Quot;Объект международного договора" - материальные и нематериальные блага, действия или воздержание от действий [85. С. 240]. 5 страница

В. Моравецкий отмечает, что различают "три основных способа создания международной организацией норм, непосредственно обязательных для государств-членов: 1) внесение изменений в уставы международных организаций; 2) установление правил, определяющих поведение государств-членов вне организации (внешняя регламентация); 3) создание так называемого внутреннего права международной организации (внутренняя регламентация)" [78. С. 147].

Источником международного права являются обязательные нормативные решения, принимаемые международной межправительственной организацией (см. Схему 4).

Схема 4

	Сферы реализации правотворческой функции международной межправительственной организацией
Внесение изменений в уставы (учредительные договоры) международных межправитель- ственных организаций	Установление правил, определяющих поведение государств- членов вне международной межправи- тельственной организации (внешнее право организации)	Создание внутреннего права международной межправитель- ственной организации

3.5.1. Внесение изменений в уставы (учредительные

договоры) международных межправительственных организаций

В силу ст. 5 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. "настоящая Конвенция применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации".

Данное конвенционное положение означает, что действие международного договора, ставшего учредительным актом международной межправительственной организации, подчиняется общим положениям, закрепленным в Венской конвенции о праве международных договоров. Но стороны в таком договоре могут предусмотреть иные правила действия такого договора, нежели те, которые содержатся в Конвенции. Прежде всего это касается процедуры изменения договора. По общему правилу, предусмотренному ст. 39 Конвенции, договор может быть изменен по соглашению между участниками. Однако учредительный акт международной организации вправе предусмотреть возможность изменения такого договора по решению органа.

Так, в силу ст. 108 Устава ООН, "поправки к настоящему Уставу вступают в силу для всех Членов Организации, после того как они приняты двумя третями голосов членов Генеральной Ассамблеи и ратифицированы, в соответствии с их конституционной процедурой, двумя третями Членов Организации, включая всех постоянных членов Совета Безопасности".

Согласно ст. 41 Устава Совета Европы, Комитет Министров вправе оформить поправки к Уставу в виде Протокола, который вступает в силу после его подписания и ратификации 2/3 членов Совета Европы.

В свою очередь, изменения к Уставу Организации Договора о коллективной безопасности от 7 октября 2002 г., а также Уставу Организации Черноморского экономического сотрудничества от 5 июня 1998 г. осуществляются на общих основаниях, предусмотренных Венской конвенцией о праве международных договоров.

Поэтому если учредительный договор не предусматривает специальный порядок изменения такого договора, то любые изменения в данный учредительный договор вносятся на общих основаниях, предусматриваемых Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. В свою очередь, если учредительный договор наделяет компетенцией определенный орган международной межправительственной организации внесения изменений в такой договор, то соответствующее решение, принятое организацией в соответствии с учредительным договором, должно являться обязательным и, как следствие, представлять собой источник международного права.

3.5.2. Создание внешнего права международной

межправительственной организации

Возможность осуществления "внешнего правотворчества", т.е. принятие обязательных для государств - членов организации решений, должна быть предусмотрена учредительными договорами организации либо иными документами, принятыми организацией во исполнение учредительного договора.

Совет Безопасности в силу Устава ООН принимает не только рекомендации, но и решения, являющиеся обязательными для государств-членов.

Так, Резолюция 1267 (1999) Совета Безопасности ООН от 15 октября 1999 г. обязала все государства заморозить средства и другие финансовые ресурсы, включая средства, получаемые или извлекаемые благодаря имуществу, находящемуся во владении или под прямым или косвенным контролем движения "Талибан" или любого предприятия, находящегося во владении или под контролем движения "Талибан". Данное положение Резолюции, безусловно, носит обязательный и нормативный характер для всех государств - членов ООН. Однако данная резолюция также призывает государства возбуждать дела против подпадающих под их юрисдикцию физических и юридических лиц, нарушающих меры, определенные в Резолюции. Представляется, что в этой части положения данного международного акта носят рекомендательный характер.

Посредством Резолюции 1373 (2001) от 28 сентября 2001 г. Совет Безопасности ООН обязал государства, в частности, ввести уголовную ответственность за умышленное предоставление или сбор средств любыми методами, прямо или косвенно, их гражданами или на их территории с намерением, чтобы такие средства использовались - или при осознании того, что они будут использованы - для совершения террористических актов. (Режим доступа: www.un.org).

