Казус кончается здесь

Элементы компетенции

Тут два базовых блока.

Вопросы местного значения – элемент конституционно-правового статуса муниципального образования; вопросы, задачи, сферы общественных отношений, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, решаемые муниципальными образованиями самостоятельно. Без вопросов местного значения нельзя говорить о МСУ в принципе, так как ст. 12 Конституции определяет МСУ через компетенцию.

Полномочия органов местного самоуправления – права и обязанности органов МСУ в конкретных сферах.

Вопросы местного значения – по идее, сферы деятельности, в рамках которых у муниципалов есть полномочия. Сферы должны подбираться так, чтобы они были непосредственно связаны с обеспечением жизнедеятельности местного населения, сообразовываться с природой МСУ. Должны. По идее

Короче, компетенция – содержание сфер и полномочий

По вопросам местного значения логика следующая. Раньше был единый список вопросов местного значения, хотя на практике существовало и двухуровневое МСУ, перечень ВМЗ был общим. Сегодня от этого концепта законодатель отошёл и перечень ВМЗ предлагается в зависимости от уровня МСУ. Вернее, по видам МО. Возможности муниципалитетов крайне неодинаковы, в том числе с точки зрения финансов. В зависимости от особенностей муниципалитета и определяется компетенция, чтобы ресурсы МО соответствовали полномочиям, а последние были исполнимы.

Помимо типа (вида) МО классификационным критерием могут служить сферы.

По степени обязательности полномочия делятся на:

1. Обязательные – те, которые муниципалитет выполняет независимо от своих усмотрений, это его обязанности. Более того, он обязан осуществлять свою деятельность так, чтобы все эти обязательные полномочия выполнялись. Не хватает средств – искать способы погашения дефицита бюджета. Те полномочия, которые характеризуют муниципалитет как функционирующий, это тот минимум, который муниципалитет должен исполнять в любом случае

2. Добровольные – то, что муниципалитет по своему усмотрению решает в плане того, исполнять их или нет.

По содержанию:

1. По решению ВМЗ

2. Переданные госполномочия

3. То, чего ранее в законе не было никогда – решение вопросов, которые не отнесены к ВМЗ, которые вроде как ничьи

4. Полномочия по участию в решени государственных задач (теоретически добровольные)

5. «Остаточные»

Как различить остаточные и «ничьи» полномочия? Те и те определяются по остаточному признаку

Функциональный критерий:

1. Регулятивные

2. Исполнительные – например, все переданные госполномочия

3. Контрольные – внутримуниципальный контроль

Виды полномочий ОМСУ по способу финансового обеспечения. Тут важно то, что за счёт субвенций финансируются лишь переданные госполномочия. Остальное – за свой счёт

Принципы определения компетенции МО

Принцип функциональной самостоятельности МО: самостоятельное осуществление полномочий каждым МО.

Конституционный статус МСУ не дифференцируется в зависимости от видов МО. Чтобы быть МО, надо обладать набором единых признаков. Один из них – наличие компетенции и возможности самостоятельно её осуществлять. МСУ самостоятельно в пределах своих полномочий. Независимо от формы его воплощения МСУ самостоятельно осуществляет свои полномочия. Это корреспондирует с ч. 1 ст. 132 Конституции

Принцип разграничения ВМЗ между уровнями и типами муниципальных образований (Но: отсутствие разграничения ВМЗ между городскими и сельскими поселениями). Главная проблема – то, что сам же закон отходит от своей логики этим исключением. А ведь тут разница между потенциалом городов и сельских поселений значительна. Часто разница есть и в экономическом хозяйствовании.

Ещё одна проблема – ВМЗ различаются в зависимости от видов МО, но полномочия по решению вопросов местного значения даны единым списком. Сферы деятельности в зависимости от вида МО пытаются разграничить, а полномочия – не пытаются. Какова логика? Непонятно

Все ВМЗ независимо от типа МО можно условно поделить на 3 группы. Первая – ВМЗ, которые непосредственно связаны с обеспечением жизнедеятельности населения, решение их напрямую зависит от ОМСУ. Например, всё, что связано с местным бюджетом. Никто за муниципалитет этот вопрос окончательно не решает. Второй блок – ВМЗ, на результаты реализации которых влияние ОМСУ может быть опосредованным. Например, когда ОМСУ ничего не делает, а результат хороший, и наоборот. Например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения. Есть объективная разница в обеспеченности МО инфраструктурой. Третья группа – вопросы, связанные с содействием муниципалитета. Но самостоятельность означает, что муниципалитет сам принимает решения, которые определяют исход дела. А тут он содействует чему-то там. Например, предоставлению гражданам транспортных услуг. Исключить их из ВМЗ мы не можем, но формулируем так, чтобы МО при желании и возможности что-то делали, а нет – так нет.

