Организация местного самоуправления и местного управления

Правовой основой организации местного самоуправления и местного управления в зарубежных странах являются конституции, законы, а также международно-правовые акты. Например, в странах Европы законы о местном самоуправлении основываются на положениях Европейской хартии местного самоуправления (1985 г.), принятой по инициативе Совета Европы. Согласно положениям Европейской хартии местного самоуправления: «под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения».

Конституции большинства зарубежных стран устанавливают лишь основы организации и деятельности органов местного самоуправления и управления. Например, ст.8 Конституции Чехии 1992 г. устанавливает: «Гарантируется самоуправление территориальных самоуправляющихся единиц». Раздел VIII «О территориальной организации государства» Конституции Испании 1978 г. также устанавливает, что государство в своей территориальной организации включает муниципалитеты, провинции и автономные сообщества. Все эти единицы пользуются автономией при ведении своих дел. «Конституция гарантирует автономию муниципалитетов. Они обладают всей полнотой прав юридического лица. Руководство и управление ими осуществляется соответствующими муниципальными советами, которые состоят из алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды избираются советниками или жителями». Закон регулирует порядок и условия проведения открытых заседаний – собраний муниципального совета вместе с жителями (с.140 Конституции Испании).

В соответствии с нормами ст.28 Основного закона Германии: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом. Гарантия самоуправления включает также основы собственной финансовой ответственности». «Территориальными коллективами Республики, - также гласит ст.72 Конституции Франции 1958 г., - являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие другие территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом».

Более подробно вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и управления регулируются текущим законодательством зарубежных стран.

При разнообразии организации местных органов власти и управления выделяют две основные формы управления на местах, сложившиеся в зарубежных странах: местное самоуправление и местное управление.

Местное самоуправление – это управление, осуществляемое избранными местным населением путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования органами, действующими в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией в интересах местного населения. Органы местного самоуправления пользуются определенной административной и финансовой самостоятельностью по отношению к центральным органам государства.

Основными чертами местного самоуправления являются:

- выборность органов местного самоуправления;

- действие органов местного самоуправления в рамках, строго очерченных конституциями и законами;

- самостоятельность в решении вопросов местного значения;

- ответственность за их выполнение вопросов местного значения;

- право органов местного самоуправления принимать нормативные правовые акты в пределах законодательно установленной компетенции;

- наличие собственной материальной и финансовой базы деятельности органов местного самоуправления;

- государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Система местного самоуправления строится на основе существующего в стране административно-территориального деления, и может включать несколько звеньев – от двух до пяти. Наиболее распространенными в мире являются двухзвенная (Дания и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) структура местного самоуправления.

Местное управление – это управление, осуществляемое назначенными сверху государственными чиновниками, полностью подчиненными центральному правительству. Такая система организации местной власти существует в странах Северной Европы, Франции, Индии, Тунисе и др. Местное управление осуществляется, как правило, через назначаемые центральной властью местные органы государственного управления. Например, в регионах Франции органом местного управления является префект Республики, назначаемый правительственным декретом и представляющий Правительство и его членов в отношениях с населением региона. В компетенцию префекта и возглавляемых им ведомственных органов управления регионом входят вопросы финансов, безопасности, образования, культуры, туризма, социальной помощи, экономического развития и пространственного планирования.

Такой же статус (с естественными отличиями по компетенции местных органов управления) имеют префект департамента – последующей территориальной единицы Франции и супрефект (буквально - подпрефект), который является администратором на территории округа – промежуточной территориальной единицы между департаментом и коммуной. «Представители Правительства в департаментах и на территориях, - согласно нормам ст.72 Конституции Франции, - ответственны за обеспечение национальных интересов, за административный контроль и соблюдение законов».

В зависимости от национальных особенностей и традиций различных стран выделяют следующие основные системы местного самоуправления в зарубежных странах: англосаксонскую, романо-германскую (континентальную), иберийскую и социалистическую.

