Правовая природа ответственности в муниципально-правовых отношениях

В современной литературе по конституционому и муниципальному праву можно выделить четыре основных подхода к определению правовой природы ответственности, которую несут органы местного самоуправления и их должностные лица.

Первый подход к проблеме ответственности органов местного самоуправления заключается в разграничении конституционно-правовой ответственности муниципальных органов и муниципально-правовой ответственности[641], при этом муниципально-правовая ответственность провозглашается самостоятельным видом юридической ответственности. С позиции авторов указанного подхода разграничить конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность «можно по такому критерию, как инстанция ответственности, т. е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением − к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли − конституционного права»[642]. Другим отличием этих видов ответственности выступают особенности «муниципальных правонарушений, процедуры ее реализации. Основанием муниципально-правовой ответственности является нарушение норм устава, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме, основанием же конституционно-правовой ответственности являются конституционные правонарушения (конституционные деликты). Существенно отличается и процедура реализации муниципально-правовой ответственности. Такая мера ответственности, как отзыв выборного должностного лица (депутата, главы муниципального образования), осуществляется по инициативе населения в порядке, установленном уставом муниципального образования[643].

Авторы второго подхода к проблеме ответственности в системе местного самоуправления рассматривают эту ответственность как конституционно-правовую[644]. Например, С. Д. Князев отрицает существование самостоятельной муниципальной ответственности, утверждая в частности, что она неизвестна действующему российскому законодательству и что «ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством принципиально не отличаются от оснований и процедуры ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов РФ»[645].

Сторонники третьего подхода либо вообще не определяют, какую ответственность несут органы местного самоуправления, указывая лишь, что она является специфической и не может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности[646], либо называют ответственность перед населением муниципальной (муниципально-правовой) ответственностью, объединяя ее вместе с конституционной в публично-правовую ответственность[647]. Так, К. И. Амирбеков указывает, что понятие публично-правовой ответственности является обобщающим по отношению к конституционной и муниципальной ответственности. Главные критерии, отличающие публично-правовую ответственность от других видов юридической ответственности, заключаются в том, что, во-первых, в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности и, во-вторых, субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти – гражданином, народом, населением[648].

И наконец, сторонники четвертого подхода, акцентируют внимание на том, что муниципально-правовая ответственность, объединяя различные виды принуждения, представляет собой комплексный институт юридической ответственности, урегулированный нормами муниципального права, реализуемый государством, населением, физическими и юридическими лицами, а также самими органами и должностными лицами местного самоуправления в отношении субъектов местного самоуправления, включающий меры контроля, надзора, а при наличии муниципального правонарушения — меры государственного или общественного принуждения[649].

Вместе с тем в российской юридической науке сложилась традиция проводить отличие между профилирующими (основными) и комплексными отраслями. В этом случае профилирующим отраслям свойственны свои методы правового регулирования, указывающие на их юридическое своеобразие, а также общественности правоотношений и их субъектов, правовых процедур с участием данных субъектов. Муниципальное право не может быть отнесено к самостоятельным отраслям права, поскольку лишено собственного основного метода регулирования (несмотря на это некоторые авторы весьма активно доказывают именно то, что муниципальное право является полноценной отраслью российского права[650]), а также очевидной специфики в регулируемых отношениях, основаниях и процедуре применения санкций.

В сфере регулирования отношений местного самоуправления муниципальное право объединяет нормы различных отраслей права, сочетая в себе их юридические режимы. В связи с изложенным представляется, что муниципальное право не может быть охарактеризовано в качестве профилирующей (основной) отрасли российского права.

Доминирующим в юридической науке является мнение о комплексности муниципального права[651]. Такой вывод базируется на двух утверждениях:

1) предмет муниципального права образуют комплексные общественные отношения самых разных сфер − управленческие, организационные, имущественные, налоговые, финансовые, землепользования и др., объединяющим началом которых выступает то, что эти отношения складываются в ходе осуществления местного самоуправления, а местное самоуправление − это комплексный правовой институт, задачи и функции которого реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной и т. д.;

2) нормы муниципального права привносят в «портрет» этой отрасли дополнительные черты комплексности. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового), а с другой остаются нормами данных правовых отраслей и входят во вторичную правовую структуру − комплексную отрасль права [652].