"Внешнее право международной межправительственной организации" - система правовых норм, регулирующих отношения данной организации с иными субъектами международного права, включая отношения между организацией и ее государствами-членами, а также отношения, возникающие между государствами-членами такой организации. Решение международной межправительственной организации, предусматривающее данные категории норм, является источником международного права.

3.5.3. Создание внутреннего права международной

межправительственной организации

"Внутреннее право международной организации" - система правовых норм, регулирующих отношения, возникающие внутри организации. Решения, принимаемые международной организацией для внутренней регламентации своей деятельности, являются источниками международного права.

Любому источнику международного права, включая решения международных межправительственных организаций, свойственно два критерия - юридическая обязательность и нормативность. Причем указанные свойства должны эксплицитно или имплицитно следовать из учредительного акта международной организации либо решений организации, принимаемых во исполнение учредительного акта.

Quot;Нормативные решения" (в рамках настоящего Курса) - решения международной межправительственной организации, которые содержат правовую норму, рассчитанную на неоднократное применение в сфере регулируемых отношений.

Межгосударственная практика свидетельствует о том, что во исполнение учредительных договоров, иных международных договоров организация может принимать решения, имеющие обязательный характер, но не обладающие нормативным свойством, т.е. не рассчитанные на неоднократное применение. Поэтому такие решения будут являться не источником права, а результатом реализации уже готовых правовых норм, действующих в рамках международной организации. В данном случае речь прежде всего идет о решениях межправительственных судебных и арбитражных органов, применяющих нормы международного права при рассмотрении относящихся к их компетенции дел.

Решения, принимаемые международными судебными, арбитражными органами, являются обязательными, однако обязательность решений распространяется исключительно в отношении спорящих сторон. Несмотря на присутствие свойства обязательности, такие решения, не обладая свойством нормативности, не должны рассматриваться в качестве источников международного права.

Статут Международного Суда ООН в ст. 38 рассматривает международные судебные и арбитражные решения не в качестве источника права, а в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм.

Конституция РФ включила в правовую систему России международные договоры РФ, а также международные обычаи, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права. Но решение международной межправительственной организации, являющееся источником международного права, принимается во исполнение международного договора. Неисполнение государством соответствующих решений может повлечь за собой нарушение международного договора [138. С. 91]. Правовая связь международного договора, включенного в правовую систему государства, и решения международной организации, действующей на основании такого договора, обусловливают объективную необходимость включения решения такой международной организации, ставшего для государства источником международного права, в правовую систему данного государства. Трудно представить, что международный договор является частью правовой системы, а решение международной организации, принятое во исполнение такого договора, не формирует правовую систему государства.

С целью надлежащей реализации международно-правовых норм, источником которых являются решения международных межправительственных организаций, государство в сфере законодательной и/или правоприменительной практики должно четко заявить о своей позиции по вопросу, являются ли частью правовой системы России решения международных организаций, ставшие источником международного права для Российской Федерации.

В случае отсутствия ярко выраженной позиции по рассматриваемому вопросу, наличие вышеупомянутой объективной правовой связи между договором и решением организации, действующей на основе такого договора, может способствовать возникновению в сфере внутригосударственных отношений концепции наличия имплицитной (скрытой) национально-правовой отсылки к решениям международных межправительственных организаций, ставшим источниками международного права для государства. Национальные суды в своей деятельности могли бы исходить из указанной концепции. Указанная концепция основывается на общепризнанном принципе международного права - принципе добросовестного выполнения международно-правовых обязательств.

Рассматриваемая концепция имплицитной национально-правовой отсылки должна действовать в отношении всех видов решений международных организаций, представляющих собой источник международного права. Но указанная концепция не должна осуществляться применительно к рекомендательным решениям международных организаций. Исходя из природы указанных решений, здесь государство должно явно заявить о включении этих решений в свою правовую систему.

Объективная необходимость включения в правовую систему решений международных организаций, ставших источником международного права, обусловливается не только наличием правовой связи между решением и международным договором, во исполнение которого и было принято соответствующее решение, но также и тем обстоятельством, что вследствие реализации в сфере внутригосударственных отношений решений международной организации могут быть ограничены права и свободы частных лиц. В случае, если решение не будет включено в правовую систему, государство, ограничившее права и свободы частного лица вследствие реализации такого решения, не сможет в защиту своей позиции сослаться в национальном суде на данное решение. В свою очередь, если у государства отсутствовало правовое основание для осуществления вмешательства в права и свободы человека, то такое вмешательство, как уже неоднократно подчеркивалось выше, должно быть признано незаконным. В связи с этим включение в правовую систему государства решений международных организаций, реализуемых в сфере отношений с участием субъектов национального права, также вызывается объективной правовой необходимостью эффективной защиты прав и свобод человека.

Важно подчеркнуть, что если положение, содержащееся в решении международной межправительственной организации, предусматривает обязанности частного лица, то такое решение, как неоднократно подчеркивалось выше, должно быть официально опубликовано. Но в настоящее время в правовой системе России отсутствует законодательство, которое бы регулировало порядок официальной публикации данных решений. Поэтому в принципе представляется обоснованным в настоящее время издание внутригосударственных правовых актов, связанных с имплементацией решений международных межправительственных организаций, ставших обязательными для Российской Федерации, и национальный суд в своей деятельности будет руководствоваться именно этими внутригосударственными (имплементационными) нормативными актами, но не решением организации.

В свою очередь, если положения, сформулированные в решении международной организации, содержат субъективные права частных лиц, а обязанным субъектом выступает государство, то можно предположить, что правовой необходимости в официальной публикации соответствующих решений нет. Национальный суд мог бы защитить права и интересы, закрепленные в таких решениях, и при отсутствии официальной публикации таких нормативных правовых актов, основываясь на положениях международного договора, ранее уже включенного в правовую систему страны, во исполнение которого и было принято международной межправительственной организацией соответствующее решение.

Все методы национально-правовой имплементации норм международного права (инкорпорационная отсылка, внутригосударственное правотворчество, толкование) (см. подробнее Лекцию 2) в полной мере распространяются и в отношении международно-правовых норм, источником которых является решение международной межправительственной организации.

Но необходимо иметь в виду, что решение международной межправительственной организации может носить не только обязательный, но и рекомендательный характер, и тогда в этом случае представляется целесообразным обратить внимание на следующие обстоятельства.

Так, при осуществлении внутригосударственного правотворчества необходимо учитывать, что если речь идет о решении международной межправительственной организации, ставшем источником международного права для конкретного государства, то такое государство по общему правилу обязано принимать национально-правовые нормы, которые бы конкретизировали соответствующие международно-правовые обязательства применительно к сфере внутригосударственных отношений. В свою очередь, если решение международной межправительственной организации полностью или в части носит рекомендательный характер, то государство здесь обладает не обязанностью, а правом принимать соответствующие внутригосударственные правовые акты, которые бы конкретизировали нормы либо вводили в состав правовой системы страны соответствующие рекомендательные стандарты.

В сфере межгосударственных отношений рекомендательные решения носят характер рекомендаций, но если государство включает данные решения в свою правовую систему, то, соответственно, положения, содержащиеся в таких решениях, становятся уже обязательными для субъектов внутригосударственных отношений.

Указом Президента РФ от 10 января 2002 г. N 6 "О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г. "Российская Федерация посредством данного нормативного акта конкретизировала применительно к сфере внутригосударственных отношений положения, зафиксированные в вышеупомянутой Резолюции, носящие как обязательный, так рекомендательный характер (Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 137). Так, в силу подп. "d" п. 1 вышеупомянутой Резолюции Совет Безопасности ООН постановил, т.е. обязал все государства, являющиеся членами Организации, "запретить своим гражданам или любым лицам и организациям на своей территории предоставление любых средств, финансовых активов или экономических ресурсов, или финансовых или иных соответствующих услуг, прямо или косвенно, для использования в интересах лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, или содействуют или участвуют в их совершении, организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких лиц, а также лиц и организаций, действующих от имени или по указанию таких лиц".

В свою очередь, Указ Президента РФ от 10 января 2002 г. в порядке реализации соответствующей международно-правовой нормы обязал федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации в своей деятельности в пределах соответствующих полномочий исходить из необходимости принимать "меры, с тем чтобы запретить гражданам Российской Федерации или любым лицам и организациям на территории Российской Федерации предоставление любых средств, финансовых активов или экономических ресурсов либо финансовых или иных соответствующих услуг, прямо или косвенно, для использования в интересах лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты либо содействуют им или участвуют в их совершении, организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких лиц, а также лиц и организаций, действующих от имени или по указанию таких лиц". Но Резолюция Совета Безопасности ООН 1373 предусматривает не только обязательные для государств-членов ООН положения, но и рекомендации, согласно одной из которых "(Совет Безопасности) призывает все государства обмениваться в соответствии с международным правом и внутригосударственным законодательством и сотрудничать в административных и судебных вопросах в целях предотвращения совершения террористических актов". В свою очередь, вышеупомянутый Указ Президента РФ уже обязал Федеральную службу безопасности РФ, Министерство финансов РФ, Министерство юстиции РФ, МИД России, Министерство обороны РФ, МВД России, Министерство экономического развития и торговли РФ, Службу внешней разведки РФ, Федеральную пограничную службу, Государственный таможенный комитет РФ, Центральный банк РФ в пределах предоставленной им компетенции в целях предотвращения совершения террористических актов "осуществлять в соответствии с международным правом и законодательством Российской Федерации обмен информацией с компетентными органами заинтересованных государств и сотрудничать с этими органами в административных и судебных вопросах".