Англосаксонская система местного самоуправления. В англосаксонских странах на местах существуют только выборные органы общей компетенции и применяются сельские сходы. Например, в графствах и округах Англии, в графствах Уэльса, местных округах Шотландии, округах Северной Ирландии, графствах, округах, тауншипах США, Австралии, Канады существуют выборные советы, избираемые непосредственно населением графств, округов и тауншипов. Исключение из общего правила составляют графства Северной Ирландии, где такие советы не избираются. Гражданами также могут непосредственно избираться некоторые должностные лица органов местного самоуправления (шериф в США).

В населенных пунктах общинного звена (прихода) также избираются советы. Советы избирают своих председателей (в городах - мэров), но исполнительной деятельностью ведают комиссии (комитеты) совета, формируемые из его членов, а также других лиц. Совет делегирует им свои полномочия, кроме финансовых полномочий. При этом отсутствуют исполнительные органы общей компетенции. Государственными органами также не назначаются на места чиновники общей компетенции.

В более мелких приходах (например, в Великобритании с численностью избирателей не менее 150) созываются сходы (собрания избирателей), которые принимают решения по местным вопросам и избирают некоторых должностных лиц, в том числе констебля, ответственного за поддержание общественного порядка.

Романо-германская (континентальная) система местного самоуправления. Данная модель местного самоуправления характерна для многих европейских государств (Болгарии, Италии, Польши, Турции, Франции и др.), а также стран Азии и Африки (Монголии, Турции и др.).

Романо-германская система местного самоуправления строится на основе выборности и назначаемости местных органов управления. Например, во Франции избираются населением советы и мэры органов местного самоуправления. Представительными органами местного самоуправления территориальных коллективов в коммунах являются муниципальные советы, в департаментах – генеральные советы, в регионах – региональные советы. В округах - советы отсутствуют. Причем в коммунах действуют только выборные органы местного самоуправления: совет, мэр, заместитель (заместители) мэра. При этом если в одних коммунах мэр избирается непосредственно населением, отдельно от членов совета, то в других – мэр и его заместители избираются самим советом.

Кроме того, на места назначаются представители государственной власти:

- префекты в регионах (их более 20);

- префекты департаментов (их более 90);

- супрефекты в округах.

Префекты обычно назначаются Правительством, супрефекты - министром внутренних дел. Префекты несут ответственность перед Правительством, представляют Правительство в соответствующей административно-территориальной единице, руководят деятельностью местных государственных служб, осуществляют административный надзор за органами местного самоуправления.

Супрефекты руководят правительственными ведомствами и осуществляют административный надзор за местным самоуправлением в коммуне.

В Монголии советы и назначенные представители государства действуют во всех административно-территориальных единицах, кроме общин.

Для стран континентальной системы характерны две основные формы контроля государственных органов за местным самоуправлением: административная опека и административный надзор.

Административная опека означает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения органов государственной власти (префекта, губернатора и т.п.), которая может отменить такие акты по мотивам незаконности или нецелесообразности.

Административный надзор предполагает, что акты органов местного самоуправления могут быть оспорены центральными органами государственной власти или государственным органом вышестоящей административно-территориальной единицы только в судебном порядке и только по мотивам их незаконности. Обычно государственному органу для проверки решения органов местного самоуправления дается небольшой срок, по истечении которого, если не поступило возражений, решение вступает в силу.

В свою очередь, органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свои законные интересы не только от государственных органов местного управления, но и центральных органов государственной власти (глав государств, парламентов, правительств).

Исторически первой формой контроля центра за местным самоуправлением была административная опека. В настоящее время в демократических государствах доминирует административный надзор. Сфера же применения опеки ограничивается только полномочиями, делегированными местному самоуправлению органами государственной власти и вопросами использования субсидий, выделенных центром.

Иберийская система местного самоуправления. Данная система характерна для Португалии, Бразилии, Мексики и других испаноговорящих стран Латинской Америки, и отчасти самой Испании. Вместе с тем не во всех этих странах она является однотипной, хотя и имеет общие черты в связи с тем, что в странах Латинской Америки роль представителя государственной власти в силу обширных полномочий президента очень велика.

