Функции и полномочия органов управления водным хозяйством

Государственное управление в области использования и охраны вод осуще­ствляют МПР РФ, Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднад­зор).

Как известно, МПР РФ осуществляет нормативно-правовое регулирование водных от­ношений. За Росводресурсами закреплено осуществление функций по оказанию государственных услуг и управлению федеральным иму­ществом, а именно вла­дение, пользование и распоряжение федеральными водными объ­ек­тами, заключение договоров водопользования, государственный учёт вод и гид­ротехнических сооружений. В свою очередь, Росприроднадзору доверено осу­ществление контроля и надзора за состоя­нием, использованием и охраной вод­ного фонда, за безопасностью ГТС.

Таким образом, государственное управление в области вод­ных отношений предполагает управление собственностью на вод­ные и водохозяйственные объекты.

Важнейшая функция государственного управления - планиро­вание ра­цио­нального использования водных объектов, которая осущест­вляется посред­ством разработки схем комплексного использования и охраны водных ресур­сов, а также установления лимитов водопользования, представляю­щих собой пре­дельно допустимые объёмы изъятия водных ресурсов и (или) сброса сточных вод, в том числе и в отношении использования водных объектов субъектами РФ.

Государственное управление использованием и охраной вод предполагает постоянное по­лучение сведений об их состоянии, наблюдение за ними, что дости­гается с помощью учёта и ведения реестра водных объектов, мониторинга за их состоянием и контроля (надзора) в области водных отношений. Важное значе­ние в данном случае имеют административные регла­менты исполнения государ­ственных функций и оказания государст­венных услуг. В области управления водным хозяйством не исключается возможность принятия дополнительных ад­министративных регламентов по предоставлению водных объектов в пользова­ние, ведению водного реестра, предос­тавлению сведений о состоянии водного объекта, которые должны включать в себя исчерпывающий перечень действий, исключаю­щий возможность произвольного толкования и применения норм водного права.

Государственный водный реестр - систематизированный свод докумен­ти­рованных сведений о водных объектах, находящихся в разных формах собст­венности, об их использовании, о речных бас­сейнах, о бассейновых округах. В нём осуществляется государст­венная регистрация договоров водопользования, решений о предо­ставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязан­ностей по договорам водопользования, а также прекращения дого­вора водопользования.

Цели ведения водного реестра:

1) информационное обеспечение комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов и их охраны;

2) планирование и разработка мероприятий по предотвращению не­гатив­ного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Законодатель не только относит документированные сведения государст­венного водного реестра к государственным информаци­онным ресурсам откры­того характера (за исключением информации ограниченного доступа), но и пре­дусматривает процедуру получения информации. В течение пяти рабочих дней уполномоченный феде­ральный орган исполнительной власти предоставляет за­интересо­ванному лицу сведения из государственного водного реестра или в письменной форме направляет ему мотивированный отказ в предо­ставлении та­ких сведений, который может быть обжалован в судебном порядке.

При этом за плату предоставляются копии следующих докумен­тов: догово­ров водопользования, решения о предоставлении вод­ного объекта в пользова­ние, иные документы, на основании кото­рых возникает право собственности на водные объекты, либо пра­во пользования ими.

Кроме того, в соответствии с положениями ВК РФ, информация о пре­доставлении водных объектов в пользование размещается на официальном сай­те уполномоченного Правительством РФ федерального органа ис­полнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», за исклю­чением сведений, носящих секретный характер (например, сведения о предос­тавлении водных объектов в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства).

Сбор и хранение документированных сведений о подземных водных объ­ектах осуществляются в соответствии с законодатель­ством о недрах, которое до настоящего времени практически не касалось подземных водных объектов как природ­ного образования и употребляло главным образом термин «под­земные воды», рассматриваемые как изыскиваемый природ­ный ресурс.

Не исключено, что в связи с содержанием ст. ст. 5, 9 и 31 ВК РФ будут скор­ректированы и положения нового федерального закона о недрах в части способов определения границ подзем­ных вод­ных объектов, основания и порядока их ис­пользования физически­ми и юридическими лицами.

Таким образом, при поэтапной замене существующего водного кадастра водным реестром потребуется при­нятие специальных актов федерального зако­нодательства (в част­ности, постановления Правительства РФ). При исключе­нии учё­та подземных водных объектов из предмета регулирования водного за­конодательства целесообразно предусмотреть соответствующие положения в обновляемом законодательстве о недрах. Но в любом случае нельзя терять и тем более упразднять функцию учёта подзем­ных водных объектов (в том числе и кар­стовых) именно как природ­ных образований.

ВК РФ содержит норму, предусматривающую государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, целью которого является обеспечение правомерного поведения участников водных отношений, а также реа­лизацию прав и обязанностей водопользователей.