Как было отмечено выше, если речь идет о рекомендательных решениях международных организаций, то для того, чтобы последние стали частью правовой системы государства, такие решения должны быть включены в эту систему посредством издания специального или общего внутригосударственного нормативно-правового акта.

ПРИМЕЧАНИЕ: Следует отметить, что понятие "рекомендательное решение" носит достаточно условный характер, так как в одном решении могут быть как обязательные, так и рекомендательные положения. Одним из ярких примеров являются Резолюции Совета Безопасности ООН. В связи с этим, когда речь идет о рекомендательных решениях, то в рамках настоящего Курса подразумеваются и такие решения международных организаций, которые полностью или в части содержат рекомендательные положения.

Так, согласно п. 2 ст. 70 Закона "О связи" "порядок расчетов между операторами международной электросвязи устанавливается на основе международных эксплуатационных соглашений и с учетом рекомендаций международных организаций электросвязи, участником которых является Российская Федерация". Таким образом, с помощью отсылки в правовую систему страны были включены (инкорпорированы) положения, содержащиеся в рекомендациях международных организаций электросвязи, участником которых является Российская Федерация (Собрание законодательства РФ. 2003. N 28. Ст. 2895).

Обязательность любой правовой нормы не может зависеть от неюридических условий. В связи с этим нельзя согласиться с порядком включения в правовую систему рекомендаций международных организаций, касающихся порядка исполнения наказания в Российской Федерации.

В силу п. 4 ст. 3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации "рекомендации (декларации) международных организаций по вопросам исполнения наказаний и обращения с осужденными реализуются в уголовно-исполнительном законодательстве Российской Федерации при наличии необходимых экономических и социальных возможностей".

Рекомендательные решения могут содержать в себе общепризнанные принципы и/или нормы международного права, т.е. являться доказательством существования таких норм (например, Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., принятая Резолюцией 217А (III) Генеральной Ассамблеей ООН). В этом случае со стороны государства отсутствует необходимость в принятии отсылки к таким решениям. Если конституция государства, иной национально-правовой акт провозглашает общепризнанные принципы и нормы международного права составной частью его национально-правовой системы, то рекомендательные решения международных межправительственных организаций, являющиеся доказательством международного обычая, закрепившего вышеупомянутую категорию норм международного права, автоматически становятся составной частью правовой системы такого государства.

Конституция РФ провозгласила частью правовой системы России общепризнанные принципы и нормы международного права. Следует в этом случае подчеркнуть, что орган государства будет участвовать в реализации в сфере внутригосударственных отношений не самих рекомендательных решений, а международного обычая, содержащего общепризнанные принципы и/или нормы международного права, доказательством существования которого являются соответствующие решения.

Так, например, Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы от 9 декабря 1998 г., принятая Генеральной Ассамблеей ООН, Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме от 9 декабря 1988 г., также принятый Генеральной Ассамблеей ООН, будучи рекомендациями, содержат общепризнанные нормы международного права в сфере защиты прав и свобод человека. То есть указанные решения Генеральной Ассамблеи ООН являются доказательством, средством установления как факта существования соответствующей общепризнанной нормы международного права, так и ее нормативного содержания.

Особенность включения в правовую систему государства решений международных межправительственных арбитражных и судебных институтов обусловлена двумя аспектами:

с одной стороны, объективным отсутствуем нормативного свойства у данных решений;

с другой стороны, решения, принятые против государства, обладают обязательной силой и, как правило, исполнение таких решений может затронуть права, свободы и обязанности субъектов внутригосударственных отношений, включая частных лиц.

Причем обязательная сила решения, принятого против государства, обусловлена соответствующими международно-правовыми нормами и, следовательно, решение обладает такой силой в сфере отношений, регулируемых международным правом. В связи с этим включение в правовую систему государства решений межправительственных арбитражей и судов должно осуществляться через процедуру признания за такими решениями обязательной силы в пределах юрисдикции государства.

