Потенциально возможная коллизия заканчивается здесь

Субъект РФ устанавливает порядок деятельности фракций в ПО МО. Насколько это вообще полномочие органа госвласти субъекта РФ? Как и представительные органы на уровне государства, представительные органы МСУ тоже вправе самостоятеьлно определять свою внутреннюю деятельность посредством регламента. С чего это полномочие вообще ушло на уровень законодательного регулирования субъекта РФ? Причём тут субъект РФ? Логического объяснения с точки зрения конституционного статуса МСУ это не имеет

Полномочий субъекта РФ в бюджетно-финансовой сфере полно. Это демонстрирует, насколько финансово МО зависят от субъекта РФ.

Например, субъект РФ своим законом устанавливает установление порядка отбора инвестиционных программ и проектов для предоставления субсидий из фонда муниципального развития. Что на эту тему есть в Петербурге? Есть соответствующий закон С-Пб от 31.11.2007 № 538-110. В нём в том числе идёт речь об отборе муниципальных программ для предоставления субсидий. И среди оснований отбора есть такое – вопрос о предоставлении субсидии рассматривается, когда у МО имеется муниципальная целевая программа. Вот только эту программу надо согласовать с органами госвласти Петербурга. А это муниципальный правовой акт. А муниципальные правовые акты согласовываться ни с кем не должны. А в Петербурге, чтобы подобная программа получила поддержку со стороны субъекта РФ, она должна быть согласована. Это даже конфликт не просто норм, а логики законодательства в бюджетно-финансовой сфере и конституционного подхода к местному самоуправлению. Действительно, не подо всё же давать деньги из бюджета субъекта РФ... с другой стороны, МСУ самостоятельно в пределах своих полномочий.

Правовое регулирование субъекта также осуществляется в сфере взаимоотношений органов госвласти и МСУ, контроля и ответственности. Тут возникает очень интересный вопорс, который, на самом деле, давал последние пару лет коллизию на экзамен. Законодательство субъекта РФ определяет порядок ведения регистра муниципальных правовых актов. Регистр не следует путать с реестром, есть ещё и устав реестров МО. Регистр – это правовые базы муниципального правотворчества. Может ли субъект РФ написать что хочет, или есть что-то обязательное для него?

Какова должна быть методика ведения регистра субъекта РФ? Вопрос возникает потому, что есть федеральный регистр, который является сборкой всех регистров субъектов РФ, то есть он аккумулирует в себе всё муниципальное правотворчество в регистрах, и есть методика ведения федерального регистра. А регистр субъекта – регистр субъекта, но ещё и часть федерального. Должен ли субъект РФ свою метдику основывать на федеральной? Подобная ситуация возникла потому, что один из субъектов РФ закрепил дополнительные сведения о МПА, которые должны вноситься в регистр. ВС РФ (определение от 22.09.2010 № 49-Г10-65) указал, что субъект РФ не вправе таких дополнительных сведений устанавливать. Позиция критикуется. Спорна позиция потому, что это совместное ведение, и 131-ФЗ непосредственно в тексте статьи 43.1 наделяет субъект РФ правомочием регулировать вопросы ведения регистра. Понятно, что субъект РФ опирается на федеральное правовое регулирование и первое второму противоречить не должно, но это не означает, что субъект РФ не может его развивать. Обязанность не противоречить не означает обязательность дублирования. Иначе на кой ляд регулирование субъекта РФ? Представляется, что там закон Башкортостана не противоречил федеральным правовым актам, поскольку там было установлено всё, что требовалось для федерального регистра, но там ещё и были дополнительные сведения.

Субъекты РФ наделяют разные органы правами по ведению регистра. А по закону это должен быть высший исполнительный орган субъекта.

В списке вопросов, по которому принимается законодательство субъектов, отсуттвует вопрос об оценке эффективности деятельности МСУ. Но оно осуществляется. Вопрос – почему пункта в списке нет? Потому, что складывается ситуация, проследить за которой Елисеева призывала, так как неизвестно, во что она вылилась сейчас. Есть Указ Президента от 2012 года, где даётся поручение Правительству сформировать предложения, котоыре бы устранили субъекты РФ от вопроса. Следовательно, в том числе устраняется и правовое регулирование. Должен измениться и 131-ФЗ. А оценка эффективности может войти в теоретический вопрос.