В ст. 36 ВК РФ определены задачи контроля, органы и лица, его осуществ­ляющие, а также, что особенно важно, полно­мочия государственных инспек­торов.

Основная задача водного контроля (надзора) заключается в обес­печении со­блюдения требований к использованию и охране водных объектов. Названные требования могут содержаться как в ГОСТах, все ещё действующих в области указанных отношений, так и в технических регламентах, предусмотренных в ФЗ от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техниче­ском регулировании», но пока не принятых.

Следует отметить, что водный контроль направлен не только про­тив нару­шений договоров водопользования или условий специаль­ных административ­ных решений. У него есть другие, профилакти­ческие по характеру задачи: не­допущение несанкционированного водопользования, обеспечение добросове­стного проведения аук­ционов на право заключения договора водопользования.

Ещё одна задача контроля - обеспечение особого правового ре­жима ис­поль­зования земельных участков и иных объектов недвижи­мости, расположен­ных в границах водоохранных зон и зон специ­альной охраны источников питье­вого водоснабжения.

Контроль и надзор за использованием и охраной вод в рамках системы МПР РФ осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природо­пользования (Росприроднадзор).

Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:

1) за использованием и охраной водных объектов;

2) за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдени­ем норм и правил безопасности), кроме гидротехнических соору­жений промышленности, энергетики и судоходных гидротехниче­ских сооружений;

3) государственный земельный контроль в пределах своей компе­тенции в отношении земель водного фонда и особо охраняемых при­родных территорий.

Отношения по использованию и охране вод подконтрольны как подчинен­ному МПР РФ Росприроднадзору, так отчасти и Ростехнадзору, подчиненному Правительству РФ. О названных органах приня­ты соответствующие постановле­ния Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 284 «Об утвер­ждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов»,[75] от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении положе­ния о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370»,[76] от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».[77]

Ростехнадзор осуществляет не только функции по контролю и надзору, но и принимает нормативно-правовые акты в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отхо­дами производства и потребления), безопас­ного ведения работ, свя­занных с использованием и охраной недр, безопасности электриче­ских и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических со­оружений на объектах промышленности и энергетики.

В связи с передачей ГТС промышленного и энергетического назначения в ведение Ростех­надзора возникает вопрос, какие же гидротехнические сооруже­ния относятся к компетенции системы МПР РФ, а именно - Росприрод­над­зору. К их числу «методом исключения» следует отнести гидро­технические со­оруже­ния, обслуживающие сельское хозяйство, жи­лищно-коммунальный ком­плекс, водоснабжение.

Согласно новому ВК РФ, государственные инспекторы имеют право про­верять соблюдение требований к использованию и охране водных объектов, со­ставлять по результатам проверок акты и пред­ставлять их для ознакомления во­допользователям.

Государственные инспекторы дают обязательные для исполне­ния предпи­сания об устранении выявленных в результате проверок нарушений, условий использования водных объектов и контроли­руют своевременное исполнение указанных предписаний. Сторо­ны договора водопользования уведомляются в письменной форме о результатах проверок, выявленных нарушениях условий исполь­зования водных объектов.

Госинспекторы предъявляют физическим и юридическим лицам требования о проведении необходимых мероприятий по охране вод­ных объектов, а также подают иски в суд и арбитражный суд.

В помощь контролирующим органам привлекаются научно-ис­следователь­ские, проектно-изыскательские и другие организации для проведения соответ­ствующих анализов, проб, осмотров и выда­чи заключений в случаях аварий на водных объектах.

Кроме того, государственные инспекторы осматривают и при необходимо­сти могут задерживать суда и другие плавучие средства, допустившие загрязне­ние с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором, либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов. Дан­ное полномочие распространяется и на иностранные суда.

Решения органов исполнительной власти, осуществляющих вод­ный кон­троль и надзор, являются обязательными для исполнения всеми участниками водных отношений. Они могут быть обжалова­ны в судебном порядке.

Согласно ст. ст. 24, 25 ВК РФ перечни объектов, подлежащих федеральному и региональному контролю, и перечни участвующих в нем должностных лиц оп­ределяются соответственно полномочными органами государственной власти РФ или субъектов РФ.

В новом ВК РФ заложены предпосылки для регулирования вод­ного кон­троля (надзора) в рамках правительственного и ведомствен­ного нормотворчества (в данном случае - нормотворчества МПР РФ). 25 декабря 2006 г. было при­нято постановление Правительства России № 801 «Об утвержде­нии Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и ох­раной водных объектов».[78] Согласно данному акту, федеральный контроль и над­зор доверен Росприроднадзору, далее определён круг должностных лиц этого органа, яв­ляющихся инспекторами по контролю и надзору за использова­ни­ем и охраной водных объектов. Мероприятия по государственному контролю и над­зору в отношении юридических лиц и индивидуаль­ных предпринимателей про­водятся в соответствии с требования­ми ФЗ от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и ин­дивидуальных предпринимателей при про­ведении государствен­ного контроля (надзора)».