Принцип допустимости взаимной передачи осуществления отдельных полномочий органов МСУ МО одного уровня другому на основе соглашений
(! Допустимость возложения ВМЗ поселений на муниципальные районы законами субъектов РФ в переходный период)

Идея изначально крайне неплохая. Тут надо иметь в виду, что всё это должно осуществляться добровольно. Во-вторых, передаются только полномочия в какой-то части, а не сфера ведения какого-то муниципалитета. Вместе с передачей полномочий осуществляется передача ресурсов (при необходимости).

Что происходит в реальности. Передача сфер ведения. В ЛО бюджетная сфера почти вся передана с уровня поселений на уровень муниципальных районов. Технически это добровольно, но на деле это политика субъекта РФ в отдельной сфере.

Ну и исключение в связи с переходным периодом, когда на районы в императивном порядке происходит передача полномочий поселений.

Принцип исчерпывающего перечня ВМЗ и открытого перечня полномочий по ВМЗ (устанавливаются иными ФЗ, уставами МО)

Сегодня ВМЗ определены исчерпывающим образом, это закрытый, пока что, перечень. С другой стороны, перечень полномочий открыт, так как ВМЗ не реализовать без широкого спектра полномочий по ВМЗ. Причём эти полномочия в том числе устанавливаются уставами МО. Это неслабо – когда сам муниципалитет себе устанавливает местное полномочие. В особенности с учётом квалификации нашей муниципальной власти.

Возникает, помимо этого, ещё и вопрос с правами и ничейными полномочиями и т.д. Концепт о том, что надо чётко разграничивать полномочия между уровнями публичной власти, не достигается и с таким подходом достигнута не будет.

Признание иных полномочий органов МСУ (кроме полномочий по ВМЗ) отдельными государственными полномочиями (ч.1 ст.19 ФЗ № 131)

Будь полномочия нормально разграничены, принцип бы был нормальным. Идея в принципе должна исключать концепт ничейных полномочий. Если оно не муниципальное, то оно государственное. Но – перечень полномочий МСУ открыт. Возникает проблема с реализацией принципа определения компетенции МСУ

Если все немуниципальные полномочия признаются государственными, то означает ли это то, что муниципальная власть не должна решать такие вопросы? Передавать их никто не передавал. Вопрос абстрактный, но есть полномочия муниципальные по своей природе и немуниципальные, которые муниципалами по своей природе отправляться не должны. На эту тему задуматься надо. Законодатель идёт по другому пути – хотите, берите на себя, не хотите, не берите.

Единственное разумное условие, которое должно учитываться – чтобы что-то на себя взять, муниципалитеты сперва должны ВМЗ решать должным образом

Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов МСУ

Принцип соответствия муниципальной собственности и финансовых ресурсов компетенции МО

Проблемы и противоречия в реализации принципов определения компетенции МО

Проблема исчерпывающих перечней ВМЗ и определения иных полномочий в структуре компетенции МО в качестве государственных полномочий (по остаточному принципу)

При принятии 131-ФЗ одной из целей его принятия было освобождение МО от нефинансируемых полномочий. Отсюда жёсткие нормы о передаче полномочий. Всё было бы неплохо, если бы из этих норм не было массовых изъятий, которые есть.

Есть не отнесённые ни к кому полномочия, есть госполномочия, в реализации которых муниципалы вправе добровольно участвовать. Какие вопросы это порождает.

Во-первых, у нас сфера публичной власти. Есть госполномочия, в которых местная власть добровольно участвует, и местные полномочия. Вторые – обязанность. А в отношении первых предусматривается только право. А ситуация бредовая с точки зрения определения компетенции, которая является набором сфер ведения и полномочий. Полномочия – это права и обязанности по реализации компетенции, а у нас возникают только права

Второе – так как муниципалы добровольно берут на себя эти полномочия, они сами их и финансируют. Ситуация интересная с точки зрения бюджетного права. Публичный субъект – штука целевая, он всегда существует для чего-то. Все атрибуты публичного субъекта, в том числе бюджет, нужны для реализации цели публичного субъекта. Местный бюджет не предназначен для решения государственных задач. Госполномочия реализовывать и финансировать должна госвласть.

Что происходит, когда МСУ берёт на себя эти вопросы – средства, которые должны направляться на решение вопросов местного значения, направляются не туда. То есть, мы имеем недофинансирование ВМЗ, что является противоречием цели существования местной власти, всей логике построения системы управления, так как на муниципальном уровне мы можем объединить что угодно. В сущности, это бред.

Есть полномочия, которые якобы ничьи и ни в чьём ведении не находятся. Насколько «ничьё» - действительно ничьё? Муниципалы участвуют в занятости населения. Есть закон о занятости, где все обязатеьлства являются расходными обязательствами РФ, т.е. Федерация и гарантирует соответствующую помощь. В чём должно заключаться муниципальное участие? Чёрт его знает. Всё по этому поводу должно финансироваться Федерацией. Или полномочие МСУ, которые связаны с созданием условий для реализации прав местных национально-культурных автономий. Формулировка закона точностью не отличается. Есть 184-ФЗ, где сказано, что это полномочие государственной власти. Всё очень аморфно, и в чём муниципальная компонента – непонятно и понятно быть не может. Все этнические вопросы не являются даже по природе муниципальными.

Елисееву больше забавляет другая ситуация – опека и попечительство. Это долго были муниципаьлные полномочия. Потому вдруг оно перешло на уровень субъекта РФ. Субъекты РФ сочли, что его наиболее правильная реализация будет на муниципальном уровне и передали полномочие муниципалом. Но зачем за муниципалами было оставлять полномочие по участи в осуществлению деятельности по опеке и попечительству. Что это такое, чьё это полномочие? Можно придти к нехорошему выводу – у нас в чистом виде сегодня противоречия законов, идёт снятие ответственности с вышестоящих уровней публичной власти на предмет финансирования социальных услуг с переложением всего этого на плечи муниципалов. С соответствующим финансированием.

Ещё пара вопросов в связи с этим. Есть Хартия. Она ратифицирована и признана непосредственно действующей. С её точки зрения возникают вопросы. Хартия говорит о предоставлении и о делегировании полномочий. У нас это наделение полномочиями. Никакого права осуществления полномочий в Хартии нету.

Можно ещё сказать о самих формулировках 131-ФЗ. Одна говорит о том, что ОМСУ имеют право участвовать в осуществлении госполномочий, не переданных им, и другая – о том, что ОМСУ имеют право на осуществление полномочий, не входящих в ВМЗ.

Это всё необъяснимая херня

Отсутствие гибкости в формулировании ВМЗ. Логика исчерпывающего перечня не самая плохая, смысл в этом есть. Вообще есть 2 пути разграничения предметов ведения и полномочий. Второй используется за рубежом – изначально разводятся сферы деятельности, кто что делает. Такой-то уровень занимается образованием, такой-то культурой. И вопрос о разграничении компетенции в той или иной сфере снимается изначально, только в мелких вопросах появляются пересечения. Глобальный концепт облегчает участь. Русский народ по вменяемым путям не ходит.

Сугубо региональных или местных сфер в России нет. Отсюда мегапроблема – как разграничить полномочия в этих сферах. Чтобы это сделать, пошли по пути закрытого перечня ВМЗ. ВМЗ должны быть сферами, а реально сформулировали как полномочия. Полномочия – это что-то более конкретное. Организация сбора и вывоза мусора – это полномочие. ВМЗ сформулированы узко, их перечень исчерпывающий, в итоге сугубо муниципальное полномочие не укладывается в ВМЗ. Причём полномочия это характерные не для России, а для конкретных местностей. Например, в Якутии на муниципалов ложится обязанность по оргаинзации и содержанию ледников. Ни в один из ВМЗ его нормально не втолкнуть

Отсутствие четких границ между ВМЗ и предметами ведения РФ, субъектов РФ – казалось бы, куда хуже уже? Можно! Введите ещё уровень МСУ и закрепите за ним то же самое!

Ладно, разделяем ВМЗ по типам, так ещё и не учтена специфика этих муниципалитетов. Принципиальных различий в компетенции, которые бы характеризовали разницу между муниципальным районом, городским округом и поселением. А чего с межселенной территорией? Найдите вопросы, которые имеют межпоселенческий характер – это бы учло специфику района. В чём эта межпоселенческая деятлеьность заключается?

