Глава. Правовой статус президента

Термин «президент» (от лат. praesidens) означает в переводе с латинского языка «сидящий впереди». В античные времена президентом называли председательствующих на различных собраниях.

В его нынешнем понимании как главы государства термин «президент» начал употребляться только с конца XVIII в., когда был утвержден институт президентства в США, ставшей первой страной в мире, где возникла должность президента, объединившая в одном лице главу государства и главу правительства. Впервые глава государства стал именоваться президентом в США с принятием Конституции в 1787 г. Конституционным конвентом в Филадельфии. Дело в том, что именно к этому времени монархический способ организации верховной власти в государстве оказался неприемлемым для североамериканских штатов, т.к. британская корона выработала у большинства населения этих штатов устойчивую неприязнь к неограниченной власти монарха.

Согласно Разделу II Конституции США исполнительная власть возлагалась на одно должностное лицо – Президента, который наделялся существенным объемом полномочий и занимал ведущее место в политической системе общества. Уникальность положения Президента заключалась в том, что он одновременно являлся главой государства и главой исполнительной власти. Такое наименование главы государства, характерное для республиканской формы правления, было связано еще и тем, что в ряде североамериканских штатов главы исполнительной власти назывались президентами, а не губернаторами.

Необходимо отметить, что многие депутаты Конституционного конвента при обсуждении проекта Конституции США встретили в штыки учреждение поста президента, т.к. единоличный глава исполнительной власти, облеченный широкими полномочиями, представлял собой в их глазах, по существу, угрозу для демократического строя страны. Но в защиту сильной, динамичной исполнительной власти страны выступили такие выдающиеся мыслители и политические деятели того времени, как А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, Дж. Джей. Вместе с тем они подчеркивали с особой настойчивостью необходимость четкого определения функций поста президента, который заключал бы в себе более ограниченные полномочия, чем полномочия монарха, но был бы достаточно могучим, чтобы обеспечивать эффективное руководство страной. Решающим фактором для учреждения президентства было следующее: имелась единственно приемлемая для всех кандидатура национального героя – генерала Дж. Вашингтона. Первый в мире пост президента учреждался под конкретную личность.

Острые дебаты возникли по поводу способа избрания и срока полномочий Президента США. В основном предлагались сроки от трех до семи лет, хотя были и другие варианты – от восьми до 20 лет. Конституционный конвент постановил избирать Президента сроком на четыре года, который достаточен для того, чтобы Президент смог проявить себя, и не слишком велик, чтобы он смог нанести вред обществу. Но Президент мог переизбираться «столько раз, сколько сочтет необходимым народ Соединенных Штатов оказывать ему доверие».

Избрание Президента США было доверено выборщикам от каждого штата в количестве, равном общему числу сенаторов и членов Палаты представителей. Это было компромиссное решение по отношению к предложениям избирать Президента США прямым волеизъявлением народа или путем общенациональной легислатуры (т.е. избранием Президента депутатами Парламента – Конгресса США). Учредители Конституции хотели минимизировать опасность возникновения беспорядков, которые могли иметь место при всеобщем голосовании. К тому же они стремились к тому, чтобы назначение Президента не было поставлено в зависимость от существовавших до этого групп, голоса которых могли быть куплены.

Первоочередной задачей для отцов-основателей являлось обеспечение легитимности президентской власти в США. Необходимо было обеспечить принятие общественностью этого института, его главы, полномочий главы государства и учредить упорядоченную передачу власти от одного Президента к другому. Коллегия выборщиков была создана для того, чтобы свести к минимуму возможности будущих президентов путем подкупа, интриг или силы пожизненно занимать свой пост. Тем самым была создана не просто сильная, а единоличная президентская власть, независимая от парламента.

Решающую роль в формировании умеренного конституционного президентства в США сыграл Дж. Вашингтон, сознательно стремившийся к тому, чтобы дать своему государству время установить правление людей, руководствующихся законом. Отказавшийся баллотироваться в третий раз на пост Президента, Дж. Вашингтон создал важный прецедент, исключивший возможность превращения Президента США в пожизненного правителя. Во многом благодаря своему первому Президенту США удалось сохранить республику и утвердить демократические принципы правления.

Таким образом, США в лице президентской республики дали миру образец стабильной системы правления, на которую впоследствии ориентировалось большинство государств мира.