В свою очередь, под федеральный контроль подпадают внутрен­ние морские воды и территориальное море России, трансграничные водные объекты, поверх­ностные водные объекты на территориях двух и более субъектов РФ, водные объекты и их части, используе­мые для обороны страны и обеспечения безопас­ности государства, используемые федеральным транспортом и энергетикой, а также водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадром­ных видов рыб, рыбохозяйственные заповедные зоны, особо охраняемые при­род­ные территории федерального значения.

Федеральными органами контролируются водные объекты и их части, ис­пользуемые:

1) для нужд городов с населением в 100 тыс. человек и более;

2) для нужд предприятий и организаций, забирающих (сбрасываю­щих) воду объемом более 15 млн. куб. метров в год.

В любом случае следует учесть, что проверкам Росприроднадзора подлежат не только хозяйствующие субъекты, но и уполномо­ченные государственные или муниципальные органы, вступающие в договорные отношения.

Согласно ст. 10 ВК РФ 2006 г., принудительное прекращение права поль­зования водным объектом наступает в случае его неиспользования, нецеле­вого использования или иного нарушения водного законодательства. В свою очередь, выявив грубые, неод­нократные и не устранённые нарушения догово­ров водопользова­ния какой-либо из сторон, Росприроднадзор должен в судеб­ном порядке инициировать расторжение или изменение договоров во­допользо­вания. Все приведённые возможности должны быть от­ражены в правительст­венных и ведомственных актах о государ­ственном водном контроле. При этом согласно ч. 5 ст. 10 ВК РФ предъявлению требования о прекращении права пользо­вания водным объектом должно предшествовать вынесение упол­номо­ченным органом, заключившим договор, предупреждения водопользователю-нарушителю.

Смежные с контролем функции государственного управления (го­сударствен­ный водный реестр, сменивший кадастр, и мониторинг водного фонда) также должны быть урегулированы в постановлени­ях Правительства РФ. Упорядочение этих функций облегчит, в свою очередь, и осуществление водного контроля. Поясним, что имен­но в реестре фиксируются права на водные объекты разнооб­разных хозяйствующих субъектов. При мониторинге водного фонда отсле­жива­ются загрязнения и другие негативные воздействия на водную среду, что позво­ляет выявить эффективность охранных мер, прини­маемых разными участниками водных отношений, а также разрабо­тать новые меры предотвращения негативных последствий. Уже со­поставив данные водного мониторинга и реестра по ком­пактному участку водотока, водоема или морской акватории, можно предпо­ло­жить загрязнителя.

Россия - федерация с часто меняющимся распределением пол­номочий ме­жду федеральными и региональными органами государственной власти, в том числе и в области управления водным хозяйством. За последние 15 лет неодно­кратно принимались федеральные за­коны, которые передавали полномочия в об­ласти управления водным хозяйством и даже регулирования водных отношений от регионов к федерации и наоборот. С принятием нового ВК РФ, разграниче­ние пол­номочий и взаимоотношения между федеральными и региональны­ми ор­ганами получили определенную форму.

Итак, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся:

· владение, пользование, распоряжение водными объектами, на­ходящи­мися в федеральной собственности;

· разработка, утверждение и реализация схем комплексного использо­вания и ох­раны водных объектов и внесение изменений в эти схемы;

· осуществление федерального государственного контроля и над­зора за ис­пользованием и охраной водных объектов;

· организация и осуществление государственного мониторинга водных объ­ектов;

· установление порядка ведения государственного водного реест­ра и его ве­дение;

· утверждение порядка подготовки и принятия решения о предо­ставлении водного объекта в пользование, порядка подготовки и за­ключения договора водопользования;

· определение порядка создания и осуществления деятельности бассейно­вых советов;

· гидрографическое и водохозяйственное районирование террито­рии РФ;

· установление ставок платы за пользование водными объекта­ми, находя­щимися в федеральной собственности, порядка расчёта и взимания такой платы;

· установление порядка утверждения нормативов допустимого воз­действия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;

· территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополне­ние водных ресурсов подземных водных объектов;

· утверждение правил использования водных ресурсов водохра­нилищ и пра­вил технической эксплуатации и благоустройства во­дохранилищ;

· установление режимов пропуска паводков, специальных попус­ков, напол­нения и сработки (выпуска воды) водохранилищ;

· определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

· определение порядка резервирования источников питьевого во­доснабже­ния;

· установление порядка использования водных объектов для взле­та, по­садки воздушных судов;

· осуществление мер по предотвращению негативного воздей­ствия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и располо­женных на территориях двух и более субъектов РФ;