? Проблема исчерпывающих перечней ВМЗ и определения иных полномочий в структуре компетенции МО в качестве государственных полномочий (по остаточному принципу):

Отсутствие гибкости в формулировании ВМЗ

Отсутствие четких границ между ВМЗ и предметами ведения РФ, субъектов РФ (государственными полномочиями)

Формулирование ВМЗ как полномочий: отсутствие четких границ между ВМЗ и полномочиями;

Выделение дополнительных прав за рамками ВМЗ и государственных полномочий; остаточных полномочий, полномочий по участию

? Проблема разграничения ВМЗ и полномочий между уровнями муниципальных образований:

Природа полномочия и территория, на которой оно осуществляется (поселенческий – межпоселенческий характер)

Отсутствие четкости в разграничении: совпадение сфер ведения

Межмуниципальная передача полномочий

Тут речь не о передаче полномочий, а о передаче исполнения полномочий. Полномочие остаётся за муниципалитетом-инициатором соглашения. Перед населенеим отвечает тот муниципалитет, который исполняет соглашение.

ФЗ № 131 допускает передачу части полномочий между органами местного самоуправления разных уровней по следующим правилам (ч.4 ст.15 ФЗ №131):

1) полномочия передаются на основании соглашения, заключаемого на определенный срок;

2) соглашение должно предусматривать:

- Основания и порядок прекращения действия договора

- порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов (в соответствии с БК РФ), необходимых для осуществления передаваемых полномочий,

-финансовые санкции за неисполнение соглашений

3) Право дополнительно использовать собственные финансовые средства и материальные ресурсы

И даже здесь есть добровольное участие одного муниципала в осуществлении полномочий другого муниципалитета.

Передаётся всегда часть полномочий, не все полномочия в сфере деятельности.

Закон не определяет орган МО, который будет участвовать в заключении соглашения. Это оставлено на усмотрение муниципалитетов.

Запретов в субъектном плане нет

Социально значимые работы

Это ситуация, когда муниципалы привлекают непосредственно население на добровольной основе к реализации вопросов местного значения. Что за вопросы? Благоустройство и озеленение территории, или создание условий для массового отдыха жителей. Из более серьёзных – предупреждение и ликвидация ЧС.

У нас так получается ситуация, когда на предпринимателей возлагается обязанность по озеленению территории вокруг объекта, на котором осуществляется предпринимательская деятельность. По сути, муниципалы свою функцию сваливают в порядке, который мало похож на добровольный, на юридические лица, которые есть объединения граждан. Потом территория после озеленения вырастает в цене, и, когда предприниматель хочет арендовать территорию, арендная плата повышается. Мотивации что-то делать нет.

Как должно быть. Должно быть соглашение. С недопустимостью понуждения к его заключению. Муниципалы должны какое-то встречное исполнение предложить.

ВМЗ в ГФЗ

Тут всё одноуровневое, виды МО специфические. И компетенцию определяет ГФЗ. В нашем случае это закон «О МСУ в С-Пб».

Какая в Петербурге логика в распределении компетенции? Хз. Даже одинаковые МО (муниципальные округа) имеют разные наборы полномочий. В связи с этим в Уставном суде Санкт-Петербурге было дело в 2007 году, инициаторы – Парнас, Калуга, Сосновское МО. Проблема была в том, что вышеперечисленные муниципалитеты жёстко усеклись в своих полномочиях. Региональный законодатель изъял 14 полномочий. У них встал вопрос – чем это обоснованно? Ведь МСУ – его компетенция. А тут такое усечение полномочий, которое поставило существенное различие между этими МО и иными муниципалитетами в Петербурге.

Позиция органов госвласти гениальна. А что мы можем сделать? МСУ самостоятельно. Видим, что муниципалы плохо работают, всё, что мы можем – перераспределить компетенцию. Передадим эти ВМЗ туда, где они будут выполняться лучше.

Уставный суд установил следующее, что ограничивает дискрецию законодателя ГФЗ. Всё-таки эти различия в перечнях ВМЗ не могут носить произвольный характер. Нельзя сказать, что тут плохо и поэтому забираем 2/3 компетенции. Уставный суд считает, что различия компетенции возможны тогда, когда это обусловлено причнами, имеющими значение для единства городского хозяйства, экономическими, географическими и какими-то иными особенностями МО. Например, нахождение в городе исторических памятников федерального значения. Когда происходит перераспределение полномочий, законодателю субъекта надо было бы хотя бы объяснить, на основании каких различий это было сделано

Что касается формулирования ВМЗ. Вообще законодатель субъекта не знает, что такое ВМЗ. Никто не пытается ничего подтянуть под сферы ведения, они даны как полномочия, и полномочия издевательские – участие и содействие

Наделение ОМСУ отдельными госполномочиями – хоть что-то более-менее вменяемое.