Первыми последовали примеру США страны Латинской Америки, в большинстве которых уже в первой половине XIX в. был учрежден пост президента. Однако несмотря на значительное сходство с институтом президентства США, президентские республики в Латинской Америке уже на ранней стадии представляли собой особую разновидность, характеризовавшуюся наличием таких специфических черт, как высокая централизация государственного аппарата, гипертрофированное развитие института чрезвычайного или особого положения, большая роль армии в политической жизни общества, преобладание насильственных методов достижения власти. Одной из основных отличительных особенностей стран Латинской Америки явились значительно большая концентрация власти в руках президента и абсолютизация роли исполнительной власти. Сильная власть президента, независимая от законодательной власти, зачастую приводила к установлению диктатуры в этих странах.

Первыми европейскими странами, где была введена должность президента, как главы государства, стали в 1848 г. стали Франция и Швейцария. Так, высшим органом исполнительной власти в Швейцарии выступал Федеральный совет, состоявший их семи министров (советников), избиравшихся на совместном заседании обеих палат Федерального собрания на три года. Совет представлял собой нечто вроде коллегии администраторов, один из которых на том же заседании избирался Президентом Швейцарской Конфедерации сроком на один год. Он мог переизбираться неограниченное число раз, но с обязательным годичным перерывом. Его компетенция была не выше чем членов Совета, а ответственность перед народными представителями такая же.

Во Франции республику во главе с Президентом впервые провозгласила Конституция 1848 г.: в связи с тем, что высказывались требования об учреждении единой законодательной палаты, и была учреждена должность Президента – единоличного главы исполнительной власти. При этом Национальное собрание практически полностью скопировала президентскую модель II Французской республики с института Президента США. Так, Президент Франции наделялся правом законодательной инициативы, мог требовать нового обсуждения закона, промульгировать законы, назначать министров, чиновников, офицеров. Но для придания авторитетности институту французского президентства было решено избрать Президента Франции (в отличие от США) всенародным голосованием. В результате плебисцита 10декабря 1848 г. Президентом Франции был избран Луи Наполеон Бонапарт.

Что касается других государств Европы, Азии и Африки, то они до конца XIX в. оставались монархиями. В XX в. в силу потрясений и процессов, как революции, войны, образовалось множество новых независимых государств, в большинстве которых был создан институт президентства. Так, после первой мировой войны в Европе президенты стали главами государств в Австрии, Веймарской Республике, Чехословакии, Польше, странах Балтии.

Первые президентские государства в Азии возникли в 30-40-е гг. XX в. (Филиппины, Сирия, Ливан). Однако наибольшее распространение модель президентского правления получила на Африканском континенте. Этот процесс начался в конце 50-х – начале 60-х гг. XX века, когда после завоевания независимости большинство колоний пошло по пути копирования формы правления бывших метрополий. Это объясняется, прежде всего, тем, что система государственного устройства метрополии была единственно известной для политических лидеров этих стран. Наибольшее распространение на Африканском континенте получила французская модель. Однако на практике были заимствованы только внешние элементы института французского президентства. Дело в том, что процесс заимствования и усвоения некоторых форм представительной демократии в африканских республиках был лишен своей естественной среды – не только гражданского общества, но и современного плюралистического сознания, характерного для населения европейских стран.

В настоящее время более 130 стран мира имеют в своем государственном устройстве пост президента, как один из важнейших институциональных устоев политической системы общества, что отражает масштабность распространения института президентства в современном мире.

В современных республиках глава государства обычно избирается посредством прямых или косвенных выборов.

Прямые выборы в большей степени характерны для стран с президентской формой правления (за исключением, в частности, США) и смешанной формами правления. Например, непосредственно населением глава государства посредством прямых выборов избирается в Азербайджане, Аргентине, Бразилии, Мексике, России, Тунисе, Франции, на Филиппинах. Такой порядок соответствует тому центральному месту, которое президент занимает в системе государственных органов этих стран, и дает ему своеобразный «прямой» мандат со стороны избирателей, обеспечивая тем самым высокую степень легитимности данного института.

Прямыми выборами президент избирается и в ряде государств с парламентской системой правления (Австрия, Болгария, Ирландия, Исландия, Литва, Монголия, Словакия), что, вероятно, отвечает стремлению законодателя несколько усилить институт главы государства, придать ему наибольшую легитимность, а также расширить использование институтов непосредственной демократии.

Президент США избирается сроком на четыре года косвенным путем специальной коллегией выборщиков. Каждый штат США избирает количество выборщиков, равное числу его представителей в Палате представителей и Сенате США. Кроме того, трех выборщиков посылает федеральный округ Колумбия. Таким образом, в коллегию выборщиков, избирающих Президента США, входит 538 человек.