Следует отметить, что действующее гражданское и арбитражное процессуальное законодательство России предусматривают процедуру признания и исполнения на территории Российской Федерации решений, принятых иностранными судами, а также иностранными третейскими судами (арбитражей).

Так, в силу ст. 409 Гражданского процессуального кодекса РФ "решения иностранных судов, в том числе решения об утверждении мировых соглашений, признаются и исполняются в Российской Федерации, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации".

Согласно п. 1 ст. 241 Арбитражного процессуального кодекса РФ "решения судов иностранных государств, принятые ими по спорам и иным делам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности (иностранные суды), решения третейских судов и международных коммерческих арбитражей, принятые ими на территории иностранных государств по спорам и иным делам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности (иностранные арбитражные решения), признаются и приводятся в исполнение в Российской Федерации арбитражными судами, если признание и приведение в исполнение таких решений предусмотрено международным договором Российской Федерации и федеральным законом".

Но в данном случае речь идет, во-первых, о решениях иностранных государственных судов, а также иностранных арбитражей, в том числе коммерческих, вынесенных по спорам между частными лицами. Объективно невозможно использовать соответствующие положения ГПК РФ и АПК РФ для реализации на территории России решений, принимаемых арбитражами и судами, имеющими международно-правовую природу. Применительно к АПК РФ можно даже предположить, что иностранный международный третейский суд, являющийся международной межправительственной организацией или органом такой организации (к примеру, Международный центр по урегулированию инвестиционных споров, Постоянный третейский суд в Гааге), примет против государства решение по инициативе частного лица. Однако и в этом случае невозможно применить соответствующие положения АПК РФ, так как отсутствует международный договор РФ о признании и приведении в исполнение указанных решений на территории РФ. Все это свидетельствует об объективной необходимости существования особого механизма признания и исполнения на территории Российской Федерации решений, ставших обязательными для государства и принятых в рамках международных арбитражных и судебных учреждений.

Государство может признать юридическую силу на своей территории решений, принимаемых международными межправительственными арбитражными и судебными институтами, посредством принятия закона, иного нормативного правового акта.

Так, в силу п. 2 Нормативного Постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 28 июня 2002 г. N 15 "О протесте Генерального Прокурора Республики Казахстан на нормативное Постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 19 октября 2001 г. "О судебной практике рассмотрения заявлений о принудительном исполнении решений третейских судов" "судам (Республики Казахстан) следует иметь в виду, что в предусмотренных законодательными актами случаях, в том числе Законом "Об иностранных инвестициях", решения третейских (арбитражных) судов исполняются так же, как решения судебных органов Республики Казахстан". В свою очередь, Закон Республики Казахстан от 27 декабря 1994 г. "Об иностранных инвестициях" (в ред. от 1 сентября 1999 г.) предусматривает, в частности, нижеследующие международные арбитражные органы для рассмотрения инвестиционных споров: международный центр по урегулированию инвестиционных споров; арбитражные институты, учреждаемые во исполнение Арбитражного регламента Комиссии Организации Объединенных Наций по Международному торговому праву; Арбитражный институт Торговой палаты в г. Стокгольм (тексты вышеупомянутых нормативно-правовых документов находятся в архиве автора настоящего исследования). Иными словами, если один из вышеупомянутых третейских судов примет решение против Республики Казахстан в пользу какого-либо частного лица, то такое решение должно быть исполнено на территории Республики Казахстан.

30 марта 1998 г. Российская Федерация приняла Федеральный закон "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней". Данный Закон имеет не только международно-правовое значение - с помощью данного нормативного акта Россия выразила согласие в отношении данной Конвенции и Протоколов к ней, - но и национально-правовое - Россия признала обязательными в сфере внутригосударственных отношений постановления, принятые Европейским судом по правам человека против Российской Федерации. Согласно ст. 1 Закона "Российская Федерация в соответствии со статьей 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступлений в действие в отношение Российской Федерации" (Собрание законодательства РФ. 1998. N 14. Ст. 1514).

Таким образом, за постановлениями Европейского суда по правам человека, принятыми против Российской Федерации, была признана юридическая сила в сфере внутригосударственных отношений. Причем, как будет рассмотрено ниже, данные постановления Суда в рамках правовой системы России выполняют две основные функции: а) функцию, связанную с закреплением правовых позиций, возникших вследствие толкования Судом Конвенции; б) функцию юридического факта. Так, в частности, постановление Суда является основанием возникновения внутригосударственного отношения между государством и частным лицом, в пользу которого было принято постановление.