Коллизия

Правовая природа регистра субъекта. Регистром в С-Пб занимается Юридический комитет Администрации Губернатора. Помимо того, что в него включаются МПА и сопутствующие материалы, в отношении МПА, которые направляются для включения в регистр, проводится юридическая экспертиза на предмет соответствия законодательству. А федеральный регистр идёт без этой экспертизы. В Петербурге по результатам экспертизы муниципалитету направляется предложение со стороны Правительства С-Пб (при нарушении законодательства), в котором содержится указание на устранение этих недостатков. Прямая функция регистра, направленная на улучшение ситуации с законностью муниципального правотворчества. С другой стороны, 131-ФЗ в статье 43.1 ни о какой юридической экспертизе МПА не говорит, и вроде как подразумевает, что муниципалы направляют МПА в регистр, а те сразу включаются в него. С точки зрения ст. 43.1 на этом всё. Вопрос – что сделал субъект РФ, мог ли он сделать то, что сделал и какова природа регистра? Хотя не во всех субъектах РФ такая экспертиза с предложением проводится.

Что делает субъект РФ? Контролирует. Контроль должен быть поименован в законе. Тут контроль мягкий, но всё-таки контроль. Иных мер у субъекта РФ, кроме предложения, нет. И реализовать его при несогласии муниципалов он может только посредством суда. Но контроль должен быть поименован в законе. Проблема в том, что 131-ФЗ не учитывает такого контроля.

Коллизию нельзя решать без учёта статьи 72 Конституции. Это правовое регулирование противоречит федеральному закону?

К слову о том, что такое регистр. Насколько эта контрольно-надзорная деятельность со стороны субъекта РФ правомерна? Эта деятельность со стороны субъекта РФ напоминает деятельность Прокуратуры.

Возникает ли тут иерархия? Нет, так как отмена пойдёт в случае чего только через суд. Права МСУ не затрагиваются (?)

А какие последствия невключения в регистр? Для действия – никаких. А юридическая экспертиза в регистр не включается

А если Устав МО откажутся включать в регистр? Устав вступает в силу после госрегистрации и опубликования (обнародования), он направляется в регистр, где его ничто не мешает опять проверить на предмет соблюдения законодательства. Если он единожды уже зарегистрирован, то, значит, противоречия уже нет. Два вопроса. Во-первых, получается, вообще-то, двойная проверка. Насколько это правомерно? Во-вторых, что если в рамках включения в регистр были выявлены противоречия законодательству? Есть ли у органа, который ведёт регистр, какие-то полномочия в этой ситуации? Подлежит ли он включению в регистр?

Устав МО

Это штука многоаспектная – можно выделить разные характеристики его правовой природы

Подзаконный акт. Специфический, но подзаконный. Принимается на основании и во исполнение законов. И предмет регулирования носит, в основном, подзаконный характер, кроме ситуаций, когда устав осуществляет первичное правовое регулирование – регулирование вопросов, которые не урегулированы вышестоящим законодательством.

Учредительный характер

Основополагающий нормативный акт МО - устав определяет основополагающие для МО моменты. Именно в нём находят своё реальное воплощение признаки МО, например, свои органы власти – именно устав говорит о системе и структуре ОМСУ.

Элемент правовой основы местного самоуправления - устав является базой для муниципального правотворчества, уставу должны соответствовать все МПА.

Свойства устава: высшая юридическая сила по сравнению с другими МПА; прямое действие; применяется на всей территории МО.

Предмет регулирования

Две категории:

1. Первичное уставное регулирование – когда вопросы регулируются в уставе

2. Вторичное – устав либо дублирует нормы более высокого законодательства, либо выбор в уставе варианта регулирования в предусмотренных законами пределах. Первое вообще не является предметом устава МО.

Большинство вопросов – вторичное регулирование, даже можно прямо посмотреть отсылки 131-ФЗ. Но в большинстве же вопросов, кроме, разве что, муниципальной службы, выйти на первичное, начав учитывать всякие особенности

Порядок принятия устава

1) Подготовка проекта устава МО (изменений в него)

2) Официальное опубликование (обнародование) проекта не менее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава или внесении в него изменений

3) Обсуждение проекта устава (изменений в него) гражданами на публичных слушаниях (! Не проводятся, если изменения в устав вносятся в связи с изменениями федеральных законов). Именно на публичных слушаниях – обязательно участие населения, но принимается устав представительным органом МО.

4) Принятие представительным органом МО (2/3 от установленного числа депутатов) либо населением непосредственно на сходе граждан

5) Обязательная государственная регистрация в органах юстиции в порядке, установленном ФЗ№ 97-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Единственные основания отказа – несоответствие законодательству и непредоставление необходимых документов для регистрации. Это тоже гарантия со стороны регистрирующего органа и правотворческой автономии МСУ.

6) Официальное опубликование (обнародование) после государственной регистрации

7) Вступление в силу после официального опубликования (обнародования)

Государственная регистрация устава

Государственная регистрация – форма предварительного правового надзора (контроля) за местным самоуправлением

Направление устава муниципального образования (акта о внесении изменений в него) в 15-дневный срок со дня принятия на государственную регистрацию в регистрирующий орган – обязанность главы муниципального образования (ч.1 ст.3 ФЗ № 97).

