Бассейновые соглашения и бассейновые советы, как способы управления водным хозяйством

Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов - важный организационно-правовой механизм, при­званный обеспечить боль­шую гибкость и динамичность государ­ственного управления в сфере водного хозяйства. Правовая осно­ва этого механизма была заложена в ст. 120 ВК РФ 1995 г. Новый ВК РФ 2006 г. не предусматривает, но и не запрещает сам инсти­тут бассейновых соглашений, а следовательно, такие соглашения могут быть за­клю­чены.

Преимущество названных соглашений заключается в возможно­сти коорди­нировать и объединять усилия по охране и восстановле­нию водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов, вне зависимости от административ­ных границ. В сущности, бассей­новые соглашения для водной системы должны играть ту же роль, что договора водопользования для отдельных водных объек­тов. Но у этих «бассейновых договоров», даже судя по названию, наибольший приро­доохранный характер. Это тем более важно потому, что наша страна распо­лагает крупнейшими реками Евразии от истоков до устья (Вол­га, Обь, Енисей, Лена) и обладает уникальной возможностью реше­ния важнейших эколого-эко­номических проблем на основе бассей­нового по своему характеру управления. Удачный опыт бассейнового управления в России относится к советскому пе­риоду времени, но в услови­ях демократической России первые бассейновые со­глашения были заключены в 1993 - 1994 годы. К 2003 году было подписано около 20 таких соглашений по крупнейшим водным системам России.

В рамках бассейнового соглашения создавался координационный бассейно­вый совет, в который входили не только федеральные и ре­гиональные органы го­сударственной власти, но и органы местного самоуправления, общественные объединения и водопользователи. Кроме того, для реализации бассейновых со­глашений допускалось создание гражданами и юридическими лицами фондов, средства ко­торых предназначались для осуществления мероприятий по восста­новлению и охране водных объектов.

При этом с принятием нового ВК РФ отечественные бассейно­вые советы, согласно водному законодательству, остаются совещательными органами. Их иногда справедливо именуют «бассейно­вые совещания».

Долгое время Правительством РФ не был оп­ределён статус бассейновых со­ветов. Практически первым шагом в этом направлении стало принятие постанов­ления Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 727 «О порядке создания и дея­тельности бас­сейновых советов»[79] и от 30 ноября 2006 г. № 728 «О гидрографиче­ском и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов».[80]

Бассейновые советы создаются решением Росводресурсов сроком на пять лет, их возглавляет руководитель территориального органа Росводресурсов, заседа­ния протоколируются, а решения принима­ются простым большинством голосов. В настоящее время в данный орган входят следующие заинтересованные сто­роны: федеральные органы, органы субъектов Федерации и органы власти мест­ного са­моуправления, водопользователи, общественные объединения и об­щины коренных малочисленных народов. В бассейновые советы включаются, в том числе, представители Росприроднадзора, Ростехнадзора, Росгидромета, Рос­рыболовства, Россельхознадзора и т. д. Количественный и персональный со­став советов утверждается Росводресурсами по представлению заинтересован­ных сторон.

Бассейновые советы компетентно обсуждают проблемы водохо­зяйствен­ного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную бассейновую про­грамму совместных действий и представляют её соответствующим органам вла­сти, что затем отражается в бюджетах различных уровней. Удачными были дей­ствия бассейнового совета по Северной Двине относительно целлюлозно-бу­мажных комбина­тов - основных загрязнителей речного бассейна. Совет способ­ство­вал не только совершенствованию очистки вод, но и снижению водопотреб­ления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъ­ятию из технологиче­ского цикла токсичных веществ.

Положительный опыт бассейновых соглашений и советов (это как межтер­риториальные, так и межведомственные организации) накоплен во многих странах мира. В ряде европейских государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми органами в управлении водным хозяйством, имеют на то соответствующие финансовые и административные полномо­чия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются «бассейновыми парламентами». В ос­нове этой демо­кратической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в ох­ране и использовании вод сторон: государственных органов различ­ных уровней, водопользователей, предпринима­телей, общественно­сти. Так, в США сотрудничество между федеральными и ре­гиональными органами в сфере водного хозяйства выражается не только в бассей­новых органах управления, но и в специальных бассейновых согла­шениях. На­пример, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках бассейновой комиссии и согласно Бассейновому договору сотруд­ничают четыре штата и федеральное правительство. В соседней Ка­наде с 60-х годов XX века между федеральными ор­ганами и провинциями было подписано около сотни соглашений по охране вод.[81]

Бассейновые подходы в управлении российским водным хозяйст­вом не ис­черпываются лишь бассейновыми соглашениями и совета­ми. Это можно просле­дить на примере Волжско-Камского бассейна, официально признанного в 1994 г. экологически неблагополучным регионом. Чуть ранее, в 1991 г., была создана Волжская природоохран­ная прокуратура. В неё входило 15 межрегиональных под­разделений. Такой межрегиональный прокурорский надзор позволял вникнуть в существо вопросов и конфликтов. В результате Волжская проку­ратура накопила удачный опыт в деле охраны природы. В частно­сти, она надзирает за соблюде­нием не только водного, но и лесного законодательства. Волжская прокуратура в 1998 - 2000 годах выявила в бассейне около 1171 затопленных и полузатоплен­ных плавательных средств, половина из которых оказалась бесхозной.[82] В последние годы готовится законопроект «Об экологическом оздоровле­нии реки Волги и её притоков, о восстановлении и сохра­нении природных ком­плексов Волжского бассейна». Как видно из названия законопроекта, он харак­теризуется бассейно­вым принципом управления и пониманием Волжского бас­сейна как одной большой экосистемы, находящейся под наблюдением государ­ственного ком­плексного мониторинга. Недостатки проекта кроются в его кратко­сти и отсылоч­ном характере. Пока авторы проекта не выработали в неё доста­точной юридиче­ской «начинки», чтобы считать закон практически подготовлен­ным.[83]

Бассейновый характер носит даже охрана малых и средних рек, являющихся в степной зоне источником водоснабжения для насе­ленных пунктов, промыш­ленности и сельского хозяйства. Такова ситуация в Ростовской области, где из-за распашки земли до уре­за воды местные реки лишились подпитки за счёт ручьев и родни­ков и в результате обезводились. Наблюдается также заиление, за­растание и заболачивание этих маломощных по своей природе рек. Но чтобы оздоровить реки, нужно вначале провести их паспортиза­цию, на основе которой и разрабатываются планы восстановления водности рек. Приведенные водотоки находятся в федеральной соб­ственности, но заботу о них проявляют и областная администрация, и муниципалитеты, проводящие следующие мероприятия: очи­стку водоохранных зон, контроль за размещением отходов, контроль за состоя­нием русла. За­дачи охраны малых и средних рек связаны и с противопаводко­выми мерами. В период ледохода, из-за обилия препятствий (не приспо­соблен­ные к ледоходу мосты, остатки прежних мостов, переходы и полузапруды для лова рыбы), возникали заторы, усугубляю­щие по­ловодье и вызывающие подто­пление построек.[84]

Контрольные вопросы:

1. Дайте общую характеристику управлению водным хозяйством.

2. Перечислите органы, осуществляющие управление водным хозяйст­вом их функции и полномочия в указанной сфере.

3. Что понимается под бассейновыми соглашениями?

4. Каковы функции и полномочия бассейновых советов?

5. В чём заключаются особенности бассейновых подходов в управлении водным хозяйством РФ?