Ч. 2 ст. 132 Конституции РФ:

- органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств

- реализация переданных полномочий подконтрольна государству

Таким образом, положение конституционное

Почему вообще возникает концепт передачи полномочий, когда мы уже разграничили полномочия между уровнями власти? На самом деле, у нас есть функции и услуги, котоыре требуют единообразного уровня своего оказания, и есть полномочия, которые по своей природы не муниципальны, поэтому они закреплены за публичной властью, но потом мы понимаем, что наиболее рациональное оказание таких услуг по этому полномочию оказывается на местном уровне. Поэтому и передаются полномочия – это для эффективности управления. А не как у нас с опекой и попечительством.

Почему оправдан контроль? Сразу ассоциация – переданные полномочия контролируются передающим субъектом. Причина этого в том, что происходит сближение госвласти и МСУ. Другой момент – госвласть и МСУ являются частями единого механизма публичного управления. Непреодолимых препятствий между госвластью и МСУ нет.

Признаки передаваемых полномочий

Полномочия, не относящиеся к вопросам местного значения – вроде разумно, но с учётом того, что было сказано раньше... брр!

Отдельные государственные полномочия (но не предметы ведения). За государством в рамках предмета ведения что-то оставаться должно. На деле это не так. Посмотреть судебный акт по республике Башкортостан, где-то 2006-2007 год, где Башкортостан слил всю поддержку сельского хозяйства. С деньгами, но всю. ВС интересно рассуждает, оставляя в силе решения нижестоящих судов. ВС рассуждает с точки зрения того, что это передача всей сферы целиком, и удачно доказывает.

Передача полномочий исполнительного характера – там в Башкортостане не было правового регулирования, слито было и оно тоже. А это должен делать субъект РФ

Недопустимость передачи исключительных полномочий органов государственной власти – к вопросу о Башкортостану. Подразумевалось единообразное регулирование поддержки сельского хозяйства на уровне субъекта. Это полномочие ни при каких условиях не могло быть передано. Когда полномочие по природе не может осуществлено быть тем или иным уровнем, оно не может передаваться.

Наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации: односторонний акт публичного образования; передача осуществляется без согласия органов местного самоуправления (Ср.: п.6 ст.4 ЕХ МСУ: принцип консультирования органов ГВ с МО по вопросам, затрагивающим их интересы). До 2003 и чуть-чуть после него полномочия передавались всем, чем угодно. Это не так уж и плохо. Принцип Хартии – хотелось бы, чтобы оно было, но оно отсутствует. С другой стороны, Хартия – акт прямого действия. На практике идут по-разному.

Недопустимость отказа органа МСУ от осуществления отдельных госполномочий, переданных в порядке наделения – что было бы, если бы муниципалы имели право выбирать, брать ли на себя полномочие? С точки зрения эффективности публичного управления это бессмысленно. Консультироваться надо, но – МСУ есть креатура закона, полномочия его основаны на законе. Не имеют муниципалы права выбора.

Передача полномочий по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения РФ и субъектов и по предметам ведения субъектов РФ (!Ср.: Допустимость передачи полномочий РФ законами субъектов РФ, если это предусмотрено федеральными законами (субделегирование) – ситуация, когда муниципалы спустили вниз переданное им федеральное полномочие. Ситуация связана с тем, на каком уровне эффективнее реализовывать полномочие. Есть случаи, когда РФ напрямую передаёт полномочия муниципалам, а возможна и такая, когда субъекту РФ даётся возможность выбора – или исполнять полномочия самому, или передать муниципалам.

Адресаты госполномочий: как правило, органы МСУ муниципальных районов и городских округов

Отдельные государственные полномочия передаются на определенный срок либо на неограниченный срок

Подконтрольность государству: контроль осуществляется уполномоченным госорганом как за законностью, так и за целесообразностью использования материальных ресурсов и финансовых средств. Поговорим в рамках разбора госвласти и МСУ

Содержание законов о передаче отдельных государственных полномочий

— вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

— перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

— способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

— перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам МСУ, или порядок определения данного перечня;

— порядок отчетности органов МСУ об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

— порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

— условия и порядок прекращения осуществления органами МСУ переданных им отдельных государственных полномочий.

Ср.: ч.6.1 ст.19 ФЗ № 131 – дополнительные требования к законам субъектов РФ о передаче органам МСУ отдельных полномочий РФ в порядке «субделегирования». Субделегирование – перенос отношений. Полный перенос. И без учёта особенностей МСУ, которые есть. Особенно организационной самостоятельности. В связи с этим...