Устав (изменения в него) проверяются на предмет соответствия закону как с точки зрения содержания (материальный аспект), так и с точки зрения формы принятия (процессуальный аспект)

Документы, предоставляемые для регистрации устава:

• устав муниципального образования (новая редакция положений устава с внесенными изменениями)(ч.2 и ч.4 ст.3 ФЗ № 97):

• решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования (изменений в него), а также протокол заседания представительного органа либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования (изменения в него);

• сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава (акта о внесении изменений) и о результатах публичных слушаний по проекту.

Действия, осуществляемые Минюстом при регистрации:

• принятие решения о государственной регистрации (в тридцатидневный срок со дня представления устава для регистрации);

• присвоение государственного регистрационного номера, внесение сведений об уставе в государственный реестр уставов муниципального образования субъекта РФ (дата государственной регистрации);

• выдача свидетельства о государственной регистрации устава (направляется в пятидневный срок главе муниципального образования): приказ Минюста РФ от 4.08.2008 №163 «Об утверждении формы свидетельства о госрегистрации УМО».

Если по результатам проверки будет установлено противоречие устава закону, регистрирующим органом принимается решение об отказе в государственной регистрации

Решение направляется в пятидневный срок главе муниципального образования

Решение может быть обжаловано в судебном порядке.

Задача-казус

Муниципальный совет муниципального округа N Санкт-Петербурга внес изменения в Положение о порядке определения прилегающих территорий, на которых не допускается продажа алкогольной продукции. Решение о внесении изменений в акт представительного органа было направлено в Правительство СПб для включения в регистр МНПА. По результатам юридической экспертизы решение представительного органа МО было возвращено в муниципальное образование без внесения в регистр с предложением устранить нарушения закона и передать для внесения в регистр повторно. В качестве одного из нарушений было отмечено отсутствие в уставе МО полномочия представительного органа определять указанный территории.

Муниципальный совет внес соответствующие изменения в устав МО и снова представил измененное Положение для внесения в регистр МНПА. Однако при этом вновь возник вопрос о законности акта в связи с особым порядком вступления в силу изменений устава, касающихся полномочий представительного органа.

Дайте юридическую оценку ситуации

4 группы проблем:

1. Как определяются полномочия ПО МСУ

2. Разграничение полномочий в рамках самого муниципального округа между представительным и исполнительным органом

3. Внесение изменений в устав

4. Последствия указания органа, который ведёт регистр, на несоответствие законодательству

Вопрос – должен ли устав обязательно содержать указанное полномочие. Не факт, что обязательно надо дублировать законодательство РФ и субъекта РФ.

А когда бы мы должны были бы внести изменения в устав относительно полномочий представительного органа?

Главный в задаче вопрос в том, действительно ли это полномочие новое представитеьлного органа или оно имело место быть ранее? Даже не учитывая законодательство, если бы оно было в ином, чем устав, МПА? Надо всегда в таких ситуациях задаваться вопросом – какова природа полномочия с точки зрения его новизны? Если полномочие где-то было поименовано, то его нельзя считать новым, и говорить о том, что мы меняем компетенционную основу для представительного органа, нельзя. И насколько правомерно невнесение конкретного полномочия в устав?

Тема 3

Виды муниципальных образований

Два уровня. Но термин «уровни» в 131-ФЗ не упомянут, он упоминается Конституционным Судом.

Что есть «уровень»? С конституционно-правовой точки зрения понятие характеризует территориальную структуру организации МСУ, причём с точки зрения объёма охвата пространственной сферы реализации права на МСУ.

Соответственно, уровень МСУ возникает исходя из объёма полномочий, которые закрепляются за МО, которые разнятся, и места МО в системе МСУ с точки зрения той же приближённости МО к местному населению. Вот два критерия

Типы МО – поименованные в 131-ФЗ разновидности муниципалитетов. Это поселения, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория ГФЗ

Специфика ещё в том, что городские и сельские поселения с районами представляют собой первый и второй уровень организации муниципальной власти. А городской округ выбивается из категории, он совмещает в себе два уровня. Это проявляется в характере его полномочий.

Разграничение полномочий по правовому регулированию муниципально-территориального устройства

Муниципально-территориальное устройство – территориальная организация МСУ – деление территории субъекта РФ на муниципальные образования, определение их статуса и границ

• Федеральный уровень:

- порядок наделения территорий статусом муниципальных образований (единый, чтобы статус МО получал населённый пункт, который обладает определёнными общими для всех признаками и чтобы статусом МО не наделялась какая угодно территория, в том числе неспособная к тому, чтобы на ней существовало МО)

- порядок установления и изменения их границ

- порядок создания, преобразования, упразднения – это и предыдущее тесно связано с правом граждан на МСУ, поскольку муниципальная власть функционирует в рамках территории

• Уровень субъекта РФ:

- нормативное закрепление типа муниципального образования и его основных характеристик (например, наделение статусом, установление и изменение границ МО). Именно субъект РФ выбирает, что в рамках него будет муниципальным округом, что поселением, что городским округом. Насчёт объективности и наличия всех критериев вопрос тоже хороший – подчас субъект вообще сам выбирает, произвольно, наделяет единицы статусами, на которые они не должны претендовать. Изменение границ по факту тоже делает субъект РФ.

Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального деления

В Петербурге административно-территориальное деление – это 18 административных районов. То есть, это деление территории исходя из необходимости эффективной реализации на ней государственной власти. Свобода субъекта РФ тут абсолютна. Муниципально-территориальное деление – это совсем другая категория. Базовый принцип её – поселенческий, хотя могут учитываться и другие факторы. Это значит, что государством признаётся местное сообщество как субъект права на осуществление МСУ. Исходя из жтого возникает МО. Муниципально-территориальное деление может не совпадать с административно-территориальным, поскольку первое не может быть произвольным с той точки зрения, что субъект РФ не может сформировать то муниципально-территориальное деление, которое он хочет, проигнорировав поселенческий принцип. Однако, ничто не запрещает совпадать муниципаьлно-территориальному делению с административно-территориальным, что на практике субъектов РФ, не являющихся ГФЗ, и имеет место быть. Неконституционным это отнюдь не является. Вопрос в том, что надо помнить о разнице в природе этих двух категорий, и помнить, что административно-территориальное деление является ведением субъекта РФ, а муниципально-территориальное относится к совместному ведению. Соответственно, цели существования этих форм существено различаются

Регулирование порядка выявления и учёта мнения населения. Вопрос этот является вопросом потому, что это право, а регулирование прав граждан является федеральным ведением. Происходит следующее – на уровне субъекта регулируется порядка выявления учёта мнения населения. Почему регулирование осуществляется на уровне субъекта Федерации, когда регулирование прав, свобод человека и гражданина отнесено к федеральному ведению? У нас Санкт-Петербург решает, в какой форме будет выявлено мнение населения в рамках того или иного территориального преобразования в Санкт-Петербурге. Причём он обычно просто говорит «должно быть учтено мнение населения», без указания формы.

Муниципально-территориальное преобразование

В широком смысле это все изменения, связанные с территориальной основой, в том числе с определением статуса МО, изменением его границ, созданием, упразднением и т.д.

В узком это только объединение, разделение и изменение статуса

Упразднение поселений

В 131-ФЗ есть понятие прекращения существования. Это прекращение существования сельского поселения на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях в связи с уменьшением численности населения менее 100 человек (преобразование поселения в межселенную территорию)

Упразднение означает, что МО перестаёт быть субъектом права, утрачивает все свои характеристики как МО. Прекращается действие МПА.

При упразднении МО перестаёт существовать. Нового МО на его месте не создаётся. Юрисдикция другого МО такого же уровня на эту территорию не распространяется. Оно начинает входить непосредственно в состав района.

Как происходит упразднение. Почему только сельское поселение? Закон содержит норму о численности упраздняемого поселения, и она 100 человек. Поэтому это сельское поселение. Каким должно быть поселение, чтобы его можно было упразднить? Низкая плотность и труднодоступная местность

Что есть трудноступная местность? Нигде категория не определена. До этого она возникала лишь в рамках избирательного законодательства. Эти местности определяет субъект РФ в своём правовом акте. Они должны быть определены до дня официального опубликования решения о назначении выборов. Только в привязке к этому и можно попытаться понять, как определяется труднодоступная местность.

Отсюда вопрос – а если субъект РФ этого не сделала? Или просто в промежутке между выборами прекратил действие акта с перечнем? Как упразднить поселение? Трудно.

И решение об упразднении должно быть принято на сходе граждан. Есть норма и условия.

Какие проблемы? Проблемы такие, что упразднять может понадобиться не только сельские поселения, но и городские. По 131-ФЗ упразднить город-призрак мы не можем.

Вторая проблема – решение об упразднении должно быть принято на сходе граждан. А что сделать с безлюдными муниципалитетами, где нет ни души? Ничего не делать.

Ещё момент – численность менее 100 человек. МСУ связано с реальной возможностью сообщества решать местные дела. Эта категория отсылает к избирательному. Из этих 100 человек может быть три с половиной избирателя. Поэтому логичнее было бы связать не с численностью населения, а с численностью избирателей. Если бы мы говорили о количестве избирателей менее 100 человек, то вставал бы вопрос содержательного характера об эффективности решения вопросов местного значения, насколько местное сообщество реально занимается решением этих вопросов

Создание МО

Круг субъектов инициативы большой. Сами граждане, ОМСУ, органы госвласти субъекта и даже федеральные. Почему? Потому что не все МО формируются по поселенческому принципу. Например, есть ЗАТО, которые формируются с целью обеспечения обороноспособности страны.

Представляется, что надо в отношении некоторых муниципалитетов выделять их целевую нагрузку в сравнении с другими муниципалитетами, и появляются субъекты, далёкие от местного сообщества.

Как мы можем образовать поселение на сегодняшний день.

Путь 1. Выделение населённых пунктов из соответствующих МО и создание на этой основе нового населённого пункта. МО – не обязательно населённый пункт. Сельское поселение может состоять из нескольких населённых пунктов. В 131-ФЗ, к сожалению, нету понятия населённого пункта, и это большая проблема.

Путь 2. Объединение существующих муниципалитетов в новый муниципалитет

Путь 3. МО с новым статусом. Например, объединение двух или трёх городских поселений в городской округ.