· утверждение методики исчисления вреда, причинённого вод­ным объек­там;

· определение критериев отнесения объектов к объектам, подле­жащим феде­ральному государственному контролю и надзору за ис­пользованием и охра­ной водных объектов, региональному государ­ственному контролю и надзору за использованием и охраной вод­ных объектов;

· утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному го­сударствен­ному контролю и надзору за использованием и охраной водных объ­ектов;

· установление перечня должностных лиц, осуществляющих фе­деральный го­сударственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объ­ектов.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Россий­ской Феде­рации в области водных отношений относятся:

· владение, пользование, распоряжение водными объектами, нахо­дящимися в собственности субъектов РФ;

· установление ставок платы за пользование водными объектами, находящи­мися в собственности субъектов РФ, порядка расчёта и взимания та­кой платы;

· участие в деятельности бассейновых советов;

· разработка, утверждение и реализация программ субъектов РФ по использо­ванию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ;

· резервирование источников питьевого водоснабжения;

· осуществление регионального государственного контроля и над­зора за ис­пользованием и охраной водных объектов, за исключени­ем водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;

· утверждение правил пользования водными объектами для пла­вания на ма­ломерных судах;

· утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах;

· участие в организации и осуществлении государственного мони­торинга водных объектов;

· осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и лик­видации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ;

· осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственно­сти субъектов РФ;

· утверждение перечней объектов, подлежащих региональному го­сударствен­ному контролю и надзору за использованием и охраной водных объ­ектов;

· установление перечня должностных лиц, осуществляющих ре­гиональный государственный контроль и надзор за использовани­ем и охраной водных объ­ектов.

Российская Федерация передает органам государственной власти субъек­тов Российской Федерации следующие полномочия:

· предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федераль­ной собственности и расположенных на территориях субъ­ектов РФ, в пользова­ние на основании догово­ров водопользования, решений о предоставлении вод­ных объектов в пользование;

· осуществление мер по охране водных объектов или их частей, на­ходя­щихся в федеральной собственности и расположенных на тер­риториях субъек­тов РФ;

· осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и лик­видации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью располо­женных на территориях субъ­ектов РФ.

Названные функции не распространяются на водохранилища, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов РФ и ис­пользование водных ресур­сов предназначенных для обеспечения питьевого и хозяйст­венно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ. Перечень та­ких водохранилищ устанавливается Прави­тельством РФ.

Средства на осуществление передаваемых в соответствии со ст. 26 ВК РФ полномочий предоставляются в виде субвенции из фе­дерального бюджета. Эти средства носят целевой характер и не мо­гут быть использованы на другие цели. В случае использования ука­занных средств не по целевому назначению федераль­ный орган ис­полнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взы­скание указан­ных средств в порядке, установленном законодатель­ством РФ. Контроль за рас­ходованием средств на осуществление переданных полномочий проводится уполномо­ченным федеральным органом исполнительной власти - Счетной па­латой РФ.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе при­нимать нормативные правовые акты по вопросам пере­данных полномочий, а также издавать обязательные для исполне­ния методические указания и инструк­тивные материалы по осуще­ствлению переданных полномочий органами ис­полнительной вла­сти субъектов РФ.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществ­ляет:

· согласование структуры уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ, осуще­ствляющих переданные полномочия;

· надзор за правовым регулированием, осуществляе­мым органами государст­венной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий, с правом направ­ления обязательных для исполнения предписаний об отмене нор­мативных правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений;

· контроль и надзор за исполнением органами го­сударственной власти субъ­ектов РФ передан­ных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

· подготовку предложения об изъятии соответствующих пол­номочий у орга­нов государственной власти субъектов РФ и внесение этих предложений при необходимости в Пра­вительство РФ для принятия соответствующе­го реше­ния;

· установку содержания и форм представления отчётности об осуществле­нии переданных полномочий и в случае необходимо­сти целевые прогнозные показатели.

К полномочиям органов местного самоуправления в отношении вод­ных объек­тов, находящихся в собственности муниципальных обра­зований, относятся:

· владение, пользование, распоряжение такими водными объек­тами;

· осуществление мер по предотвращению негативного воздейст­вия вод и ли­квидации его последствий;

· осуществление мер по охране таких водных объектов;

· установление ставок платы за пользование такими водными объ­ектами, по­рядка расчёта и взимания этой платы.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципаль­ных районов, городских округов в области водных отношений кро­ме полномочий собствен­ника, относится установление правил ис­пользования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и быто­вых нужд.

К полномочиям органов местного самоуправления городских, сельских по­селений, городских округов в области водных отноше­ний кроме полномочий собственника относится предоставление гражданам информации об ограниче­ниях водопользования на вод­ных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований.