Коллизия заканчивается здесь. Тема 4 (муниципальная собственность)

Тема 4 (муниципальная собственность)

Понятие муниципальной собственности и права муниципальной собственности

Первое понимание позиционирует муниципальную собственность как форму собственности наряду с государственной и частной, т.е. как форму публичной собственности.

То, что она поименована в ст. 8 Конституции отдельно должно навести на мысль о том, что она существует на равных основаниях как с частной, так и государственной собственностью.

Второй момент – из этой нормы надо сделать вывод, что государство признаёт и гарантирует муниципальную собственность. Вывод этот ведь делается не только в отношении частной собственности, хей.

Следующее – 131-ФЗ использует ещё и понятие муниципального имущества. Каково соотношение этих категорий? Если брать терминологию гражданского законодательства, то имущество – конкретные виды материальных и нематериальных объектов. Соответственно, виды объектов, которые могут находиьтся в той или иной собственности. С другой стороны, одни и те же имущественные объекты для категории муниципального имущества могут находиться в разных формах собственности. Муниципальное имущество – всё имущество, которое предназначено для решения вопросов местного значения независимо от того, кто собственник имущества. Муниципальная собственность – когда собственник именно муниципал.

Второе понимание – понимание мунииципальной собственности как экономической основы и гарантии самостоятельности местного самоуправления. МСУ самостоятельно в вопросах владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью, ОМСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

На что надо обратить внимание в ст. 130 Конституции? Свобода закреплена наряду с понятием решения вопросов ВМЗ, следовательно, эти категории идут в логической связке. Тут тесно переплетаются как властно-управленческие, так и хозяйственно-экономические начала.

Все эти конституционные категории нашли отражение в 131-ФЗ и в рамках ВМЗ можно увидеть норму о владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью. Это демонстрирует, что законодатель неверно понял Конституцию. Конституция владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью не ставит в один ряд с вопросами местного значения. Оно обеспечивает решение ВМЗ, это скорее полномочие, чем ВМЗ, причём полномочие «универсальное», которое во всех сферах деятельности МСУ работает, применимо ко всем ВМЗ.

Муниципальная собственность – экономическая основа МСУ. Какова содержательная нагрузка термина? Экономическая основа МСУ и право муниципальной собственности – категории не тождественные, так как экономическую основу МСУ составляют и средства местных бюджетов, и права муниципальных образований. По сути, он понятия муниципальной собсвтенности не даёт, он включает его в экономическую основу.

Муниципальная собственность – основа экономической деятельности МО. МО, осуществляя через свои органы владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью, вступает в отношения с частными лицами, создаёт юридические лица

МО выступает в гражданском обороте, обладает триадой правомочий собственника, должно, по логике, обладать и иными правами собственника. Но не любое имущество может быть мун собственностью – лишь то, которое направлено на решение ВМЗ, и в экономическую деятельность МО вступает лишь постольку, поскольку это нужно для решения ВМЗ. Всё подчинено цели существования МСУ.

Право муниципальной собственности - право территориально обособленных коллективов, обладающих собственными полномочиями, в целях решения вопросов местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом. Это определение весьма схематично. 131-ФЗ понятия муниципальной собственности не даёт. Часто обращаемся к Хартии, но она тоже тут мало чем помогает. Вопросы муниципального имущества она не регулирует. Про местные финансы в Хартии полно норм, а вот про имущество там ничего нет.

В глобальном подходе право муниципальной собственности можно рассматривать в субъективном и в объективном смысле. В объективном смысле это совокупность правовых норм, институт законодательства с комплексным характером. В субъективном смысле это правомочия по владению, пользованию, распоряжению имуществом, которые принадлежат местному сообществу (муниципальному образованию) как коллективному субъекту муниципальных отношений.

А правомочия собственника осуществляют ОМСУ. Это тоже характеризует специфику муниципальной собственности.

Из этого вытекает специфика правового регулирования муниципальной собственности.

Во-первых, это гражданское законодательство, которое находится в исключительном ведении Федерации – иные уровни публичной власти регулировать тут ничего не могут. А категория собственности регулируется специальным законом – 131-ФЗ, плюс есть 122-ФЗ. Однако, конкретные вопросы распоряжения мунципальной собственностью, её отчуждения, регулируются в МПА! Что немаловажно. С одной стороны, есть статья 71, с другой стороны, конкретные действия с собственностью – муниципальное правотворчество. Отсюда вопром о методе, в том числе нормативного регулирования, права муниципальной собственности. Тут мы говорим о серьёзном сочетани императивного и диспозитивного метода, и категорично говорить о приоритете диспозитивного нельзя.

Субъекты права муниципальной собственности

Во-первых, это население МО. Именно Конституция даёт для этого главное основание. Что это обстоятельство значит? То, что никакая часть населения не может выступать от имени всех жителей. По крайней мере, автоматически. Только по поручению. Нельзя думать, что подменяется населением какой-то его частью. Этот коллективный субъект и есть наш специфический субъект права муниципальной собственности.

С другой стороны, несколько собственников наводят на ассоциации. Про них надо забыть. Муниципальную собственность нельзя отождествлять с корпоративной или совместной собственностью. То, что тут коллектив, не значит, что тут можно использовать гражданско-правовую логику.

Собственник муниципального имущества всегда коллективен! Его нельзя разбивать на множество частных лиц. Активные действия в отношении муниципального имущества может осуществлять либо население посредством форм народовластия, либо от его имени и в его интересах ОМСУ. Ещё бы это надо, по идее, делать с учётом мнения населения.

Но вот незадача – а в каких формах население как субъект этого права осуществляет свои правомочия? Таких форм нет. А быть должны. Такой подход законодателя полностью нарушает положения Конституции. Пробел просто аннулирует право местного сообщества на непосредственное участие во владении, пользовании, распоряжении муниципальной собственностью.

А как это должно было бы быть? Его, конечно, надо бы привлекать – это первичный субъект право муниципальной собственности. Без местного населения ОМСУ бесполезны с точки зрения управления муниципальной собственности. А если в МО населения нет? Нет населения – нет правомочий у производных субъектов.

Стоило бы закрепить в законодательстве перечень вопросов, касающихся правомочий собственника, при решении которых следовало бы привлекать мнение населения. Как при территориальных преобразований – разные формы для разных ситуцаий в зависимости от социально-экономических последствий.

От имени МО правомочия осуществляют ОМСУ. А ГК в статьях 215, 125 словосочетание «местное население» или «местное сообщество» не употребляет. Там говорится о муниципальных образованиях. Исходя из того, что там не содержится упоминания о населении как о публичном субъекте, как он позиционируется в Конституции, ГК позволяет муниципаьлное образование понимать как сам публичный субъект, что является недостатком ГК – он не признаёт население как первичный субъект права муниципальной собственности. Выкрутиться можно, но регулирование могло быть и лучше

Правомочия собственника в отношении муниципального имущества осуществляются множеством субъектов. МО владеет, пользуется, распоряжается имуществом не как единый субъект, так как должностных лиц и ОМСУ более одного.

Кто что делает из ОМСУ в отношении муниципального имущества? Как распределяются полномочия? 131-ФЗ сам ничего не закрепляет. А практика муниципалов устойчиво идёт по пути отнесения к ведению представительных органов МО определения порядка распорежения муниципальной собственностью, принятия правовой базы для конкретных актов управления муниципальной собственностью. Конкретная управленческая деятельность – компетенция исполнительного органа. Коль скоро элементы разделения властей на уровне МСУ у нас есть, это логично.

Органы местного самоуправления как юридические лица в форме казенных учреждений (ч. 7 ст. 37, ч. 9 ст. 35, ч. 2,3 ст. 41 ФЗ-131). Проблема разграничения правосубъектности органов МСУ и публичных субъектов в гражданском обороте. В чём она? Она в том, что ОМСУ являются юридическими лицами, а те являются самостоятельными субъектами права, а есть и самостоятельный субъект права МО. А ситуацию о том, что у нас подразделения ОМСУ могут наделяться полномочиями юридического лица по владению, пользованию, распоряжению муниципальной собственности, мы раньше не обсуждали. Ад и угар, например.

Форма юридического лица выбрана такая (казённые учреждения), что не отражает специфику ОМСУ, а формы, которая бы так делала, не существует. К тому же, у юридического лица в смысле гражданского права должен быть статус субъекта гражданского права, и это противоречит природе публичного образования. Правосубъектность ОМСУ производна от правосубъектности муниципального образования. Должна быть

К тому же, законодатель неестественно сочетает такие вещи, как положение органа и статус субъекта права. ОМСУ не от своего имени приобретают права и обязанности, они работают от имени МО. С другой стороны, ОМСУ наделяются статусом учреждений и правами юридических лиц.

Следующий вопрос – одной из форм народовластия является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Это некий самый низовой уровень МСУ. И возникает вопрос о том, какова природа собственности ТОС. Это собственность муниципальная или общественная? ТОС – тоже население, объединённое территорией, что роднит его с МО. Второй момент – МО является целевым субъектом, оно существует не просто так, и ТОС существует для того же самого. Собственность ТОС носит сугубо целевой характер.

Есть ИП Президиума ВАС от 28 апреля 1998 года № 13. Вопрос следующий – позиция суда направлена на недопущение расширения круга собственников муниципального имущества. В Конституции поименовано население, в ГК муниципальное образование, ОМСУ поименованы, и всё. ТОС не поименовано в Конституции. И, по идее, видя эти признаки, которые позволяют имущество ТОС (тоже юридического, кстати, лица) относить к муниципальной собственности, исходя из точки зрения ВАС мы этого сделать не можем