Кроме упразднения, всё сопровождается установлением границ. Это процедура, неотделимая от всех метаморфоз, происходящих с территорией МСУ. Сразу стоит обратить внимание на эти понятия установления и изменения границ

Установление границ характерно, в первую очередь, для создания муниципалитета, а изменение границ говорит о том, что мы работаем с уже существующими муниципалитетами. Установление может происходить и в иных случаях, но характерно, в первую очередь, для создания.

Принципы муниципально-территориальных преобразований

Принцип учёта административно-территориальных границ

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения (п.12 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Это делается для того, чтобы никакая часть территории РФ не осталась без МСУ

Несколько населенных пунктов могут составлять территорию городского или сельского поселения только при условии, если они объединены общей территорией (п.5 и 6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Они должны граничить между собой.

Территория поселения должна полностью входить в состав муниципального района (п.16 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Не допускается, чтобы поселение было в нескольких муниципальных районах, иначе получается ситуация, что на одно поселение распространяется юрисдикция двух муниципальных районов

Муниципальный район включает только такие поселения и межселенные территории, которые объединены общей территорией (абз.5 ч.1 ст.2 ФЗ № 131). Межселенные территории – те, которые не обладают статусом МО. Это не пустующая территория, просто там специфика расселения такова, что либо народу мало, либо что-то ещё, но территория не имеет статуса поселения и потому напрямую входит в состав района. Это нужно затем, чтобы на всех территориях осуществлялось МСУ

Территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения (п.13 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Речь о том, чтобы не было анклавов, когда есть поселение, вот его часть, а там ещё кусочек того же поселения.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром (абз.2 ч.3.1 ст.13 ФЗ № 131). Тут субъект должен реагировать на изменения муниципально-территориального деления

Специфика на территориях со специальным статусом:

ГФЗ - в Санкт-Петербурге внутригородское муниципальное образование не может располагаться на территории нескольких административных районов города (ч.2 ст.7 Закона Санкт-Петербурга № 411-68), дабы юрисдикция лишь одного района распространялась на муниципалитет в целом.

ЗАТО - границы муниципального образования городского округа на территории закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) полностью совпадают с установленными указом Президента РФ границами ЗАТО (п.2 ст.1, ст.2 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в ред. ФЗ № 230 от 18 октября 2007 г.). Всё гениальное просто.

Что ещё можно отметить в связи с принципом в целом. Субъект РФ устанавливает муниципально-территориальное деление своим законом. Сколько у него будет МО и каких – он решает сам. Соответственно, границы тоже определяются с учётом этих особенностей, но самостоятельно субъектом РФ, кроме ЗАТО.

ЗАТО может находиться на территории двух субъектов РФ. Всех пытаются скучковать, этим по**й. Но на него распространяется юрисдикция только одного субъекта РФ.

В экзаменах в теории будут и особенности, и помимо особенностей в Петербурге это могут быть и особенности иных территорий.

Принцип учёта мнения населения

Принцип проистекает непосредственно из текста Конституции (ч. 2 ст. 131), поскольку так проявляется и самостоятельность МСУ. Это важно потому, что территория МСУ образует пространственные пределы действия муниципальной власти. Для нас тут интересно то, что, в принципе, исходя из Конституции, можно вывести то, что мнение населения учитывается в высшей форме выявления мнения населения – референдуме. Хотя Конституция иных форм не содержит, её развивает законодательство – не сводятся формы учёта мнения населения к референдуму.

Население может выдвигать инициативу об изменении границ МО, их преобразовании и упразднении.

Вопрос обязательно выносится на публичные слушания – поэтому да, форм больше, чем лишь референдум, в том числе непосредственные публичные слушания.

Но есть и упрощённый способ – через представительный орган МО. Получается опосредованный учёт мнения населения.

Закон также предусматривает голосование, которое происходит по процедуре местного референдума или на сходе граждан.

Законодатель субъекта может предусмотреть и иные способы. Но, как уже несколько раз упоминалось раньше, он в этом вопросе не произволен. Он связан позицией по делу Севашева. Законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества. Этот выбор зависит от социально-правовой природы и последствий территориальных изменений и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения и доведения его до сведения уполномоченного ОГВ

Отсюда проистекает, что законодатель субъекта может по разным территориальным преобразованиям устанавливать разные способы учёта мнения населения. Законодатель при установлении этих способов обязан выбрать такие способы, которые бы обеспечили достоверное выявление мнения населения по соответствующему вопросу. И обязательно доведение этого мнения до сведений соответствующих органов публичной власти.

Законодатель при выборе способа учёта мнения населения при территориальных преобразований должен исходить из того, что если преобразования затрагивают интересы большинства, то неоходимо привлекать население непосредственно. Из этого законодатель при определении способа учёта мнения должен определять его таким образом, чтобы местное сообщество не становилось объектом государсвтенной деятельности, а оставалось субъектом с правами, гарантией реализации прав и т.п. Соответственно, форма учёта мнения населения должна учитывать конституционный статус местного сообщества как субъекта права на МСУ.

