Целевое использование и способы охраны водных объектов

Водные объекты или их части могут предоставляться для удовле­творе­ния одной или нескольких целей, одному или нескольким водо­пользовате­лям. Законодательно установлен перечень целей исполь­зования водных объ­ектов: питьевое и хозяйственно-бытовое водо­снабжение; сброс сточных и дренажных вод; энергетика, транспорт, лесосплав, рекреация, лечебные и оз­доровительные цели, рыбное и охотничье хозяйство, добыча полезных иско­паемых, пожарная безо­пасность и т. д. (гл. 5 ВК РФ).

Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения признается приоритетным. Источниками подобного водо­снабжения являются защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты, близ кото­рых организуются зоны и округа са­нитарной охраны. Отношения по использованию воды, изъятой из водных объектов, регламентиру­ются гражданским и санитарным законодательством.

Водное законодательство предусматривает лимиты водопользо­вания — установленные на определенный срок предельно допус­тимые объёмы изъя­тия вод или сброса сточных вод нормативного качества. Этими мерами зако­нодатель стремится ограничить нега­тивное воздействие на воды, возможное при любом целевом исполь­зовании водного объекта.

Различаются следующие виды вредного воздействия на водные объекты:

1. Загрязнение - сброс, иное поступление в водный объект или образова­ние в нём веществ, ухудшающих качество вод и негативно воздей­ствующих на состояние сопряженных с ним земель (дна и берегов), что при­водит к ог­раничению использования водного объекта.

2. Засо­рение - сброс или иное поступление в водный объ­ект инород­ных предметов и взвешенных частиц, ухудшающих со­стояние и затрудняю­щих его использование.

3. Истощение вод - ус­тойчивое сокращение запасов и ухудшение каче­ства поверхностных и подземных вод.

Правовая охрана вод осуществляется по различным направлени­ям и раз­личными способами. Для обеспечения охраны вод осуще­ствляется регулиро­вание деятельности источников загрязнения - объектов, с которых сбрасы­ва­ются или иным образом поступают вредные вещества. Это могут быть про­мышленные и сельскохозяй­ственные предприятия, транспорт, комму­нально-бытовое хозяйст­во и т. д. Они не должны вызывать загрязнение и за­сорение водных объектов сверх установленных нормативов.

Питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение вне зависимо­сти от смены водных кодексов было и остается приоритетным ви­дом пользования водными объектами. В 1990-е годы для того, чтобы обеспечить этот приори­тет и защитить источники водоснабжения, было выдвинуто весьма дискусси­онное предложение о принятии соответствующего феде­рального закона «О питьевой воде и питьевом водоснабжении». Од­нако законопроект воспроиз­водил многие нормы других федераль­ных законов, и данная идея не была реализована.

Согласно ст. 43 ВК РФ для целей питьевого и хозяйст­венно-бытового водоснабжения должны использоваться защищен­ные от загрязнения и засо­рения поверхностные и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей опреде­ляется на основании санитарно-эпидемиологиче­ских заключений. Для названных водных объектов устанавливаются зоны, округа са­нитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В то же время есть местности, в которых отсутствуют поверхно­стные водные объекты, но имеются достаточные ресурсы подзем­ных вод, пригод­ных для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В исклю­чительных случаях в соответствии с зако­нодательством о недрах допускается использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяй­ственно-бытовым водо­снабжением. Данная норма, как представляется, не отменяет при­оритет использования водных объектов для питьевого и быто­вого водоснабжения, заложенный в ст. 3 ВК РФ.

На случай возникновения чрезвычайных ситуаций осуществля­ется ре­зервирование источников питьевого водоснабжения на осно­ве защищенных подземных водных объектов. По данному вопросу принято постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. № 703 «Об утверждении Правил ре­зервирования источников питьевого во­доснабжения». Оно осуществляется государственными органами субъектов РФ. При этом региональные органы взаимодействуют с МЧС России и Федеральным агентством по недропользо­ванию. В названном постановлении предусмотрена подготовка:

· перечней городов и других населенных пунктов, для обеспечения питье­вой водой граждан которых необходимо осуществить резерви­рование источников питьевого водоснабжения;

· санитарно-эпидемиологических заключений, определяющих пригод­ность разведанных запасов подземных вод для целей питье­вого водоснабже­ния.

Гидротехническое строительство и мелиорация. Территория Россий­ского государства простирается в различных природно-кли­матических и поч­венных зонах, что обусловило многообразие видов мелиорации. В одних об­ластях господствует осушение, а в дру­гих - обводнение и орошение. При этом значительная часть территории Рос­сии всегда была в зоне рискового земледелия. Объ­ективно эти обстоятельства, а также рыночные реформы, проводимые в России потребовали от законодателя принятия важнейших нормативно-правовых актов, которые учитывали бы отечественный и зару­бежный опыт. Такими актами стали ФЗ от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О ме­лиорации земель» и ФЗ от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидро­техни­ческих сооружений». За этим последовала корректировка действую­щего на тот момент законодательства.

Ст. 2 Закона «О мелиорации земель» определяет и применяет такие по­нятия, как мелиорация земель, мелиоративные мероприятия, мелио­рируемые земли, мелиорированные земли, мелиоративные системы.

Мелиорация (от лат. «улучшение») зе­мель - коренное улучшение зе­мель путём проведения гидротехни­ческих, культурных, химических, проти­воэро­зионных, агромелио­ративных, агротехнических и других мелиоратив­ных ме­роприятий. Сами мелиоративные системы - комплексы взаимосвя­занных гид­ротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллек­торы, тру­бопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиори­рованных землях), обеспечи­вающие создание оптимального водно­го, воздушного, теплового и питатель­ных режимов почв на мелио­рированных землях.

Согласно ст. ст. 11-16 Закона «О мелиорации земель» мелиоратив­ные системы и отдельно расположенные ГТС могут находиться бук­вально во всех формах собственности государственной (Федерации и её субъектов); муни­ципальной; частной. При этом частная собст­венность физических и юриди­ческих лиц возможна на мелиоратив­ные системы общего и индивидуального пользования. Предусмат­ривается также и общая собственность двух или не­скольких лиц на мелиоративные системы. Из содержания ст. 2 Закона сле­дует, что государ­ственными мелиоративными системами являются те из них, которые, находясь в государственной собственности, обеспечивают межре­гио­нальное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопа­водко­вую защиту. К государственным относятся также противоэрозионные и паст­бищезащитные лесные насаждения государственного значения. Однако, чтобы распределить ГТС между эффективными собственниками, деклара­тивных положений о формах собственности недостаточно. В статьях Закона нет конкретного порядка распределения мелиоративных сооружений и от­дельных ГТС между собственниками. Поскольку земли под ними выступают в виде «принад­лежности», то представляется не совсем ясной и их судьба.

Согласно ст. 3 Закона «О мелиорации земель», предусмотрено приори­тетное действие международных договоров, норм и общепризнанных прин­ципов в сфере улучшения земель. Однако Закон не уделяет внимания непо­средственно трансграничным мелиоратив­ным системам, которым могут быть посвящены межправительствен­ные соглашения и даже межгосударственные договоры. По свиде­тельству специалистов, некоторые мелиоративные сис­темы России имеют межгосударственное значение, но возникли в рамках строи­тельства Единой воднохозяйственной системы (ЕВХС) СССР. Так, Палласовская оросительно-обводнительная система (Волгоградская область) передает часть воды, которой она располагает, аналогич­ной Джаныбекской системе (Западно-Казахстанская область). Обе эти системы управляются раз­ными организациями, находящимися в собственности двух разных госу­дарств. Технологическая взаимо­связь и правоотношения между ними осно­ваны на выработанных в советские времена проектных решениях.[69] Нам пред­ставляется, что в условиях СНГ такие давние решения желательно под­твердить или, при необходимости, пересмотреть.