Специфика регулирования городов федерального значения

В СПб есть закон о МСУ. В нём полномочия МО сильно отличаются от поименованных в ФЗ в качестве муниципальных полномочий. В муниципальном законе полномочия поименованы для трёх категорий МО, а про внутригородские территории ГФЗ нет ни слова – это полностью отдано на откуп городу федерального значения.

Субъект РФ может императивно указать, что может быть в муниципальной собственности, в том числе сделать перечень закрытым, и тогда МО будет не вправе иметь в собственности какое-то иное имущество. Тут должна сразу возникнуть мысль на тему конституционности этого.

Какие конституционные положения затрагиваются субъектом РФ? Не снижает ли это правовое регулирование гарантий, установленных федеральным законом?

Стандарты местного самоуправления

Какие гарантии содержит Хартия? 5 групп стандартов МСУ:

1) институциональные;

2) функциональные;

3) организационные;

4) финансовые;

5) процессуальные

Первые 4 группы – это материальные гарантии местного самоуправления. Эти гарантии-стандарты можно поделить на 5 групп и ещё на 2 большие.

Институциональыне стандарты – гарантии, которые позволяют МСУ существовать как самостоятельному институту на низовом уровне публичной власти. Статья 2 Хартии говорит, что МСУ необходимо закреплять, по возможности, на конституционном уровне, или хотя бы на уровне закона. Второй момент – Хартия требует признать факт существования местных сообществ как одной из основ государственного строя. Третье – закрепление государством содержательных признаков МСУ. В частности, сама Хартия даёт подсказку на эту тему в п. 1 ст. 3, давая понятие МСУ. Из него можно усмотреть следующие признаки МСУ:

1. Оно есть тогда, когда есть способность местных сообществ управлять частью публичных дел

2. Оно есть тогда, когда местное сообщество решает эти публичные дела самостоятельно и под свою ответственность

Разбить определение можно и иначе, на наше усмотрение.

МСУ – сочетание прямой и представительной демократии, большое значение должно придаваться представительным органам при реализации власти местного сообщества

Функциональные стандарты – связаны с функциями МСУ. Это требования к предметам ведения и полномочиям органов, должностных лиц МСУ. Например, это принципы распределения компетенции между уровнями власти.

Для МСУ это приближённость власи к местному населению, полнота и исключительность передаваемых полномочий (речь о собственных полномочиях МСУ, а не о передаваемых, т.к. государственные полномочия передаются только в части, тут разные контексты), Хартия делает пожелание, чтобы при передаче полномочий делались хотя бы консультации с муниципальной власти. Некоторые субъекты РФ делают ссылки на Хартию и указывают на консультации, но уже на этапе реализации полномочий. А вот то, способно ли МО вообще выполнять эти полномочия, не выясняется.

Организационные стандарты – тут тоже довольно очевидный момент. В первую очередь, это то, что местные сообщества сами определяют свою внутреннюю структуру исходя из специфики той или иной местности, собственных потребностей. Хартия использует термин «внутренняя структура», что предполагает, прежде всего, самостоятельность МСУ в сфере управления персоналом. У нас в некоторых случаях полномочия муниципальных служащих прекращаются решениями органов государственной власти, например, при ненадлежащем исполнении госполномочий. Сообразуется ли это с Хартией?

Организационные гарантии перетекают в гарантии народным избранникам, которые в Хартии тоже представлены. Это материальные и социальные гарантии в связи с осуществлением мандата.

К ним примыкают и гарантии в рамках осуществления административного контроля за МСУ. Об этом потом.

Финансовые гарантии – в Хартии написаны хорошо. В России даже половины нет.

Хартия предполагает, что МСУ имеет право на достаточные средства, причём они обеспечиваются в рамках реализации социально-экономической политики государства.

Ещё момент – ресурсы МО должны соответствовать объёму имеющихся у них полномочий. Тоже вопрос к государству в части регулирования разграничения полномочий

Наличие местных налогов и сборов. Муниципалитеты должны иметь возможность устанавливать их, пусть и на базе закона. Какое-то усмотрение в рамках закона муниципалы должны иметь.

Защита финансово слабых МО посредством процедур финансового выравнивания. У нас есть ситуация финансового выравнивания, но регулирование таково, что сильные муниципалитеты не заинтересованы в этом выравнивании, так как все выравниваются под одну гребёнку – все муниципалитеты становятся дотационными, зависящими от финансовой помощи вышестоящих уровней власти

Принцип преимущественно нецелевого характера предоставляемых муниципалитетам субсидий. Петербург посредством согласования муниципальной целевой программы этот принцип нарушает.