Что касается выбора опосредованного способа учёта мнения населения. Он возможен тогда, когда территориальное преобразование не связано с упразднением или преобразованием МО и не происходит затронутости прав местного сообщества на МСУ. Критерий качественный, так как сказать, какой объём территории реально влечёт затронутость прав местного сообщества – вопрос, который надо решать в каждом конкретном случае.

Как качественный критерий раскрывается. КС говорит, что изменений границ должно быть таким, чтобы не было передачи другому муниципалитету существенной территории соответствующего МО, которое бы приводило к, например, изменению правового статуса населённого пункта, и чтобы эта территория не имела жизненно важного значения для муниципалитета, для местного населения того МО, которое подвергается территориальному преобразованию, чья территория отсекается.

Законодатель при выборе учёта форм мнения населения должен осуществлять такое правовое регулирование, чтобы оно обеспечивало согласованное функционирование институтов представительной и непосредственной демократии. Почему говорим такими терминами? Вопрос в том, что представительная демократия не должна подменять непосредственную. Что такое согласованное функционирование? Обычно это обеспечение сочетания форм демократии при выявлении мнения населения в рамках преобразований. Даже та ситуация, когда законодатель предоставляет возможности произвести учёт мнения населения опосредованно, не исключает возможности привлечения населения к решению вопроса. Законодатель не может «понижать» форму учёта мнения населения, предусмотренную законом, но «повышать» можно.

Принцип сочетания двухуровневой системы МО с неподчинённостью одних МО другим

Почему муниципалитеты не подчинены друг другу? Потому что они все субъекты права с едиными в сущности признаками. Положения базируются, в первую очередь, на Конституции, которая не говорит о «подчинённых муниципалитетах», она говорит лишь о том, что органы МСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, утверждают местные бюджеты, население участвует самостоятельно или через представителей

Должностные лица МСУ друг с другом тоже, следовательно, не соподчинены. Нельзя из муниципального района дать поселению предписание как для иерархически соподчинённого субъекта. Тут та же логика, как в отношениях госвласти и МСУ.

Юрисдикция муниципального района не распространяется на городской округ. Было бы иначе – ставили бы вопрос о том, что городской округ является МО первого, низового уровня

Принцип приближённости муниципальных образований (МСУ) к населению

Знать бы, что курил тот, кто это писал.

КС последовательно утверждал категорию уровня МО как раз для того, чтобы указать, что МСУ должно осуществляться так, чтобы быть максимально приближённым к местному населению. На деле ничего не ясно

Что ещё важно. Конституция говорит о сельских и городских поселениях без намёка на муниципальные районы и городские округа, именно первые два признаются как базовые, наиболее приближённые к населению.

Конституция ещё использует термин «территория осуществления местного самоуправления». Хороший термин с учётом того, что понятие территории не совпадает с понятием поселения, а шире её. Для чего сделано – затем, чтобы МСУ было везде, а не только в поселениях и населённых пунктах.

Ещё момент: образование поселений, независимо от наличия достаточной материально-финансовой основы для решения возложенных на них вопросов, исходя из критериев численности и плотности населения и приближенности (пешеходной доступности) административного центра.

Пешеходная доступность. Пешеходная доступность. Муниципальный район создаётся с учётом того, чтобы в течение дня житель любого поселения имел возможность добраться до административного центра и вернуться домой. Dafuq? Смотря на чём и в каком возрасте добираться. Муниципалы задумались – учитывать ли то, что старички ходят медленно, а молодые быстрее. И направили запрос в ГД РФ. Ответ из ГД – пешеходная доступность является рекомендательным критерием. Genius. В результате не стали вдаваться в подробности скоростей и в ЛО есть Вознесенское городское поселение, в которое входит 10 населённых пунктов, и население до административного центра достигает 40 километров. В муниципальных районах ещё больший ад и угар.

Достаточность инфраструктуры

Это означает, что к определённым видам и уровням МСУ предъявляются такие дополнительные требования. Что всё это значит?

Образование городских округов и муниципальных районов при наличии необходимой социальной, транспортной и иной инфраструктуры, а также с учетом необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов. Термин «инфраструктура» 131-ФЗ не расшифровывает. Ну, можно логически представить, что из себя представляет инфраструктура. Но с правовой точки зрения от этого не легче.

Принцип достаточности социально-экономического потенциала территории не является универсальным, а касается только определения статуса и границ городских округов и муниципальных районов. Ад. Потому что те, кто реально претендуют на статус городского округа или муниципального района, его не получают.

Как оправдать наличие последнего положения? Начнём с того, что инфраструктура не носит для МСУ институционального значения. Отсутствие инфраструктуры не может служить препятствием для формирования территории МСУ. Почему так? В принципе, если рассуждать, даже если у муниципалитета нет достаточной инфраструктуры, может так статься, что она есть в соседнем муниципалитете, и при нормальном сотрудничестве ситуацию недостатка инфраструктуры можно компенсировать. Более того, возможна совместная администрация – одна администрация на два муниципалитета. К тому же, инфраструктура может и не быть в муниципальной собственности. А ещё с точки зрения инфраструктуры надо учитывать, что есть как сложные и дорогие объекты, так и простые. Нельзя ставить во главу угла требование достаточности инфраструктуры. Со всеми этим «но» возникает некоторая оправданность оговорки. Ключевое слово – «некоторая»

Принцип учёта национальных, исторических, географических и иных особенностей территории

Принцип подчас приходит на выручку, когда ничего другого не остаётся. Эта задача представлена в положении о том, что при отсутствии утвержденного генерального плана границы городского поселения определяются на основании исторически сложившейся территории города (поселка) (абз.4 ч.3 ст. 85 ФЗ № 131).