Население всех административно-территориальных единиц стран, гдедействует иберийская система местного самоуправления, избирает совет и главное должностное лицо данной административно-территориальной единицы (алькада, мэра, префекта, регидора и др.). Иногда такое должностное лицо избирается советом. Избранный становится председателем совета и одновременно утверждается органами государственной власти (центром) как представитель государственной власти в данной административно-территориальной единице. Мэр общины также утверждается в качестве такого представителя. Председатель совета сосредоточивает в своих руках большие полномочия, действуя не только как исполнительный орган совета, но и как представитель государства, обладая правом контроля за деятельностью совета.

Социалистическая система местного управления. В социалистических странах не признается принцип местного самоуправления, поэтому система советов в этих странах принципиально отличается от моделей местного управления, существующих в демократических государствах. Избираемый населением административно-территориальных единиц совет рассматривается как орган государственной власти. Он избирает свой исполнительный орган – исполнительный комитет. Члены исполкома являются руководителями административных отделов и управлений, осуществляющих государственное управление отдельными сферами местной жизни – образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и другими отраслями жизнедеятельности административно-территориальной единицы. При этом вся система местного управления действует под руководством местных органов коммунистической партии.

Органы местного управления и самоуправления. На уровне общинного самоуправления нет назначенных сверху государственных чиновников общей компетенции. Делами общины управляют только избранные общиной лица, в подчинении которых могут быть муниципальные служащие.

В зарубежных странах функционирует несколько видов органов общинного самоуправления. На низовом уровне (в деревне, селе) органами общинного самоуправления являются сходы, на которых открытым голосованием избирается староста (кмет в Болгарии, солтыс в Польше и др.). В селах, группе деревень, мелких общинах Великобритании (с числом избирателей менее 150) совет не избирается, а по мере надобности созывается сельский сход, на котором могут присутствовать, помимо избирателей, все желающие (кворум должен быть не менее половины избирателей, но он обычно не проверяется).

В Индонезии староста села и городского квартала утверждается министром внутренних дел из числа трех кандидатов, избранных собранием жителей.

Учебная литература:

Конституции зарубежных государств: Учебное пособие /Сост. проф. В.В. Маклаков. – 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство БЕК, 2001. – 592 с.

Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. – 560 с.

Алебастрова И.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. – М.: Юриспруденция, 2000. – 304 с.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Тома 1-2. Отв. ред. Б.А. Страшун. – М.: Издательство БЕК, 1995. – 778 с.

Ковешников Е.М. Основы конституционного права зарубежных стран: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М., 2001. – 192 с.

Литовченко Л.Г. Конституционное право зарубежных стран: Учебно-методическое пособие. – Караганда: ВШ ГСК РК, 1996. – 84 с.

Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – 896 с.

Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник /7-е изд., перераб. и дополн. – М.: Белые альвы, 2000. – 480 с.

Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии. Учебник для вузов. – М.: Издательство «Зерцало», 1999. – 320 с.

Сравнительное конституционное право. – М.: Издательская фирма «Манускрипт», 1996.

Сравнительное конституционное право. – М.: Междунар. отношения, 2002.

Черкасов А.И. Глава государства и правительства в странах современного мира (Конституционно-правовое регулирование и практика). – М.: Издательство «Экзамен», 2006. – 222 с.

Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. – М.: Юрид. лит., 1994. – 176 с.

Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран (курс лекций). – М.: Издательство «Приор», 2000 – 336 с.

Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М.: Издательство «Зерцало», 1998. – 448 с.

Принцип разделения власти на три ветви наиболее последовательно реализован в англосаксонских странах. Но этот принцип сам по себе не гарантирует равновесия и равенства сил ветвей власти внутри политической системы. Во многих странах мира исполнительная власть в большей или меньшей степени доминирует над двумя другими ветвями власти.