Свободный выбор политики в сфере собственной компетенции.

Процессуальные стандарты – в первую очередь, право на судебную защиту. У нас оно поименовано в Конституции, развивается в кодексах. О некоторых проблемах защиты было уже сказано, например, использование ст. 46 вместо ст. 133 Конституции. Судебная защита не сконструирована у нас так, чтобы учитывать специфику МСУ.

Конституционные основы организации МСУ

МСУ – основа конституционного строя. Это основополагающий политический, экономический, идеологический, социальный принцип устройства общества и государства. МСУ – один из них.

Это выполнение одного из пожеланий Хартии.

МСУ в ст. 12 представлено в институциональном варианте, в качестве института публичной власти, а не в качестве права граждан, и право граждан производно от института публичной власти.

Из ст. 12 вытекает, что МСУ – разновидность публичной власти. В частности, см. Постановление КС 1997 по удмуртскому делу и дело с участием республики Коми 1998 года. Там КС говорит о том, что если в РФ есть органы власти, то это автоматически не означает, что власть государственная – это может быть и муниципальная власть. Это означает, что у нас в РФ, наряду с государственной властью, есть ещё один вид публичной власти – муниципальная, у которой тоже есть гарантии существования, компетенция, властные структуры. Она не подчинена государственной власти. Но ст. 12 нельзя в последнем смысле абсолютизировать. Не подчинено госвласти оно в том смысле, что они не образуют иерархически соподчинённой системы. За рубежом такой ситуации нет, там возникает иерархия, когда МСУ исполняет переданные госполномочия. Там проблем с этим нет. Исполняешь переданные полномочия – встраиваешься в систему органов госвласти. А у нас МСУ никогда не встраивается в систему органов госвласти, хотя в рамках передачи госполномочий определённое сближение и есть.

В связи с тем, что МСУ – власть, должен возникнуть вопрос, какая это власть? Власть делится на законодательную, исполнению и судебную, хотя это деление скорее вертикальное, чем горизонтальное, но всё равно по характеру своей деятельности власть к чему-то тяготеет. И МСУ тяготеет к исполнительной власти. Характер функционирования МСУ следующий – на основании и во исполнение закона. В этом контексте мы говорим о том, что по характеру своих функций МСУ тяготеет к исполнительной власти. Тяготеет к.

Сказано это было к тому, что МСУ и ОГВ не обособлены настолько, насколько принято представлять.

МСУ – не органы госвласти, но это часть механизма управления государством, не являющаяся иерархически соподчинённой вышестоящему уровню. Две публичных власти в государстве.

Тогда что есть невхождение МСУ в систему органов госвласти? Это означает, что:

1. Недопустимо решение вопросов местного значения органами госвласти, кроме ст. 75 ст. 131-ФЗ, которая предусматривает это как чрезвычайное обстоятельство. Добровольно передать госвласти свои полномочия МСУ не может. Снизу вверх полномочия не передаются

2. Недопустимо, чтобы органы госвласти, минуя судебный порядок, принимали такие решения или действия, которые бы влекли приостановление или прекращение действия актов МСУ, принятых по вопросам местного значения. МПА, принятый по вопросам местного значения, не может быть в административном порядке отменён органом госвласти

3. Недопустимо, чтобы должности МСУ замещались путём назначения со стороны органов госвласти.

4. Недопустимо установление структуры органов МСУ законодательством, формы их взаимодействия или отдельных должностных лиц, в рамках конкретного МО. В законодательстве есть только общие, единые для всех правила

5. Органам МСУ можно передавать лишь отдельные госполномочия, нельзя передавать всю полноту. Это бы означало, что МСУ становится госвластью, принимает на себя все права и обязанности последней

6. Недопустимо препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать вопрос об основаниях и порядке отзыва должностных лиц МСУ. Это предмет регулирования устава МО. Есть требования к тому, каким должен быть отзыв, да, и они должны быть учтены в правовом регулировании на местном уровне, но одно дело учитывать требования, а другое – создавать условия, которые препятствовали бы наличию этого правового регулирования

7. Полномочия ОМСУ, административно-территориальных единиц без статуса МО не могут быть досрочно прекращены без учёта мнения населения

Список, в принципе, можно развивать.