Следующее – центр МО тоже определяется с учётом сложившейся инфраструктуры и на основе местных традиций. Все населённые пункты – административные центры советского периода сохранили этот статус.

С точки зрения 131-ФЗ не понятно, как определяется административный центр для городского поселения. Ситуация нехорошая.

Ещё один момент – что такое вообще «административный центр»? Это связано с остатками советского территориального деления. Термин связан не столько с муниципальным делением, сколько с админстративно-территориальным делением субъекта, и тут законодатель накладывает друг на друга эти две категории, что нехорошо.

Можно выделить, по крайней мере для сельского поселения, критерии административного центра. Это:

- Учёт местных традиций

- Там сложилась социальная инфраструктура (что это вообще?)

- В нём находится представительный орган МО (наконец-то что-то понятное)

По последнему пункту и определяется административный центр, традиции и инфраструктура подтягиваются.

Следующий момент - территории и границы муниципальных образований, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, устанавливаются с учетом законодательства субъекта РФ, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях.

Исходя из всего вышеизложенного – есть у нас нормальные критерии определения границ? Nope. Более того, даже те «критерии», что есть, могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Есть также особенности, связанные со статусом субъекта РФ или МО.

Критерии численности сельского населения при установлении границ сельских поселений определяются в зависимости от плотности населения территории (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).

Особенности статуса субъектов РФ – городов федерального значения обусловливают наличие особенностей в статусе их муниципальных образований – внутригородских территорий ГФЗ (ст.79 ФЗ № 131). Тут всё просто – федеральный законодатель в значительной степени отдаёт на откуп субъекту РФ регулирование вопроса. Именно субъект РФ решает вопрос о том, какие виды МО будут. Он не связан типами и уровнями МО, которые предложены в 131-ФЗ. В Петербурге нет второго уровня власти – муниципальных районов, МСУ одноуровневое. Есть такой вид внутригородской территории ГФЗ, как муниципальный округ, но это тот же город/посёлок, никакого повышенного статуса данный вид не имеет. В Петербурге организация МСУ, как и в Москве, сильно отличается от иных субъектов РФ. Все те принципы, что связаны с двухуровневостью МСУ, в ГФЗ не работают

Особенностями отличается муниципально-территориальное устройство ЗАТО, наукоградов и приграничных территорий (ст.80-82 ФЗ № 131). Наукограды – статус городского округа данный муниципалитет получает автоматически. То же относится к ЗАТО. Независимо ни от каких требований, которые предъъявляются для наделения статусом городского округа

Сколково. Специфика территории Сколково в отсутствии на ней МСУ. Вообще. Отсюда вопрос на предмет конституционности этой ситуации, соответствия её позициям КС РФ, который многократно подчёркивал, что в РФ не может быть территории без МСУ. В ЗАТО оно есть, хотя и с изъятиями, но есть, тогда как Сколково в этом смысле идёт дальше и ликвидирует МСУ. Однако, вопросы местного значения никто не отменял. Они объективно остались. И указанные вопросы с полномочиями по их решению осуществляются корпорацией.

Самим посмотреть закон о статусе наукограда в РФ

Критерии наделения территории статусом МО соответствующего типа и установления границ соответствующего МО

Городские поселения

1. Территориальная привязка – на территории должен располагаться один населённый пункт (город или посёлок). Обычно населённый пункт один. Но есть и иные прецеденты, когда ряд сельских населённых пунктов получают статус городского поселения. Например, такие примеры есть в ЛО, где таких муниципалитетов довольно много. Чем обусловлено присвоение такого статуса группе сельских поселений с точки зрения закона – вопрос. Эти сельские поселения скорее претендуют на статус муниципального района, с учётом разбросанности территорий, на которых находятся сельские поселения.

2. Городское поселенеи может включать в себя несколько прилегающих к городской черте населённых пунктов, не являющихся МО. Пункт мог бы объяснять предыдущую ситуацию, но тут подразумевается наличие некоего ядра, населённого пункта, к котормоу примыкают населённые пункты – спутники, и разделять их стало неразумно в силу их взаимоинтеграции. И подтверждается это планом развития муниципального образования

3. Иные условия, помимо генплана, присоединения к городскому поселению земель за пределами городской черты. Какие? Исторические, социально-экономические. Это к тому, что исходя из этого пункта получается, что могут быть самые разные условия присоединения земли к городскому поселению. На практике следующее получается. Есть МО – городское поселение, которое динамично развивается, и окрестные населённые пункты, которые хотят присоединиться к этому поселению.

Критерии наделения статусом городского поселения довольно аморфны. Это ведёт к тому, что границы между городскими и сельскими поселениями размыты, а разница между ними есть.

Городской округ

Это более высокая формация, чем городское поселение, требования должны быть повышены и чётче.