В современной России эксплуатируется более 65 тыс. от­дельных ГТС и их комплексов. Из них 36 тыс. водозаборных и сброс­ных сооружений, около 10 тыс. км. защитных дамб и водооградительных валов, 29 тыс. водохрани­лищ, прудов, накопителей жидких отходов с напорными ГТС. В государст­венной собственности нахо­дится пятая часть от общего количества сооруже­ний, более полови­ны переданы в частные руки (АО и прочие частные компа­нии), 8 % не имеют собственника вообще.

В ст. 3 Закона «О безопасности гидротехнических сооружений» опре­де­ляется понятие ГТС, под которыми подра­зумеваются плотины, здания гидро­электростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, на­сосные станции, судоходные шлюзы, судоподъёмники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений бе­регов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), огра­ж­дающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохо­зяйствен­ных организаций; устройств от размыва на каналах, а также другие сооруже­ния, предназначенные для использования водных ре­сурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отхо­дов. Однако данное неполное пере­числение соответствующих объ­ектов не даёт классификаций ГТС по их на­значению и вытекающе­му из него правовому режиму. Ведь они многооб­разны по степени воздействия на водную среду и хозяйственному значению. Закон не обозначил различий между сооружениями, обслуживающими одно­го или нескольких, или даже множество пользователей. Помимо все­го про­чего, каналы получают двойной статус: они являются водны­ми объектами (согласно ВК РФ), но ещё и ГТС, согласно рассматриваемому Закону. Таким образом, круг водных и водохо­зяйственных объектов (ГТС) частично совпа­дает. Если же последовательно учитывать искусственный ха­рактер водных объектов, то имеет смысл считать гидротехнически­ми сооружениями ещё и водохранилища, пруды, копани. Нам пред­ставляется желательным классифи­цировать ГТС следующим обра­зом:

1) защищающих близлежащие площади от вредного воздействия вод (дамбы);

2) защищающих сам водный объект (противоразмывные устройства на каналах);

3) помогающие использовать воды (насосные станции); наполняющие и опорожняющие водоемы (плотины и др.);

4) способствующие передвижению транспорта (судоподъемники, шлю­зы);

5) сооружения многостороннего (комплексного) назначения.

Подкрепленный соответствующей правовой базой, Закон «О без­опасно­сти гидротехнических сооружений» содержит весьма жесткую регламента­цию проектирования, строительства, ввода в эксплуата­цию и вывода из экс­плуатации, самой эксплуатации, реконструкции, капитального ремонта, вос­становления и консервации ГТС. Ключе­вой институт Закона - декларация о безопасности. Этот документ представляется собственником или эксплуати­рующей организаци­ей в надзорный орган. Утверждение этой декларации надзорным ор­ганом позволяет занести ГТС в специальный регистр. Только после подобной «регистрации» и финансового обеспечения ответственно­сти собственников или эксплуатирующих организаций за последствия аварий выдается лицензия на эксплуатацию ГТС. В случае несогласия хозяйствую­щих субъектов с предписаниями органов надзора проводится платная госу­дарственная экспертиза, дающая возможность государственным надзорным органам утвердить или не утвер­дить декларацию, принимать иные эксплуа­тационные решения.

К сожалению, в настоящее время по причине, как внутреннего не­совер­шенства, так и правового нигилизма применение названного Закона весьма затруднено. Здесь сказывается отсутствие необходимых правоустанавли­вающих документов (из-за этого, например, в Том­ской области из 13 ГТС ни одно не зарегистрировано), а также нечет­кости критериев классификации ГТС, подлежащих декларированию. Государственный учёт объектов водного хозяйства надле­жащим образом не ведётся. Нет достоверных и полных све­дений о количе­стве, технических характе­ристиках, месте размещения и ве­домственной при­надлежности ГТС. Инвентаризация ГТС проводится некаче­ственно, что рас­пространяет­ся и на сопряжённые с ними земли. В Ярослав­ской и Новосибир­ской областях регистр ГТС вообще не ведётся, во многих других субъектах Федерации (Алтайский край, Ростовская, Брянская, Воро­нежская, Тюменская области)[70] есть большое количество неучтенных объек­тов, местами они состав­ляют до 50 % общего количества ГТС региона.

