Система водного права

Признание единства водных отношений и регулирующих их норм не ис­ключает, а, наоборот, предполагает деление норм водного права на группы. Будучи однородным по своему характеру, предмет водного права имеет (внутри этого единства) определённые различия, вытекающие из особенно­стей состава участников, основания возникновения общественных отноше­ний и т. д.

Система водного права формируется объективно исходя из особенностей общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования водного права. Наличие общих свойств водных отношений предполагает ин­теграцию (целостность, объединение), а специфических - дифференциацию их правового регулирования.

Нормы водного права дифференцируются на институты водного права, под которыми понимается совокупность правовых норм, регулирую­щих качественно однородную и относительно самостоятельную группу вод­ных отношений. Юридические нормы, составляющие отдельный институт права, основываются на общих для этих норм принципах правового регули­рования. Поэтому институты водного права взаимосвязаны и взаимозави­симы.

Системой отрасли водного права является объективно существующее упорядоченное единство водно-правовых институтов, последовательно рас­положенных в соответствии с их значимостью в регулировании водных от­ношений и содержанием этих отношений.

Структурно водное право состоит из общей и особенной частей.

Общую часть составляют наиболее важные институты, отражающие сущность водного права. Они включают в себя нормы, регулирующие все или большинство водных отношений.

Выделение институтов в системе отрасли права основывается на выяв­лении общих характеристик, составляющих институты норм, свидетельст­вующих об однородности регулируемых ими отношений.

В составе общей части водного права можно выделить:

1. Институт права собственности, куда входят нормы, определяющие принадлежность водных объектов, объём права собственности, основания возникновения, изменения и прекращения отношений собственности на вод­ные объекты.

2. Институт права пользования водными объектами, который регулирует отношения, возникающие при водопользовании. Этот институт состоит из норм, закрепляющих общие основания возникновения, изменения и прекра­щения прав на водные объекты, определяющих субъектов права пользования (вла­дения), цели и сроки водопользования, права и обязанности водопользо­вате­лей.

3. Институт управления водными ресурсами, который включает правила, определяющие систему и компетенцию органов и должностных лиц, осуще­ствляющих управление водными ресурсами, порядок ведения водного рее­стра, контроля за использованием, охраной и восстановлением водных объ­ектов и др.

4. Институт охраны и защиты прав на водные объекты, состоящий из норм, направленных на охрану водных объектов, прав и законных интересов собственников водных объектов и водопользователей, устанавливающих предупредительные и компенсационные меры охраны прав на водные объ­екты и регулирующих ответственность за нарушение водного законодатель­ства.

При рассмотрении вопроса о структуре общей части водного права хоте­лось бы отметить, почему в ней не отражён институт платы за водные объ­екты и пользование ими. На наш взгляд, отношения, возникаю­щие при уста­новлении конкретных ставок при взимании водного налога (а речь может идти только об этой форме платы), по своей правовой природе являются фи­нансовыми, поскольку с их помощью организуется налогообло­жение и акку­мулируются (распределяются, используются) фонды денежных средств (в данном случае - бюджетных), имеющих строго целевое назначе­ние. Да и не­посредственным объектом этих отношений является не водный объект, а фи­нансовый ресурс (денежные средства).

Особенную часть водного права составляют нормы, регулирующие кон­кретную область водных отношений. В совокупности они образуют инсти­туты, определяющие целевое назначение водных объектов. Институты осо­бенной части водного права строятся в зависимости от социально-экономи­ческой значимости регулируемых ими отношений. Так, поскольку главное назначение водных объектов выражается в удовлетворении потребностей, связанных с жизнью граждан, благополучием общества и развитием эконо­мического потенциала государства, то и центральное место занимает инсти­тут использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бы­тового водоснабжения.

В состав особенной части водного права также входят институты:

1) использования водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод;

2) использования водохранилищ;

3) использования водных объектов для целей производства электриче­ской энергии;

4) использования поверхностных водных объектов для целей водного и воздушного транспорта;

5) использования водных объектов для сплава леса;

6) использования водных объектов для лечебных и оздоровительных це­лей;

7) использования водных объектов для рекреационных целей;

8) использования водных объектов для целей рыболовства и охоты;

9) использования водных объектов для разведки и добычи полезных ис­копаемых;

10) использования водных объектов для обеспечения пожарной безопас­ности;

11) использования водных объектов в местах традиционного прожива­ния и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Общая и особенная части водного права тесно взаимосвязаны: основные положения общей части влияют на водное право в целом и находят подтвер­ждение в том или ином институте особенной части, тогда как институты осо­бенной части теснее и конкретнее связаны с практикой правового регулиро­вания водных отношений и постоянно питают и поддерживают общую часть.

По составу водно-правовые институты могут быть простыми и слож­ными. Нормы простого института регулируют небольшой круг водных от­ношений или ограничиваются каким-либо одним их видом. Сложный инсти­тут включает несколько простых, регулирующих отношения, характеризуе­мые наличием общих черт. Например, в состав института управления вод­ными ресурсами входят такие простые институты, как инсти­тут ведения вод­ного реестра и институт контроля за использованием, охра­ной и восстанов­лением водных объектов.