По мнению автора, высказанному в ранних работах[653], муниципальное право еще не сложилось в самостоятельную отрасль права. Более того, говорить о том, что муниципальное право является комплексной отраслью пока мало оснований. Муниципальное право — это подотрасль конституционного права, которая обладает ограниченной спецификой предмета регулируемых правоотношений, но отсутствие организационной самостоятельности метода правового регулирования и существенных отличий в основаниях, источниках установления и процедуре выделения применяемых мер ответственности не свидетельствует о возможности поставить на одну ступень конституционное и муниципальное право[654].

Никаких существенных особенностей предмета, методов правового регулирования общественных отношений, функций, которые выполняет отрасль права в общей системе права, специфики статуса субъектов правоотношений, особенностей «юридической природы неправомерного поведения, особой процедуры ее реализации»[655], как впрочем, и конкретных санкций правовых норм, сторонники концепции самостоятельности муниципально-правовой ответственности привести не способны. Чаще всего используется аргумент, когда в качестве тех же особенностей муниципально-правовой ответственности приводится отзыв депутата местного самоуправления или главы местного самоуправления. По нашему мнению, никаких существенных особенностей здесь просто нет. Достаточно обратиться к российскому и зарубежному опыту применения института отзыва должностного лица или недоверия к должностному лицу со стороны населения. В российском законодательстве не ограничивается возможность установления законодательством субъектов Российской Федерации отзыва депутатов законодательных органов местного самоуправления. А в зарубежных странах институт отзыва существует даже применительно к главе государства (в Австрии) или даже к судьям (Япония).

Сторонники модели комплексности института муниципально-правовой ответственности забывают, что многие комплексные отрасли (предпринимательское, земельное, природно-ресурсное право) общепризнанно не обладают самостоятельной системой санкций, а защита соответствующих норм от нарушения со стороны участников правоотношений происходит за счет привлечения санкций однородных отраслей права.

С нашей точки зрения, попытка рассматривать муниципально-правовую ответственность как синтез санкций других отраслей − уголовной, гражданской, конституционной, экологической, административной, дисциплинарной − при наличии возможности существования и особых муниципальных мер ответственности контрпродуктивна, так как свидетельствует об искусственности выделения самой этой квазиотрасли.

Использование в научной терминологии понятия «комплексная отрасль» является неудачным вариантом решения проблемы дифференциации правового регулирования соответствующих групп общественных отношений, поскольку в основном опирается на специфику объекта (предмета) правового воздействия. Попытки обосновать существование комплексной отрасли муниципального права со ссылкой на метод, основания применения санкций и специфику самых мер ответственности оказываются в значительной мере надуманными, так как никаких серьезных отличий между конституционным и муниципальным правом просто не имеется.

Вопрос об обособлении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в системе юридической ответственности одним из первых поднимал Н. Н. Черногор[656]. Правда, в настоящее время он лишь подчеркивает, что «постановка вопроса об обособлении «муниципально-правовой ответственности» в системе отраслевых видов ответственности имеет под собой некоторые объективные основания», под которыми он понимает «специфику содержания и формы этой ответственности»[657]. Представляется, что автор осторожничает отнюдь не зря, прекрасно понимая, что обосновывать существование самостоятельной муниципально-правовой ответственности ссылками на особенности процедуры и формы ее реализации, как минимум, недостаточно, если исходить из позиции общенаучного подхода к познанию.

Кроме того, разграничение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности по такому критерию, как ответственность перед населением или перед государством, неправомерно, поскольку ответственность перед населением является ничем иным как той же ответственностью перед государством. Отзыв депутата в настоящее время, как уже отмечалось выше, возможен при обнаружении факта нарушения правовых норм, при условии определения вины соответствующего лица, что элиминирует ответственность перед населением в виде утраты доверия или неисполнения наказов избирателей.

При изучении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляется, что необходимо не обосновывать концепцию муниципальной ответственности в угоду в основном узкокорпоративным научным интересам, а сосредоточиться на определении объективных потребностей, границ и способов использования средств государственного принуждения в правоотношениях с участием органов местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 октября 1997 года № 14-П[658] признал положения об ответственности органов местного самоуправления не противоречащими Конституции РФ. В постановлении отмечается: для того чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан от возможных злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.