1. Инфраструктура должна быть достаточна для решения не только собственных полномочий, но и для успешной реализации отдельных госполномочий. Как и ранее, принцип ни о чём

2. Наличие генплана. Тут их всё-таки обычно пишут. Кроме ЗАТО

3. Рядом должен быть муниципальный район, в котором тоже достаточная инфраструктура для решения в довесок к своим вопросам местного значения переданных полномочий. То есть возможность предоставления статуса городского округа поставлена в зависимость от наличия по соседству развитого района. Это ставит вопрос о том, насколько в рамках территориальных преобразований одинаковы права у МО, и одинаковы ли возможности по получению соответствующего статуса. Когда территории присваивается статус муниципального района, никто не смотрит, как соседние МО развиты, а тут зависимость такая есть.

Опять же, критерии, за вычетом наличия генплана, совершенно неопределённые.

Сельское поселение

Первый критерий – критерий численности. Не каждый населённый пункт может получить статус сельского поселения. Если он совсем малочисленный, смысла в этом нет. В среднем – численность более 1000, с особой плотностью более 3000, с территориями низкой плотности и компактного проживания коренных малочисленных народов порог понижается.

Есть специфические субъекты, которые в принципе являются малонаселёнными субъектами. Когда во всём субъекта проживает меньше миллиона человек, из них половина в столица, говорить о применимости среднестатистических критериев по России вряд ли стоит.

Ещё один критерий – наличие населённого пункта. Количественный и поселенческий критерий – базовые для получения статуса сельского поселения.

Третий критерий – пешеходная доступность административного центра сельского поселения. Тут бредовость вкупе с оценочностью и необязательностью критерия уже описана выше.

Присовение того или иного статуса муниципальному образованию зависит от численности населения. Поэтому вопрос про территории с низкой и высокой плотностью населения

Примечательно, что вопрос регулируется подзаконным актом. Призывают посмотреть. Разброс плотности там колоссальный, что намекает на российскую структуру населения

Муниципальные районы

Большинство территории РФ покрыто двухуровневым МСУ. Большая часть территори РФ поделена на муниципальные районы. Вопрос – какую территорию мы определяем как могущую претендовать на статус муниципального района?

Территории разнообразны. Это могут быть городские поселения, сельские поселения, оба вперемешку, может добавляться межселенные территории. Именно районы позволяют охватить МСУ все территории в России.

Критерии определения границ района

Необходимость создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления на всей территории МР отдельных переданных законами государственных полномочий. Предполагается, что это развитый муниципалитет, ресурсы которого позволяют ему реализовывать государственные полномочия. В законе речь только о переданных госполномочиях, но вообще есть и те госполномочия, которые муниципалитет на себя добровольно взял, и норму можно трактовать так, что о последних полномочиях речь тоже идёт.

Транспортная доступность до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в район (исключение составляют территории с низкой плотностью сельского населения, отдаленные и труднодоступные местности). Что вообще такое административный центр?

Административный центр муниципального района – населенный пункт, в котором определено местонахождение органов МСУ района, и, прежде всего, районного представительного органа, устанавливается законом субъекта РФ: статус административного центра может быть придан также городу (поселку), имеющему статус городского округа и расположенному в границах муниципального района (п.10 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Короче, там находится представительный орган, так как все остальные признаки второстепенны. Представляется, что это некорректно, поскольку это игнорирует сложившиеся исторические и иные местные традиции, конкретную ситуацию в конкретном МО.

Надо учитывать все ранее изложенные принципы.

Виды внутригородских территорий в ГФЗ

Муниципалитетов в Петербурге много. 111 штук. Большинство – муниципальные округа. Остальное – города и посёлки. В Москве муниципальных образований больше. Неоднократно в литературе отмечается вопрос о том, насколько это разумно, с учётом того, что это существенные затраты.

Муниципально-территориальные преобразования в переходный период

Количество муниципалитетов увеличилось в геометрической прогрессии. 18 областных законов в ЛО. 18. Многовато. А всё из-за аморфности критериев.

Преобразование МО

Это все процедуры, связанные с изменением статуса МО. Как с изменением границ, так и без оного.

Объединение – два становятся одним. На базе двух МО образуется новое МО, и одно перестаёт быть субъектом права, либо возникает новое на пепле старого

Разделение – одно становится двумя и более. То образование, которое получается на выходе, получает статус МО

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа

Городской округ лишается своего статуса и становится городским поселением

Все они характеризуются общими этапами, фиксируется всё в законах субъекта.

1. Выдвижение инициативы об изменении границ, о соответствующем преобразовании или об упразднении муниципального образования
2. Выявление мнения населения по поводу преобразования муниципальных образований или изменения их границ
3. Принятие закона субъекта РФ

Чего в законе нет? Можно ли при отсутствии прямого преобразования муниципального района в городской округ считать, что посредством промежуточных преобразований цели можно достигнуть? Преобразование подразумевает, что изменение происходит в одно действие. Несколько действий – несколько преобразований.

