избраны лица, занимающие определенную государственную должность: они не могут быть зарегистрированы кандидатами в депутаты, если за определенное время до выборов не оставят занимаемую должность. Правило несовместимости депутатского мандата с выполнением других государственных функций означает, что лицо, занимающее определенную должность, может быть кандидатом в депутаты, но при избрании парламентарием, оно должно либо стать депутатом, либо отказаться от депутатского мандата.

Например, статья 65 Конституции Италии 1947 года гласит: «Закон устанавливает случаи неизбираемости и несовместимости с должностью депутата или сенатора. Никто не может одновременно состоять членом обеих палат». Статьей 144 Конституции Швейцарии также установлено: «Функции члена Национального Совета, Совета кантонов, Федерального совета и судьи Федерального суда являются несовместимыми друг с другом».

При этом конституции Австралии, Германии и Италии устанавливают несовместимость мандата парламентария с мандатом главы государства. Вопрос же о совместимости депутатского мандата с членством в правительстве зависит в основном от системы правления той или иной европейской страны. Так, в президентских и смешанных (полупрезидентских) республиках [Франция, Россия] член правительства не может быть парламентарием. Например, согласно статьи 23 Конституции Франции 1958 года: «Функции члена Правительства несовместимы с осуществлением любого парламентского мандата, с любой должностью профессионального представительства общенационального характера...»

Принцип «дисконтинуитета». В некоторых странах, например, в США, действует принцип дисконтинуитета: все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут рассматриваться лишь с самого начала. Обычно же действует противоположный принцип континуитета (преемственности), который подчас прямо предусмотрен конституциями. Например, согласно ч.3 ст.107 Конституции Индии, прохождение законопроекта, находящегося в Парламенте, не прекращается с закрытием сессии палат Парламента.

«Кнут» в Парламенте. В Великобритании, США, Индии и ряде других стран, воспринявших англосаксонскую или американскую правовую систему, фракции избирают или их лидеры назначают специальных организаторов – «кнутов» («whips»), которые обеспечивают строгую дисциплину парламентариев, принадлежащих к фракции. «Кнуты» следят за поведением, за своевременной явкой на заседании палаты, особенно на те, на которых предстоит голосование, инструктируют по сложным процедурным вопросам, разъясняют позицию, которую члены фракции должны поддерживать при обсуждении и голосовании конкретного процесса. В Великобритании фракция правительственной партии имеет главного «кнута», его заместителей и младших «кнутов», которые являются министрами и получают жалованье из казны. Казна же оплачивает и троих из «кнутов» оппозиции. Правительственные и оппозиционные «кнуты» подчас сотрудничают: если депутат какой-либо из этих фракций не может присутствовать на заседании палаты, на котором должно быть голосование, то по договоренности между «кнутами» будет отсутствовать и депутат из другой фракции, чтобы соотношение между ними не нарушалось.