Во многом схожа с системой отрасли водного права и система учебной дисциплины, в то же время между ними имеются и определённые отличия. Общая часть водного права - учебной дисциплины включает такие элементы, как предмет, метод, принципы водного права, водные правоотношения, исто­рия развития водного законодательства и водного права, источники водного права, плата за водные объекты. В особенной части учебного курса изучается специфика регулирования конкретных областей водных отношений. В целях сравнительного изучения правовых систем рассматривается специальная часть, в ко­торой излагаются основные положения законодательства, регули­рующего водные отношения в зарубежных странах. В целом же структура учебного курса водного права призвана обеспечить усвоение основ водного права и водного законодательства.

Понятие, содержание и классификация водных правовых отношений

В ст. 4 ВК РФ применяется понятие «вод­ные отношения». Однако законодате­лем не дано определение водных отношений, а термин «водные правоотношения» вообще не применяется, что на наш взгляд является определённым качественным недостатком действующего ВК РФ.

В юридической литературе существуют различные подходы к определе­нию понятия правовых отношений. В нашем случае поддерживается доста­точно традиционное положение о том, что правоотношение - это общественное отношение, урегулированное нормами права, участники которого имеют вза­имные права и обязанности. Соответственно водное правовое отношение - это общественное отношение в области изучения, использования, управления, ох­раны и восстановления водных объектов, урегулированное нормами водного права, состоящее во взаимосвязи субъективных прав и юридических обязанно­стей его участников.

Несмотря на то, что водные правоотношения рассматриваются как еди­ное целое, в их составе можно выделить отдельные элементы: объект, субъ­ект и содержание.

Объектами рассматриваемых правоотношений являются мно­гочислен­ные водные объекты во всём свойственном для России многообразии: от пере­сыхающего противопожарного пруда до об­ширных морских акваторий. На тер­ритории нашей страны насчитывается 2,5 млн. рек, 2,7 млн. озёр, 2290 водохра­нилищ объемом свыше 1 млн. куб. м, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской ак­ватории, подпадающей под юрисдикцию России, со­ставляет 7 млн. кв. км. В то же время прогнозируемые ресурсы подземных вод дос­тигают 350 куб. км.[24]

Водные объекты понимаются в российском законодательстве не просто как скопление воды, а как своеобразный природный комплекс. Вода входит в есте­ственное соприкосновение с землей или не­драми, образуя под землей или на её поверхности единое природное образование - водный объект.

К пониманию поверхностных водных объектов как единству воды и земли отечественное водное законодательство пришло не сразу. По законодательству Российской империи реки и озёра вообще не при­знавались отдельным предме­том права собственности. В законода­тельстве советского периода присутствовал термин «водный объект», но не указывалось о вхождении в состав водотоков и водоёмов дна и берега. Впервые понимание водного объекта как единства воды и земли было дано в ВК РФ 1995 г.

Из ВК РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля, сопряженная с водной толщей (дно и берег), а в состав подземного водного объекта - вмещающие воды горные породы. Данная форму­лировка показывала сложную струк­туру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было ответа на вопрос, до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта.

Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта, например, реки или озера, имеющих свою пойму, не является надуманной абст­ракцией. Он связан не только с необходимостью разграничить вод­ные объекты и близлежащие земель­ные участки как предметы соб­ственности и предметы договоров водопользова­ния, но и с не менее важной задачей: разграничить по объектам обложения зе­мельный и водный налоги. С недавних пор земельный налог не взимает­ся за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определённые виды водопользования. Если бе­рег входит в состав государственного или муниципального водного объекта, то за него не требуется пла­тить земельный налог.

Согласно ст. 5 ВК РФ поверхностный водный объект состоит из по­верхност­ных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, определённой законо­дателем для каждой разновидности водного объ­екта. В целом данное представление о понятии водного объекта впол­не обоснованно, так как исходит из знаний естест­венной науки (гид­рологии, экологии).

Законодатель допускает также, что объектом водных правоотно­шений может быть не весь водный объект целиком, а его часть (отдель­ные акватории, плесы, за­ливы). Это, конечно же, не относится к пра­ву собственности, так как предметом права собственности является водный объект в целом. Но на практике в пользова­ние может предос­тавляться и часть водного объекта. В этих случаях собственник вод­ного объекта (это государство) может наоснове договоров передать отдельные его части разным пользователям.

В качестве участников водных правоотношений выступают РФ, субъекты РФ, муниципаль­ные образования, фи­зические и юридические лица. От имени РФ, её субъектов и муниципальных образований действуют их исполнитель­ные органы власти.

Содержание водных правоотношений - это права и обязанности участ­ни­ков отношений, предопределяющие их законное поведение. Злоупотребление правами, неисполнение или ненадлежащее испол­нение обязанностей влечет юридическую ответственность. Содер­жание водных правоотношений, в частно­сти, выражается в титулах права собственности и права пользования водными объектами.

