Коллизия заканчивается здесь. Формы контроля за реализацией госполномочий и меры реагирования

Формы контроля за реализацией госполномочий и меры реагирования

Контроль должен восприниматься только в правовом смысле – то есть все элементы контроля должны быть чётко определены в законе. Это контролирующий субъект, что и каким образом контролируется, каков порядок осуществления контроля. Не должно быть чего-то такого, что не было бы урегулировано.

Формы государственного контроля:

«Форма» - то, в рамказ какой процедуры осуществляется контроль

Затребование у органов местного самоуправления необходимой информации и отчетных документов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий.

Проведение в целях получения необходимой информации проверок, ревизий и иных контрольных мероприятий

Правовые акты, изданные муниципалами в рамках осуществления переданных полномочий, включаются в регистр МПА. В Петербурге – только на предмет законности, хотя контроль как таковой допускает проверку и на целесообразность. Что такое целесообразность, при том, что федеральное законодательство на этот счёт молчит, а указано оно лишь в региональном – вопрос. С законностью же всё легко. Елисеева полагает, что целесообразность – результативность, эффективность и качество

Систематический анализ и обобщение результатов проводимых проверок, в результате которых могут приниматься какие-то меры воздействия на муниципалов. Если анализ влечёт принятие мер, то мы говорим о том, что это контроль.

Меры реагирования на нарушения

«Меры» - более конкретные меры реагирования

Дача органам и должностным лицам МСУ обязательных для исполнения письменных предписаний об устранении выявленных нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

Отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами МСУ отдельных государственных полномочий;

Временное изъятие государственных полномочий у органов МСУ и их осуществление соответствующими органами государственной власти субъекта РФ (государственное вмешательство)

На самом деле мер намного больше. Палитра мер контроля за исполнением переданных полномочий поражает, и в каждом субъекте что-то своё.

Например, предложение о приведении ПА, изданного по переданным полномочиям, в соответствие законодательству

Или, что небесспорно с точки зрения конституционного статуса МСУ, требование о предоставлении письменных и устных объяснений от муниципальных служащих, осуществляющих переданные полномочия

Подготовка законопроекта о прекращении осуществления органом МСУ отдельных переданных госполномочий – этим занимается исполнительаня власть. Это тоже мера реагирования на ненадлежащее исполнение переданных полномочий

Обращение в прокуратуру в связи с нарушением законодательства. Гениально. Контролёр обращается в орган надзора. Зачем тогда контролёр?

Отзыв отдельных переданных госполномочий

Осуществляются меры при ненадлежащем осуществлении госполномочий. И основания применения контрольных мер должны быть нормативно определены, тут же контроль. Основание – ненадлежащее осуществление переданных полномочий, а что это такое? В 131-ФЗ ни слова. Законодательство субъектов РФ обычно содержательным наполнением этой категории тоже обычно не радует. Ситуация ставит вопрос о правомерности применения мер. Мы не знаем, как полномочия реализуются, не знаем, когда полномочие нормально реализауется, а когда нет.

По сути имеется произвол в рамках осуществления административного контроля за переданными полномочиями. У нас же за это возможна ответственность – прекращение полномочий главы местной администрации, формируемой по контракту, возможно удаление в отставку. Получается, безосновательное

Как бы оно должно было быть. Начнём с того, что такое надлежащее осуществление полномочий. Во-первых, необходимо, чтобы органы госвласти исполнили перед муниципальными субъектами все свои обязанности. И это не только передача необходимых ресурсов, но и консультативно-методическое содействие (в ряде субъектов РФ обязательно содействие такого содействия со стороны органов госвласти субъекта РФ). А если субъект РФ это не сделал? Принятие МПА является обязанностью муниципалов. Как субъект РФ видит ситуацию? В итоге муниципалы ваяют, что могут, а субъект потом говорит им, что написана чушь. Может ли тогда субъект говорить, что полномочия исполнены ненадлежаще? Нет. Второе направление – то, что муниципалы выполняют все свои обязанности, возложенные на них. Всё бы нормально, не будь перечень обязанностей открытым/отсылочным. В итоге возникает неопределённый круг обязанностей – мы не знаем до конца, что должны выполнить. Открытые перечени означают полное усмотрение субъекта РФ, в том числе в части полномочий, которые ни из каких законов не вытекают.

Соответственно, когда субъект РФ исполнил все обязанности со своей стороны, а муниципалы, зная свои обязанности, что-то не исполняют, речь об исполнении полномочий ненадлежащим образом.

131-ФЗ в целом грешит отсутствием понятийного аппарата, и это не только в компетенционной основе. Мы используем бессодержательные категории. Говорим слова и не понимаем, что говорим. Это концептуальная брешь 131-ФЗ.

Критерии, которые делают контроль правовым:

1. Определённость всех элементов контроля

2. Субъекты должны определяться так, чтобы это не противоречило разделению властей. Нельзя произвольно всё делать. Нельзя наделять исполнительные органы тем, что должна осуществлять судебная или законодательная власть

3. Он не должен исключать судебный контроль. Муниципалы должны иметь возможность обращаться в суд, чтобы обжаловать контрольную меру

4. Не должен носить всеохватывающего характера. Он не должен быть принципом взаимоотношений ОГВ и ОМСУ в рамках реализации переданных полномочий

5. Соразмерность – меры должны быть настолько тяжелы, насколько серьёзна произошедшая ситуация. Нельзя применять для незначительного отклонения такую жёсткую меру, как отзыв переданных полномочий с последующим применением ответственности

Временное изъятие отдельных государственных полномочий

Основание: если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом (п.3 ч.1 ст.75 № 131). Ст. 75 131-ФЗ регулирует вопрос вмешательства. А тут полномочия государственные, были переданы и в качестве меры реагирования на отклонение появилась ситуация изъятия полномочий. Эта норма статьи 75 вообще не укладывается в концепцию статьи 75. Это больше мера контрольного характера.