Принципы организации МСУ – поименованы в главе 8

1. Признание МСУ – выполняем пожелание Хартии, признаём, что право на МСУ не даровно государством, а есть в силу признания существоания местных сообществ, а государство лишь закрепляет право на МСУ

2. Гарантированность МСУ – государство обязано создавать условия, чтобы МСУ действительно было, а это означает, что надо, чтобы оно могло самостоятельно и под свою ответственность решать часть публичных дел. А это означает принятие решений по соответствующим вопросам, решение исхода дела в рамках закона, но по своему усмотрению. Отдельно Указ Президента от 15 октября 1999 года № 1370, который как раз призван создать систему всеохватывающих гарантий для реального сушествования и функционирования МСУ. В рамках этого указа мы говорим о такой форме, как государственная поддержка. Цель указа – введение таких правовых гарантий, которые бы создали условия для самостоятельного развития МО и привели бы к обеспечению законности на муниципальном уровне, к выполнению МО своих обязанностей по соблюдению законодательства

3. Самостоятельность МСУ. Тут отметим, что ст. 12 состоит из 2 частей. Первая – ОМСУ не входят в систему госвласти, вторая – МСУ самостоятельно в рамках реализации своих полномочий. Почему-то эти две части у сдающих экзамен становятся синонимами. Первое предложение повторяет в определённой степени второе, но вторая категория является более широкой. Тут и организационная, и финансовая самостоятельность, и самостоятельность в рамках осуществления своей компетенции, есть доля самостоятельности и в реализации переданных госполномочий и т.д. Эти две части можно смело толковать параллельно, сперва толковать более узкую часть про невхождение, потом более широкую про самостоятельность. Они не одинаковы по содержанию

4. МСУ – форма народовластия

Специальные принципы проявляются в рамках разных основ МСУ

Принципы организации МСУ в городах федерального значения

Там принципы интересны с той точки зрения, что это загадка для ума – как сочетать единство городского хозяйства с невхождением ОМСУ в систему органов госвласти? Тем более что в сознании населения нет совершенно никакой ясности о том, как город может быть субъектом. Часто в качестве примера муниципальных должностных лиц приводят мэра Москвы. Badum-tss.

Для городов федерального значение невхождение в систему органов госвласти практически во всех пунктах присутствует. А что такое принцип единства городского хозяйства – вопрос, которой стоит рассмотреть предметно. Законодательно его содержание не определено. И никто не знает, что это такое. В городе федерального значения надо МСУ так организовать, чтобы принцип единства городского хозяйства обрёл своё правовое наполнение.

Что вообще такое городское хозяйство? Это сфера жизнеобеспечения, набор их. В сочетании со словом «единство» надо говорить о том, что это то обстоятельство, что власть города федерального значения несёт ответственность за комплексное развитие сфер жизнеобеспечения, таких сфер, что ответственность за их развитие не может быть разделена между уровнями публичной власти, иначе оно будет просто невозможно. Простейший пример – есть канализация. Её нельзя делить по муниципалитетам, каждый из которых отвечал бы за свой участок трубы. Только с правовым содержанием проблемы. И КС толком ничего не говорит.

Мы не можем за муниципалитетами закрепить всю компетенци. По трём видам МО. С другой стороны, за ними нельзя не закреплять никакой компетенции – ведь сложно сказать, что вообще оставить на откуп муниципалитетам. Какие сферы без ущерба для их развития можно закрепить за муниципалитетами? А если признать, что сферы никакие, то мы остаёмся без МСУ, так как оно не может существовать без компетенции. И ситуация патовая, так как КС настаивает на том, чтобы невхождение ОМСУ в систему ОГВ применялось в том же смысле, что для других субъектов РФ, без учёта специфической природы города федерального значения. На самом деле, такие особые субъекты – не только наша ситуация, она есть и в зарубежных странах. Только там проблему не строят. Там решение многих вопросов, которые по своей природе не могут быть отнесены ни к региональной компетенции, ни к местной.

Что сделали у нас. Компетенция формулируется интересно – все вопросы начинаются со слов «участие в осуществлении...» или «координация...» и так далее. Это означает... непонятно, что это значит. Такая специфика компетенционной основы МСУ в городе федерального значения. Нет ничего конкретного. Разница в том, что, с учётом того, что мы не знаем правового содержания этих слов, мы не знаем, в чём полномочия МСУ в городе федерального значения. На деле что-то они делают, особенно в сфере благоустройства

В слайде есть 4 позиции КС.

Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2000 г. № 97-О «по жалобе гражданина Ю.П. Седых-Бондаренко и коллективной жалобе граждан на нарушение их конституционных прав пунктом 2 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Уставом города Москвы»;

Тут КС констатирует, что в городах федерального значения есть особенности, которые на организации МСУ не могут не сказываться. КС говорит при этом, что недопустимо, чтобы население соответствузющих субъектов РФ было лишено права на осуществление МСУ. Это связано с тем, что в Москве долго совпадали муниципальная и региональная власть. Привело это к тому, что в Моксве были разведены уровни власти. На уровне всего города сосредоточена региональная власть, ниже образовались муниципалитеты. Москва пошла по опыту зарубежных стран, который зарубила

Определение Конституционного Суда РФ от 6 февраля 2003 г. № 75-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Карпова Игоря Алексеевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 69 Устава города Москвы, статьи 5 Закона города Москвы «О районной Управе в городе Москве» и части 6 статьи 2 Закона города Москвы «О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы»;

КС, признавая особенности, говорит, что есть пределы учёта этих особенностей. Недопустимо, чтобы в рамках учёта особенностей городов федерального значения происходило умаление гарантий МСУ. Единственное, когда оно допустимо – когда такая возможность непосредственно закреплена на федеральном уровне.

Определение Конституционного Суда РФ от 5 июня 2003 г. № 274-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности абзаца второго пункта 3 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и жалобы администрации муниципального образования «Смольнинское» на нарушение той же нормой конституционных прав и свобод»;

Недопустимо ограничение гарантий права на МСУ в отдельно взятом МО. В ГФЗ есть дифференциация внутригородских территорий, среди них муниципальные округа, поселения, города. За разными муниципалитетами закрепляется разный объём полномочий, причём подчас не только из-за того, что муниципалитет является, к примеру, городом, но и по иным причинам – территриальные особенности, расположение некоторых объектов (например, тюрем). Определение особенностей МСУ не должно быть таким, чтобы они понижали федеральыне гарантии в рамках конкретного МО.

Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. № 225-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы муниципального совета муниципального образования города Красное Село Санкт-Петербурга на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 8 Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге»

Вопрос встал о том, что за муниципалитетами в городе федерального значения почему-то не закрепляются те же полномочия, что за муниципалитетами в других субъектах РФ. На это КС сказал, что отнесение вопроса местного значения в ГФЗ к ведению органа госвласти субъекта РФ не противоречит Конституции в силу специфики города федерального значения, которая требует единообразного решения тех вопросов, которые в других субъектах РФ отнесены к вопросам местного значения. Что остро ставит вопрос о том, а что это за вопросы

Тема 2

Понятие и виды МПА

МПА – решения, принимаемые в рамках реализации компетенции муниципальные образований, обязательные для исполнения на всей его территории, документально оформленные, имеющие общеобязательный или индивидуальный характер

Взаимосогласованная иерархическая система, часть единой системы правовых актов, объединяющей также федеральные правовые акты и правовые акты субъектов РФ на основе принципа верховенства Конституции и законов. Что с этим? Муниципальное правотворчество самое многочисленное на территории России. МПА – обычно нормативные акты, но иногда есть и ненормативные. Важно это с точки зрения обжалования МПА – часто муниципалы пытаются представить нормативный акт нернормативным и сказать, что он никак не затрагивает права местного населения.

Характеристики

Источник муниципального права – да. Но обычно и ещё какого-нибудь другого права тоже

Акт публичной власти – уже комментировалось

Акт управления

Подзаконный акт. Всегда подзаконный акт. Природа муниципальных актов не является природой законодательных актов. Даже устав со всеми своими особенностями является подзаконными актом.

Признаки: конституционность, законность, компетентность (издавших их органов и должностных лиц МСУ), общеобязательность. Первый и второй разводить, проверяются МПА в основном на законность, а не на конституционность.

Виды МПА

По содержанию

1. Как правовая форма реализации вопросов местного значения

2. Форма реализации отдельных переданных госполномочий

Это порождает разные юридические последствия, в частности в том, что касается отмены. Когда мы говорим о первой группе, они отменяются только уполномоченным на то органом, который их принял, а если он был упразднён, иным ОМСУ, на который возложены полномочия упразднённого органа, и второй вариант – судом. Органы госвласти эти акты во внесудебном порядке не вправе.

Вторая группа – они отменяются органами МСУ, органами государственной власти, чьи полномочия были переданы для реализации, судом. Отсюда вопрос – соответствует ли подобная норма конституционному статусу МСУ?