Установление принципов водного законодательства, которые были рас­смотрены нами, предопределяет характерные черты вод­ных отношений. В част­ности, имеются в виду следующие основные положения: обязательность со­блю­дения участниками водных отношений целевого и в то же время комплексного использования водного фонда, приоритет использо­вания для питьевого водо­снабжения, бассейновый подход к регули­рованию водных отношений, гласность водопользования, платность водопользования, стимулирование охраны водных объектов.

Водные правоотношения имеют достаточно развернутую струк­туру и подразделяются на виды (группы), которые соответствуют от­дельным правовым институтам водного права. При этом классифика­ция водных правоотношений и, следовательно, деление водного права на институты должны быть во многом свя­заны с титулами пользова­ния водными объектами, с договорными и разреши­тельными меха­низмами в области водопользования, с платностью водопользова­ния. Впрочем, такое же деление можно наблюдать в земельных и лесных право­отношениях, а значит, и в земельном и лесном праве.

Водные правоотношения можно подразделять и по другому при­знаку: цель и характер хозяйственного использования водного объ­екта. ВК РФ (прежде всего гл. 5) предусматривает специаль­ные требования к использованию водных объек­тов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных и дренаж­ных вод, для нужд транспорта, для лесосплава, для целей рекреации, обес­печения противопожарной безопасности. Отдельным блоком даны требования по использованию водохранилищ.

Водные правоотношения тесно связаны с правоотношениями по исполь­зованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. Связь эта проявляется при регулировании тех или иных видов правоотношений, объектами которых являются земель­ные и лесные участки, участки недр, фауна и водные биоресурсы. Ме­жду отраслями законодательства, посвященным данным природным ресурсам, нет непреодолимой «стены», которая мешала бы им раз­виваться и взаимно обогащаться. В результате ряд советских ученых (в основном из союзных республик Средней Азии) применяли такое выражение, как «зе­мельно-водные правоотношения», подчеркивая этим глубокое взаимное проник­новение двух названных отраслей за­конодательства при регулировании вопросов орошения и мелиора­ции земель. В настоящее время этот спорный термин упот­ребляет­ся довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоус­трой­ству территории в крупных городах, когда речь идёт о водоёмах рекреационного назначения и т. д.[25] Для регулирования водных отно­шений имеет значение и зако­нодательство о техническом регули­ровании, которое находится в стадии формирования. В настоящее время действует ФЗ от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»,[26] который закладывает основу государст­венного регулирования в данной сфере. Согласно ст. ст. 6, 8 названного Закона, обяза­тельные для исполнения технические регламенты при­нимаются в целях охраны окружающей среды и по вопросам эколо­гической и биологической безопасности. Следовательно, процессы производства, эксплуатации, перевозки, при которых используются водные объекты (говоря обобщенно - водный фонд) также должны подпадать под действие технических регламентов. Здесь, прежде все­го, нужно вспомнить о гидротехнических сооружениях. Положения ст. ст. 8, 9 За­кона «О техническом регулировании» предписывают приня­тие через федераль­ный закон специальных технических регламентов по тем отдельным видам про­цессов произ­водства и эксплуатации, по которым степень риска причинения вреда выше сте­пени риска при­чинения вреда, учтенной общими техническими регламентами. Как представляется, для процессов эксплуатации ГТС, образую­щих во­дохрани­лища, следует посредством федерального закона предусмот­реть специальные технические регламенты.

Говоря об отношениях по обороту водных объектов, следует отметить, что они регулируются граждан­ским законодательством в той мере, в какой эти от­ношения не уре­гулированы ВК РФ. В данном случае речь, прежде всего, идёт об особой кате­гории водных объектов, на которые законодателем допускается ча­стная собственность. В прежнем ВК РФ это были обособленные водные объ­екты, а в новом ВК РФ - пруды и обводненные карь­еры. Законодатель от­ка­зался от несовершенной конструкции обо­собленных водных объектов. В свою оче­редь, ранее подпадавшие под понятие обособленных водных объектов пруды и обводненные карьеры вместе с прилегающими земельными участками могут быть предметом купли-продажи, аренды и других гражданско-правовых сделок. Поэтому государственный учёт этих малых водоёмов воз­можен и нужен не только в рамках водного реестра, но и земельно­го кадастра, а также реестра прав на недвижимое имущество. Сле­дует иметь в виду, что гражданское право дейст­вует и относительно договоров водопользования.

Контрольные вопросы:

1. Перечислите основные исторические этапы развития водного права и водного законодательства.

2. Что понимается под предметом водного права?

3. В чём заключаются особенности правового воздействия на общест­венные отношения, составляющие предмет водного права?

4. Назовите основные формы водного права.

5. Перечислите и охарактеризуйте принципы водного права.

6. Что понимается под системой водного права, и каковы её особенно­сти?

7. Дайте определение водным правовым отношениям и назовите основа­ния их классификации.