Закон недостаточно обозначает разницу в правовом статусе соб­ственни­ков, ибо таковыми могут быть как РФ, так и её субъекты, муниципальные образования, юридические и фи­зические лица. Как и в Законе «О мелиорации земель», не предусматривает­ся и правовой механизм разделения ГТС по при­знаку собственно­сти. О муниципальной собственности на ГТС лишь упоми­нается, роль муниципалитетов подробно не рассмотрена. В результате не­дос­таточного внимания законодателя к этой проблеме произошло уже упомяну­тое выше крайне неудачное распределение ГТС между собственниками, при­ведшее к чрезмерной децентрализации фонда ГТС. Напротив, некоторые объекты не имеют федерального значе­ния, но находятся в собственности РФ.

На практике распределение фонда ГТС между собственниками приво­дило к сомнительной с юридической точки зрения привати­зации ГТС, нахо­дящихся в составе портового имущества (напри­мер, портовые пирсы). В дру­гих случаях имеет место также небезу­пречная с юридической точки зрения аренда причальных сооруже­ний частными фирмами. При этом арендаторы не выполняют своих обязательств по ремонту арендованного имущества, а вы­сокая сте­пень износа портовых сооружений сохраняется.[71]

Превращение бассейнов крупнейших рек в цепь водохранилищ привело к нарушению целостности бассейновых экосистем, размы­ву берегов и русел, переформированию речных и озёрных долин. Но негативные последствия проявляются и в других формах: заиление почвы, временное затопление прежних сухих земель, подъём или па­дение грунтовых вод, изменение ледо­вой обстановки, смена флоры и фауны. Многие вредные последствия должны учитываться в проек­тах строительства ГТС и водохранилищ. В разрабаты­ваемые проек­ты целесообразно включать имущественные и денежные ком­пенса­ции землепользователям, но если из-за них стоимость проекта будет выше, чем выгода от его реализации, а негативные последствия бу­дут слиш­ком внушительны, чтобы их назвали побочными, то пред­ложение о строи­тельстве ГТС и образовании водоёма при нём будет справедливо отклонено. Большинство проектов строительства ГТС преду­сматривают смену земель­ных и водных прав причастных к ним лиц явочным порядком, не заботясь о надлежащим их оформлении. Это объ­ясняется отсутствием должных требо­ваний водного законодательст­ва, а также законодательства о капитальном строительстве.

Российское право в основном ограничивается регулированием вопросов гидротехнического преобразования долин рек и озёр, а довольно острая про­блема излишней зарегулированности гидрогра­фической сети нашей страны остаётся практически без внимания. На наш взгляд, подобная однобокость представляется анахронизмом и мешает нормали­зации состояния поверхно­стных и полуморских вод и связанных с ними земель водного фонда.

Транспорт и лесосплав. В краткой по объему ст. 47 ВК РФ содержатся отсылочные нормы на транспортное законодательство. Речь, прежде всего, идёт о Кодексе внутреннего водного транспорта РФ 2001 г. и о Кодексе тор­гового мореплавания РФ 1999 г. (КТМ).

Несмотря на незначительный удельный вес в общем грузооборо­те, отно­сительно «дешевый» водный транспорт играет видную роль в народном хо­зяйстве России, особенно в экономике отдаленных ре­гионов, где сеть дорог ещё не развита. Вместе с тем, водный транс­порт - один из наиболее сущест­венных водопользователей и при этом загрязнитель вод. Например, за счёт утечек либо аварийных раз­ливов нефти и нефтепродуктов, ветрового сноса пылевидных грузов с барж-площадок, добычи и перегрузки минерально-строительных материалов, слива сконденсированных вод происходит загряз­нение судоходных рек, водохранилищ и озёр. Кроме того, на речных судах накапливается производственный и бытовой мусор, образуются зна­читель­ные объёмы хозяйственно-бытовых и фекальных вод.

В России предусматривается комплексная система поддержания в над­лежащем состоянии, использования и охраны водных объек­тов судоходного назначения. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 464 была утверждена федеральная целевая про­грамма «Внутренние водные пути России» на 1996-2000 годы, целя­ми которой являлись сохранение и мо­дерни­зация сети внутренних водных путей, повышение надежности эксплуа­тации гидротехниче­ских сооружений и безопасности судоходства. В резуль­тате реали­зации комплекса мер единая глубоководная система, доставшаяся в на­следство от СССР, была в известной мере восстановлена.

Увеличение парка воздушных судов (легких самолетов, вертоле­тов, тя­желых дельтапланов и др.), принадлежащих частным лицам, учащение ава­рий с ними обусловливают наведение порядка в ис­пользовании водных объ­ектов для взлета и посадки воздушных су­дов.

Согласно ст. 48 ВК РФ организации, осуществляющие ле­сосплав, обя­заны регулярно проводить очистку водных объектов от затонувшей древе­сины. Весьма неблагоприятное воздействие на со­стояние водных объектов оказывает лесосплав, получивший особо широкое распространение на реках, где судоходство лимитируется габаритами водных путей. Под влиянием ле­сосплава, прежде всего молевого, нарушается естественное состояние русел, происходит за­сорение и порой даже отравление водотоков и водоёмов затоп­ленной древесиной, разрушаются нерестовые участки, образуются заторы, препятствующие передвижению рыб и способствующие заилению русел и нерестилищ. Поэтому сплав леса без судовой тяги на судоход­ных путях и молевой сплав леса на водных объектах воспрещены.

Использование водных объектов для целей рыбного и охотничьего хозяй­ства. Согласно ст. 5 ВК РФ для целей рыболовства используются водные объекты рыбохозяйственного значения. В свою очередь нормы ВК РФ свя­заны с положениями Закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»,[72] в частности, гл. 6 Закона, устанавливающей требования по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания, т. е. самих водных объектов.

В соответствии со ст. 50 Закона при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию хозяйственных объек­тов (в том числе и ГТС), а также при внедрении новых технологических про­цессов должно учитываться их влияние на состояние водных биоресурсов и их среду обитания. Именно по этому все эти мероприятия должны согласо­вываться с соответствующим федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Названный Закон подробно учитывает специфику рыбохозяйственного использования водных объектов. В нём в частности предусмотрены:

· классификация водных объектов рыбохозяйственного значения (ст. 17);

· требования к водному режиму и качеству воды (ст. 47);

· порядок установления рыбоохранных зон вокруг акватории водных объ­ектов (ст. 48);

· порядок установления рыбохозяйственных заповедных зон на водных объектах (ст. 49);

· предусматривается рыбохозяйственная мелиорация водных объектов (ст. 44).

Кроме того, в ВК РФ имеется ссылка на законодательство о животном мире. Прежде всего, имеется в виду ФЗ от 24 апреля 1995 г. № 52 «О живот­ном мире».[73] В названном Законе содержится ряд требований по охране среды обитания диких водоплавающих и околоводных птиц, ценных пушных зверей, отнесённых к объектам охоты.[74]

Контрольные вопросы:

1. Что понимается под правом собственности, и каково его содержание?

2. Какие водные объекты могут находиться в частной, государственной и муниципальной собственности?

3. Дайте определение понятию «водопользование».

4. Каков порядок водопользования и чем он определяется?

5. Перечислите известные вам виды водных объектов и назовите их пра­вовые режимы.

6. Что понимается под целевым использованием водных объектов?

7. Назовите основные цели использования водных объектов.

8. Перечислите способы охраны водных объектов.