Выборы Президента США проводятся каждый високосный год в первый вторник после первого понедельника ноября. Применяемая при голосовании мажоритарная система относительного большинства позволяет победившей партии получить все мандаты выборщиков от данного штата по формуле: «Победитель получает всё».

Вместе с тем в истории США имели место случаи, когда партия, не набравшая относительного большинства голосов по США в целом, получала большинство мест в коллегии выборщиков. Следовательно, в силу косвенного избрания главы государства выборщиками, Президентом США может стать человек, за которого проголосовало меньшее число избирателей. Например, именно такое обстоятельство произошло в 2000 г., когда кандидат от демократической партии Альберт Гор набрал 50 992 335 голосов избирателей, а республиканец Джордж Буш-младший – 50 455 156 голосов (на 550 тысяч меньше). Но Президентом США стал Буш, потому что получил 271 голос выборщиков, а Гор на 5 голосов выборщиков меньше (266 голосов).

Голосование выборщиков происходит в первый понедельник после второй среды декабря каждого високосного года. Выборщики голосуют, находясь в столицах своих штатов, отдавая обычно свои голоса кандидату той партии, по списку которой они были избраны, хотя имелись и исключения из общего правила, указанные выше. Как видно, голосование выборщиков носит чисто партийный характер. Поэтому исход голосования выборщиков предрешается итогами голосования избирателей: как только становится известным соотношение выборщиков от каждой партии в целом по стране, фактически ясно, кто из кандидатов станет Президентом США. Списки с результатами голосования выборщиков подписывают в штате, опечатывают и затем направляют в Конгресс на имя Председателя Сената, где в начале января следующего года происходит официальное провозглашение итогов выборов. Председатель Сената на совместном заседании обеих Палат Конгресса вскрывает пакеты с бюллетенями, после чего производится подсчет голосов. Кандидат, получивший абсолютное большинство голосов выборщиков по выборам Президента США, становится главой государства, а по выборам вице-президента – соответственно вице-президентом США.

Затем 20 января соответствующего года в Вашингтоне происходит инаугурация, т.е. принесение Президентом США присяги на Библии и его вступление в должность.

Если ни один кандидат не наберет требуемого для победы абсолютного большинства голосов членов коллегии выборщиков, то согласно поправке XII к Конституции США (1804), Президент избирается Палатой представителей Конгресса. Палата представителей должна сделать выбор между тремя кандидатами, получившими наибольшее число голосов выборщиков. Процедура, предусмотренная поправкой XII, была применена лишь однажды в 1824 г., когда Палата представителей избрала Президентом США Дж. Адамса.

Причем в паре с президентом, в США избирают вице-президента, Но если вице-президент уходит в отставку, то Президент предлагает новую кандидатуру на этот пост, которую утверждают обе Палаты Конгресса США. Парадоксально, но такое обстоятельство может привести к тому, что Президентом США может стать человек, за которого вообще не голосовали выборщики. Так, в 1973 г. после отставки избранного вице-президента США Спиро Агню Конгресс утвердил вице-президентом США Джеральда Форда. И менее чем через год Форд стал 38-м Президентом США, когда в отставку подал Ричард Никсон, хотя за Форда никто не голосовал.

Переизбрание на новый срок в одних странах не ограничено никакими сроками (Италия, Франция, Индонезия). В других странах одно и то же лицо не может быть избрано более чем на два срока (США, Польша, Никарагуа, Хорватия) или более чем на два срока подряд (Азербайджан, Португалия, Чехия). Так, п.2 ст.27 Конституции Польши 1997 г. устанавливает: «Президент Республики избирается на пятилетний срок полномочий и может быть избран повторно только 1 раз».

Как известно, первоначальный текст Конституции США не содержал запрета на переизбрание Президента США. Но, начиная с Дж. Вашингтона, установился обычай, согласно которому одно и то же лицо не может занимать пост Президента США более двух сроков подряд. Данный обычай был нарушен Ф. Рузвельтом, который избирался Президентом США четыре раза подряд (1932, 1936, 1940, 1944 гг.). В итоге в 1951 г. была принята поправка XXII к Конституции, согласно которой «ни одно лицо не может быть избрано на должность президента более двух раз и ни одно лицо, если оно занимало должность президента либо исполняло обязанности президента в течение более двух лет, замещая лицо, избранное президентом, не может быть избрано на должность президента более одного раза» (раздел 1).

В Боливии, Республике Корея, Мексике, Нигере, Эквадоре одно и то же лицо не может быть избрано президентом второй раз. Например, ст.83 Конституции Мексики 1917 г. гласит: «гражданин, занимавший должность Президента Республики, будучи избранным путем народных выборов или назначенный в качестве временного Президента либо в качестве заместителя Президента, ни в коем случае и ни под каким предлогом не может вновь занять эту должность».

Такое ограничение числа переизбраний одного и того лица в конституциях зарубежных стран направлено против установления авторитаризма президента, который путем систематического переизбрания мог бы фактически пожизненно закрепить за собой эту должность. Но в некоторых странах Азии, Африки, Латинской Америки одно и то же лицо избиралось на должность президента на шестой, седьмой и даже восьмой срок подряд, что делает эту должность фактически пожизненной. Например, ст.220 Конституции Социалистической Федеративной Республики Югославии 1963 г. провозглашала: «Президент Республики избирается на четырехлетний срок и может быть избран вторично подряд только еще на один избирательный срок. Для выбора на пост Президента Республики нет ограничения для Иосипа Броз Тито». В истории известны и государства с официально «пожизненными президентами».

Современные конституции стран с республиканской формой правления чаще всего формулируют общий принцип неответственности президента (касающийся в основном его политической ответственности). Но при этом не исключается его возможная судебная ответственность за совершение каких-либо тяжких правонарушений. До тех пор, пока президент находится на своем посту, он, как правило, пользуется неприкосновенностью (свободой от ареста и уголовного преследования). Например, в:

- США президент ответственен за измену, взяточничество или же иные тяжкие преступления и проступки (раздел 4 ст.2 Конституции США);

- Италии – за государственную измену или посягательство на конституцию (ст.90 Конституции Италии 1947 г.);

- Германии – за умышленное нарушение Основного закона или другого федерального закона (п.1 ст.61 Основного закона ФРГ);

- Мексике – за измену Родине и тяжкие уголовные преступления (ст.108 Конституции Мексики).

Предусматриваемая конституциями процедура решения вопроса о виновности президента и его отстранения от должности часто обозначается термином «импичмент» (это особая процедура отстранения высших должностных лиц государства, зародившаяся в Англии, где импичмент активно применялся в XVII-XVIII вв.).

В европейских странах романо-германского права, во франкоязычных государствах Африки дело об импичменте президента чаще всего возбуждается парламентом, но по существу решается соответствующей судебной инстанцией:

- Конституционным судом (в Германии, Италии, Венгрии, Болгарии);

- Верховным судом (в Финляндии, Румынии, странах Латинской Америки с однопалатными парламентами (Коста-Рика, Гватемала, Сальвадор);

- Высокой палатой правосудия (во Франции и франкоязычных странах Африки);

- Государственным трибуналом в Польше.

Например, в ФРГ, согласно п.1 ст.61 Основного закона 1949 г. предложение о возбуждении перед Федеральным конституционным судом обвинения против федерального Президента может быть выдвинуто не менее чем ¼ состава Бундестага или Бундесрата. Решение же о возбуждении обвинения принимается большинством голосов в 2/3 голосов членов Бундестага или Бундесрата. Затем обвинение передается в Федеральный конституционный суд, который принимает окончательное решение.

В Венгрии обвинение против Президента выдвигается по инициативе 1/5 депутатов Государственного собрания. Решение о возбуждении процедуры импичмента принимается большинством в 2/3 голосов депутатов Государственного собрания, а окончательно вопрос решается Конституционным судом (ст.31/А Конституции Венгрии 1949 г. в редакции 1990 г.).

Усложненная процедура импичмента характерна и для ряда стран СНГ (России, Украины, Армении и др.). Так, согласно нормам п.1 ст.93 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации Федерального собрания только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности может быть начата по инициативе не менее чем 1/3 депутатов Государственной Думы, которые подписываются под соответствующим обращением. Проект обвинительного заключения принимается 2/3 голосов депутатов Государственной Думы. Окончательное же решение об отрешении Президента принимается 2/3 голосов членов Совета Федерации.

В Армении, согласно предписаниям ст.57 Конституции Армении 1995 г., Президент может быть отрешен от должности Национальным собранием за совершение государственной измены или иного тяжкого преступления. Для получения заключения по вопросу об отрешении Президента Национальное собрание по решению, принятому большинством голосов от общего числа депутатов, обращается в Конституционный суд. Постановление об отрешении Президента от должности принимается Национальным собранием на основании заключения Конституционного суда не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов.

И наоборот, относительно проста процедура отрешения от должности Президента Монголии. Так, в соответствии с п.2 ст.35 Основного закона Монголии 1992 г. «в случае, если Президент нарушает присягу, Конституцию и полномочия Президента, на основании заключения Суда Конституционного надзора Великий Государственный Хурал подавляющим большинством голосов своих членов отправляет его в отставку».

В США, странах Латинской Америки с двухпалатными парламентами вопрос об отрешения от должности президента решается исключительно парламентом. Например, в США, Бразилии, Мексике, нижняя палата парламента обладает правом абсолютным или квалифицированным большинством голосов предъявить президенту соответствующее обвинение и назначить специальный комитет по расследованию, в обязанности которого входит анализ обвинения и представление палате соответствующего доклада. Если нижняя палата подтверждает указанное обвинение (обычно 2/3 голосов), то дело передается в верхнюю палату, выступающую в роли своеобразной судебной инстанции и принимающую соответствующий вердикт квалифицированным большинством. В случае признания президента виновным он отстраняется от должности, в результате такого отстранения он может быть предан суду общей юрисдикции.

Своеобразный механизм ответственности президента предусмотрен п.6 ст.60 Конституции Австрии 1920 г. и ст.11 Конституции Исландии 1944 г.: глава государства может быть досрочно смещен со своего поста по инициативе парламента и на основании всенародного голосования (референдума). В Австрии в таком случае функции главы государства временно осуществляются парламентской коллегией. Если же соответствующее предложение парламента отклоняется на референдуме, то это рассматривается как выражение недоверия парламенту со стороны избирателей и влечет за собой его роспуск.

В США имели место три попытки импичмента президента (в 1868, 1974 и 1998-1999 гг.), однако ни один президент так и не был лишен должности в порядке импичмента. Правда, в 1974 г. реальная угроза импичмента в связи с «уотергейтским скандалом» заставила уйти в отставку Президента США Р. Никсона, которому вменялись в вину противоправные акты, выразившиеся в попытках скрыть причастность его подчиненных ко взлому и проникновению в штаб-квартиру Национального комитета Демократической партии в здании гостиницы «Уотергейт» с целью установления там подслушивающего устройства.

В 1868 г. для осуждения Президента США Э. Джонсона в Сенате Конгресса не хватило всего одного голоса. Формальным основанием для применения импичмента стала попытка Э. Джонсона отстранить от должности военного министра Э. Стэнтона в нарушение положений Закона о продолжительности пребывания в должности 1867 г., который был впоследствии признан неконституционным.

В 1998-1999 гг. для отстранения от должности Президента США Б. Клинтона, признанного Палатой представителей виновным в лжесвидетельстве под присягой и препятствовании правосудию, также не хватило некоторого числа голосов в Сенате, где доминирование оппозиционной Б. Клинтону Республиканской партии было не столь явным, как в Палате представителей.

В Российской Федерации дважды безрезультативными оказались попытки смещения первого Президента России Б.Н. Ельцина. В марте 1993 г. проект постановления чрезвычайного Съезда народных депутатов страны не собрал при тайном голосовании квалифицированного большинства голосов (за отрешение проголосовало 617 депутатов вместо требуемых 687). Попытка отрешения Президента России от должности провалилась и в мае 1999 г., когда ни один из пяти пунктов обвинения не смог набрать необходимого числа голосов депутатов в Государственной Думе Федерального Собрания.

Хотя отстранение президентов по процедуре импичмента происходит крайне редко, в ряде зарубежных стран попытки импичмента оказались результативными. Так, в результате импичмента были смещены со своих постов президенты Аргентины К. Перес (1993 г.), Филиппин Дж. Эстрада (2001 г.), Индонезии А. Вахид (2001 г.), Литвы Р. Паксас (2004 г.), Южной Кореи Но Му Хен (2004 г.). Президент Бразилии Ф. Коллор ди Мелу подал в отставку в 1992 г., чувствуя серьезность обвинений, не дожидаясь импичмента. Президент также был уволен в отставку Парламентом Югославии, смещен в Азербайджане (два Президента), Гондурасе, Грузии, в некоторых других странах.

Для отрешения президента от должности может также использоваться референдум избирателей. Например, в Румынии и Азербайджане решение об отрешении президента принимается большинством голосов всего состава парламента, а затем выносится на референдум. Референдум о доверии Президенту У. Чавесу состоялся в Венесуэле 15 августа 2004 г., на котором 58% граждан проголосовало против отрешения Президента, а 42% - за отрешение.

Конституции зарубежных стран регулируют только отрешение президента от должности, но не определяют меры его наказания. Если импичмент состоялся, отстраненный президент становится обычным гражданином и может нести уголовную ответственность, если он совершил преступление, по нормам уголовного кодекса, или иную ответственность, предусмотренную законодательством.