Что в законе есть:

1. Объединение

a. Объединение поселений в рамках одного муниципального района

b. Объединение городского округа и поселения

c. Объединение муниципальных районов, по сути укрупнение

2. Разделение

a. Одно поселение на два и более поселения

b. Один муниципальный район на два и более района

3. Изменение статуса

a. Городское поселение в городской округ

b. Городской округ в городское поселение

4. Упразднение

a. Упразднение поселения

Чего в законе нет, но что там быть должно:

1. Объединение:

a. Объединение городских округов

b. Муниципального района и всех его поселений в единый городской округ

2. Разделение

a. Городского округа на два и более городских округов

3. Изменение статуса

a. Сельское поселение в городское

b. Городское в сельское

Выявление учёта мнения населения в рамках преобразований

Местный референдум или сход

1) При изменении границ без изменения статуса муниципальных образований:

Ситуация 1: отнесение территорий отдельных входящих в состав района поселений либо входящих в состав поселений населенных пунктов к территориям других муниципальных районов (доп.: учет мнения ПО районов – ч.2 ст.12 ФЗ № 131);

Ситуация 2: отнесение территорий отдельных входящих в состав поселения населенных пунктов к территориям других поселений (доп.: учет мнения ПО поселений – ч.3 ст.12 ФЗ № 131)

2) При преобразовании муниципальных образований:

при разделении поселения, влекущего образование двух и более поселений: требуется согласие населения каждого из образуемых поселений (ч.5 ст.13 ФЗ № 131);

при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа или лишением этого статуса: требуется согласие населения соответствующего городского поселения, а также согласие населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение; голосование по вопросу о преобразовании проводится раздельно в городском поселении и в муниципальном районе (ч.7 ст.13 ФЗ № 131).

Городской округ – получить его сложно. Как считаются результаты голосования при выделении городского поселения из состава муниципального района? В связи с этим возникает ситуация, которая предстала взгляду КС, но он не стал рассматривать ситуацию. Никакого ответа по существу не дал. Поселение, которое хочет получить статус городского округа, голосует население поселения и голосует «за», а муниципальный район голосует «против». В определении ставится прекрасный вопрос, что приобретение статуса городского округа зависит от волеизъявления жителей района, и то, что это игнорирует мнение жителей поселения. На практике при отсутствии обоюдного согласия всё остаётся как есть. С точки зрения конституционности возникают вопросы. Получается, что волеизъявление жителей поселения недостаточно по сравнению со мнением жителей района, и возникают вопросы с равенством всех МО как субъектов права.

Логика объединения субъектов не работает. Встают вопросы, которые ответов не имеют. Наши рассуждения приветствуются, предлагается об этом подумать. В экзамене что-то придётся обосновать. Елисеева считает, что тут надо учитывать мнение жителей района, но когда это, по сути, означает ущемление прав другого МО, надо ставить вопрос о каких-то гарантиях для поселения. А вообще всё от отсутствия нормальных критериев наделения статуса городского округа. И статус городского округа привязан к достаточности соседнего района.

Б) Согласие населения, выраженное представительным органом МО. Решение населения выражается посредством представительного органа. Если население говорит «нет», то представительный орган не может что-то иное, кроме как «нет», сказать. Это строго непосредственное мнение населения, с конкретной формой варианты.

при изменении границ мун.районов и входящих в их состав поселений в результате отнесения территорий входящих в состав поселений поселков и сельских насел.пунктов к территориям городских округов (доп.: учет мнения населения мун.районов, выраженного ПО соответствующего мун.района (ч. 2.1 ст.12 ФЗ № 131);

при объединении поселения с городским округом (также с учетом мнения представительного органа муниципального района, выражающего мнение населения) (ч.3.1 ст.13 ФЗ № 131);

+ с 2009 г.: при объединении двух и более поселений, не влекущего изменения границ других муниципальных образований: требуется согласие населения каждого из объединяемых поселений (ч.3 ст.13 ФЗ № 131);

В) Путем учета мнения населения, выраженного в решении представительного органа МО. Тут население непосредственно не привлекается. Представительный орган как представитель населения формирует мнение, принимает решение и считается. Что он выразил мнение местного населения.

При изменении границ муниципальных районов и поселений, не влекущих отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов или поселений (ч.4 ст.12 ФЗ № 131)

! Ср.: Определение КС от 6.03.2008 №214-О-П по делу Севашева. Имеется в виду, что действуют все имеющиеся там критерии

При объединении двух и более муниципальных районов, не влекущем изменения границ иных муниципальных районов (ч.4 ст.13 ФЗ № 131).

При разделении муниципального района (ч.6 ст.13 ФЗ № 131).

Насколько эти изменения не затрагивают права местного населения? Есть над чем подумать.

Г) Путем организации представительным органом муниципального образования публичных слушаний, либо путем проведения опроса граждан:

проведение публичных слушаний по вопросам преобразования муниципального образования является обязательным (ч.3 ст.28 ФЗ № 131).

Сказать, что результаты опросы имеют обязательные последствия, мы не можем. Должно оно учитываться, но референдум надёжнее.

В городах федерального значения

Всё хорошо. Город что хочет, то и делает. В законе С-Пб есть норма о необходимости учёта мнения населения. Остаётся вопрос, в какой форме это делать. Для большинства преобразований закон не предусматривает форму учёта мнения населения, при том, что все критерии из дела Севашева сохраняются.

А при преобразовании закон С-Пб вообще отсылает назад к 131-ФЗ