Каковы претензии к этой ситуации воздействия на МСУ? Так как норма изложена в статье, регулирующей вмешательство как особую форму взаимоотношения ОГВ и ОМСУ, на неё должны распространяться все требоывания к вмешательству как к правовой категории:

- Временный характер. Тут временный характер есть, только вот срока изъятия полномочий никто не знает

- Исключительность. По идее. На деле...

Почему не использовать стандартные контрольные рычаги? При каких обстоятельствах мы вообще изымаем полномочие, а когда – нет? Возникает вопрос о соразмерности применения всего этого. 131-ФЗ говорит, что достаточно однократного нарушения. Вернее, ничего не говорит, но неопределённость позволяет применить инструмент за единократное нарушение. По статье 75 эта ситуация носит исключительный характер и применяется тогда, когда иные меры исчерпаны. Эта конструкция позволяет опустить процедуру исчерпания всех мер и применить вмешательство просто чтобы остальным было неповадно. Вопрос о том, насколько оправданно применение столь жёсткой меры при однократном нарушении, открыт, и разумного законодательного ответа не имеет.

Ещё один неурегулированный вопрос – вопрос о том, кто осуществляет временно изъятые полномочия. По идее, у нас не отзыв полномочий, когда ясно, что они вернулись тому, кто их передал, а тут что? Тому, кто передал, или они переложены на соседние муниципалитеты? Эта нехорошая сиутация временности, которая порождает правовой коллапс, имеет место.

Порядок при наличии указанных оснований высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ принимает решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ переданных органам местного самоуправления отдельных полномочий с одновременным изъятием соответствующих субвенций (ч.5 ст.75 ФЗ № 131).

Интересный вопрос – а как вообще оформить изъятие субвенций? Тем более временное!

Финансовое обеспечение переданных госполномочий

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется в форме субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации

Для финансирования отдельных государственных полномочий в бюджетах субъектов Российской Федерации создаются региональные фонды компенсаций в режиме целевых бюджетных фондов.

Коль скоро полномочия не муниципальные, МО вообще не должно участвовать в их обеспечении, это полностью должно делаться из бюджета соответствующего уровня. Но есть возможность добровольно поучаствовать в реализации переданных полномочий, что противоречит целевой направленности местного бюджета.

Если субвенции не были выделены, муниципалы вправе отказаться от реализации переданных полномочий.

Почему именно субвенции? Смысл в том, чтобы выделенные средства расходовались на средства реализации переданных полномочий. Даже если у муниципалитета не оказалось собственных денег, выделенные средства можно будет потратить только на реализацию переданных полномочий.

Что касается фондов компенсаций. Когда выделенных средств оказывается недостаточно, то муниципалы оказываются вынуждены тратить собственные деньги, и тогда они будут иметь право на компенсацию

Межмуниципальное сотрудничество

Понятие - форма объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и их органов. Как вариант – различные способы совместной деятельности ОМСУ двух и более муниципалитетов. В том числе связаны они с учреждением межмуниципальных организаций, но с сохранением у МО самостоятельного статуса.

Межмуниципальное сотрудничество в РФ можно ещё определить как совокупность предусмотренных законодательством форм взаимодействия МО (объединений МО) и ОМСУ, направленных на решение общих политических, экономических, иных социально значимых задач при сохранении организационной самостоятельности субъектов сотрудничества.

Ключевое – то, что это форма межмуниципального взаимодействия, в рамках которой сохраняется самостоятельность взаимодействующих субъектов

Правовая основа:

Ст.10 Европейской хартии местного самоуправления

Федеральный закон № 131 (ст.8, гл.9). По сранвнению с законом 1995 года регулирование существенно. Предусматриваются разные формы межмуниципального сотрудничества – как обязательного, так и добровольного. Для определённых целей создаются органы с участием представителей всех МО, причём речь об обязательном создании этих органов. Иногда других способов просто нет. Такие «принудительные» объединения создаются исключительно в публично-правовых целях, когда по-другому не провзаимодействовать.

Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (действует в РФ с 5.01.2003)

Субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать способы и формы содействия созданию советов МО субъектов РФ. Не все этим пользуются.

Виды межмуниципального сотрудничества:

1. По уровню кооперации:

a. Межтерриториальные – между несколькими муниципалитетами, в одном или нескольких субъектах РФ

b. Межрегиональные

c. Общероссийские (ОКМО, СРГ и др.; ср.: ВСМС)

d. Международные (Конгресс региональных и местных властей Совета Европы, причём это объединение не только муниципалов, но и представителей публичной власти вышестоящего уровня)

2. По организационно-правовому содержанию:

a. Договорные – муниципалы объединяют средства для решения вопросов местного значения посредством соглашений. Или создание совещательных органов без образования юридических лиц. Такие договоры не урегулированы и на практике заключаются как представительными, так и исполнительными органами.

b. Ассоциативные – например, ОКМО. Разница в том, что договорные формы не обязательно создаются для представительства интересов. А ассоциативная форма - юридическое лицо с глобальными целями

3. По целям и организационно-правовым формам:

a. Добровольные объединения МО в целях организации взаимодействия муниципальных образований и органов местного самоуправления

b. Межмуниципальные хозяйственные общества и межмуниципальные организации в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения