Особенности конституционно-правовой ответственности субъектов РФ 5 страница

В то же время позволим себе не согласиться с мнением А. А. Ливеровского о правильности регламентации чрезвычайного положения, которое применялось в период действия Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года[608], а именно необходимости получения предварительного согласия органов государственной власти республик и иных субъектов РФ на введение чрезвычайного положения на соответствующих территориях. С точки зрения А. А. Ливеровского, это создавало «известный баланс, необходимый именно в федеративном государстве»[609]. Ущербность данного утверждения в том, что автор допускает приоритет интересов субъекта федерации над общефедеральными целями поддержания единства государства и соблюдения общих стандартов реализации прав и свобод граждан. Следуя логике А. А. Ливеровского, можно будет предположить, что только субъекты федерации должны иметь право на введение чрезвычайного положения на своей территории, а это противоречит принципам федеративного устройства, теории исключительного суверенитета федерации, возможности применения мер конституционной ответственности к субъекту федерации и его органам.

Некоторые авторы не признают чрезвычайное положение мерой конституционно-правовой ответственности. Так, по мнению Д. А. Липинского, режим чрезвычайного положения следует относить не к мерам ответственности, а к мерам защиты. Аргументируя свою точку зрения, он ссылается на то, что сам «законодатель не называет меры, применяемые в режиме чрезвычайного положения, мерами ответственности», «ограничение прав происходит не только у субъектов, по чьей вине введено чрезвычайное положение, но и у невиновных лиц»[610]. На это следует возразить, что отсутствие нормативного закрепления тех или иных мер принуждения в качестве мер конституционно-правовой ответственности характерно для российского конституционного права, а несение определенных обременений в ходе осуществления режима чрезвычайного положения лицами, не совершавшими противоправных деяний, является специфической особенностью использования этой конституционно-правовой санкции.

Другие безусловно признают чрезвычайное положение именно мерой конституционно-правовой ответственности[611]. Так, например, Р. М. Дзидзоев называет меры, применяемые в ходе введения режима чрезвычайного положения, «особым управлением территорией субъекта», фактически сравнивая этот режим с прямым президентским правлением[612].

До 1988 года в СССР понятие «чрезвычайное положение» не было законодательно закреплено. И лишь 1 декабря 1988 года были внесены изменения в Конституцию СССР, согласно которым на конституционном уровне был легализован режим чрезвычайного положения, а 3 апреля 1990 года был принят Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения».

Однако 22 сентября 1988 года, но еще до внесения изменений в Конституцию и принятия соответствующего закона, особое положение, а по форме и существу чрезвычайное, было введено Верховным Советом СССР на территории Нагорно-Карабахской автономной области в Агдамском районе Азербайджанской ССР. Позднее режим особого положения был переименован указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 января 1989 года в режим «особой формы управления». И наконец, только 15 января 1990 года указом Президиума Верховного Совета СССР на тех же территориях был введен режим чрезвычайного положения[613]. Всего на территории Советского Союза до его распада чрезвычайное положение, по подсчетам В. В. Лозбинева, вводилось не менее 25 раз[614].

В Российской Федерации до вступления в силу нового Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положении вводилось на территории Чечено-Ингушской АССР в 1991 года, Северной Осетии и Ингушетии (1992–1995 годах), в Москве (октябрь 1993 года). Причем в последнем случае введение чрезвычайного положения грубо противоречило действовавшему законодательству[615].

В ряде случаев (до принятия Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении») чрезвычайное положение объявлялось субъектами РФ. Так, Указом Президента Республики Тыва от 23 мая 1996 года было введено чрезвычайное положение для принятия экстренных мер по предотвращению и ликвидации пожаров, защиты от огня населения[616]. В целях борьбы с наводнениями постановлением Народного Хурала Республики Калмыкия от 16 марта 1995 года был утвержден Указ Президента Республики Калмыкия от 14 марта 1995 года «О введении чрезвычайного положения на территории Лаганского района Республики Калмыкия»[617]. В некоторых субъектах РФ пошли еще дальше. Например, в 1999 года в Татарстане был принят закон «О правовом режиме чрезвычайного положения»[618].

Несомненно, что имевшие место случаи присвоения субъектами РФ федеральных прерогатив являли собой нарушение соответствующих норм Конституции РФ, а именно принципа государственного суверенитета Российской Федерации, что свидетельствует о слабости государственного режима, существовавшего в середине 90-х годов прошлого века.

Определять наличие достаточных оснований для введения чрезвычайного положения должны исключительно федеральные органы власти, но не один государственный орган, а представители двух ветвей власти. Это вытекает из ст. 102 Конституции РФ и ст. 4 Федерального закона «О чрезвычайном положении»; глава государства вводит режим чрезвычайного положения, а парламент (Совет Федерации) его утверждает (отклоняет). Именно такой порядок введения чрезвычайного положения действует в Индии, Канаде, а в ФРГ для введения чрезвычайного положения необходимо еще и предложение федерального правительства[619].

В Федеральном законе «О чрезвычайном положении» его правовая регламентация основана на стремлении законодателя урегулировать в одном правовом акте различные по своему характеру ситуации, связанные с попытками насильственного изменения основ конституционного строя, межнациональные и межконфессиональные конфликты и иные криминогенные ситуации, а также природные или техногенные катаклизмы. Как отмечается в литературе, такую концепцию законодателя нельзя признать оправданной[620]. Поэтому следует поддержать позицию ряда авторов, считающих необходимым принятие двух федеральных законов, один из которых определял бы условия введения чрезвычайного положения по обстоятельствам криминогенного характера, а другой — по обстоятельствам природно-техногенного характера[621].

Содержание правовой регламентации режима чрезвычайного положения в Федеральном законе также вызывает ряд вопросов. Например, представляется явно непродуманным отнесение к числу мер, которые могут применяться как в случае, когда введение чрезвычайного положения вызвано природными катаклизмами, так и в случае, когда причиной его введения послужили беспорядки или попытки захвата власти, полное или частичное приостановление деятельности органов исполнительной власти или органов местного самоуправления (ст. 11). Далеко не аксиоматично положение о том, что стихийное бедствие или техногенная авария требуют применения мер в виде приостановления работы органов государственной власти или местного самоуправления.

По нашему мнению, более удачно данная мера принудительного воздействия регламентировалась в Законе СССР от 3 апреля 1990 года «О правовом режиме чрезвычайного положения». В одной из статей этого правового акта предусматривалось, что в случаях, когда органы государственной власти и управления не обеспечивают надлежащего осуществления своих функций, Президент СССР может приостановить полномочия соответствующих органов. Конечно, не исключено, что органы власти субъектов РФ или органы местного самоуправления не смогут эффективно выполнять свои функции в условиях катаклизма больших масштабов, но изначальная заданность нормы на предоставление федеральному центру неограниченного права на использование принуждения представляется очевидной.

Нельзя признать соответствующим Конституции РФ и правовое регулирование в Федеральном законе «О чрезвычайном положении» ограничений прав граждан. Как известно, ч. 3 ст. 56 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение целой группы личных прав и в числе права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34). Однако указанный Закон, предусматривая такие меры, как ограничение на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, работ и услуг, установление особого порядка продажи, приобретения и распределения предметов первой необходимости, ограничение движения транспортных средств, изменение режима работы предприятий, переориентацию на производство необходимой продукции на иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности, отстранение от работы руководителей государственных, а при определенных условиях — и негосударственных организаций, ограничивает указанное выше конституционное право, вступая в противоречие с конституционными требованиями. Некоторые авторы, правда, считают также противоречащими ч. 3 ст. 56 Конституции РФ в части ограничения права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну такие ограничения, используемые в режиме чрезвычайного положения, как особый режим въезда и выезда, проверку документов, личный досмотр, досмотр вещей и жилища, выдворение граждан за пределы режима чрезвычайного положения[622]. Однако подобная постановка вопроса не основана на детальном исследовании сущности прав на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, так как с точки зрения применения правил формальной логики трудно выявить, в чем же конкретно заключается ущемление прав, защищающих частно-правовую сферу жизни российских граждан, ограничениями прав, которые затрагивают иные аспекты реализации личных прав.

Требуют совершенствования и нормы Федерального закона, устанавливающие структуру и статус органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Так, ст. ст. 24 и 25, определяющие статус временного специального органа управления территорией и федерального органа управления территорией, текстуально и содержательно отличаются только двумя особенностями: федеральный орган управления создается, когда сформированный ранее специальный орган не обеспечил достижения целей введения чрезвычайного положения, и в условиях создания федерального органа управления территорией осуществление полномочий органов власти и местного самоуправления безусловно приостанавливается. Однако анализ порядка создания и полномочий временного специального органа показывает, что эти полномочия равнозначны полномочиям федерального органа управления. При введении управления в рамках временного специального органа полномочия органов власти и местного самоуправления могут быть переданы (в части или полностью) этому органу, тем самым органы власти или местного самоуправления субъекта РФ фактически лишаются возможности функционировать. В данном случае формальное приостановление их деятельности в рамках создания федерального органа управления территорией лишает органы власти даже права собираться на свои заседания.

На наш взгляд, назрела необходимость более детального правового регулирования такой разновидности чрезвычайного положения, основным содержанием которого является вмешательство в дела субъектов РФ. Возможно, что для этого потребуется внести поправки в Конституцию РФ, указав на установление Федеральным законом режима «чрезвычайного федеративного положения». Другим вариантом решения проблемы может стать более последовательное и жесткое разграничение двух разновидностей чрезвычайного положения в действующем законодательстве. Например, представляется очевидным, что введение особого управления территорией, на которой действует чрезвычайное положение, возможно только при вмешательстве в дела субъекта, когда основой вмешательства служит наличие комплекса противоправных действий, а в рамках устранения последствий природного бедствия или техногенной аварии введение такого правового режима вряд ли объяснимо. Аналогичным образом на законодательном уровне нужно дифференцировать применение вооруженных сил в зависимости от разновидности вводимого чрезвычайного положения, поскольку в одних случаях (например, при массовых беспорядках, возникающих вследствие непродуманной, неправильной политики региональных властей) их применение может быть оправдано, в других — привести к нарушениям прав и свобод граждан.

Подводя краткие итоги, отметим, что институт конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, несмотря на определенную детализацию различных аспектов процедуры реализации, остается крайне несовершенным. И главная проблема − отсутствие политической воли, так как законодательно закреплены санкции политической ответственности, а отнюдь не классической негативной. Как абсолютно верно отмечается в литературе, реализация конституционной ответственности субъектов «практически невозможна ввиду несовершенных юридических конструкций и сложной процедуры применения»[623].

В частности, предлагается дополнить гл. 3 Конституции РФ, на­пример ст. 78, нормами, предусматривающими ответственность субъ­ектов Российской Федерации за нарушение Конституции РФ и феде­ральных законов в случаях и порядке, установленном федеральным конституционным законом.

При этом целесообразно на конституционном уровне преду­смотреть наряду с ключевой ролью Президента РФ в процедуре реали­зации мер конституционно-правовой ответственности субъектов Рос­сийской Федерации обязательное участие в ней Федерального Собра­ния РФ, а также Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в зависимости от природы конститу­ционного деликта в пределах их предметов ведения. Связано это с тем, что субъекты Федерации являются фундаментом федеративного госу­дарства.[624]

Вопросы.

1. Назовите основания конституционно-правовой ответственности субъектов федерации.

2. Как соотносятся понятия «федеральное вмешательство» и «ответственность субъектов федерации»?

3. Приведите примеры оснований классификации мер конституционно-правовой ответственности субъектов.

4. В чем заключаются особенности конституционно-правовой ответственности субъектов РФ?

5. В узком значении понятие ответственности субъекта РФ рассматривается как:

а) ответственность как совокупность принудительных мер, применяемых в отношении субъекта РФ как государственно-территориального образования и в отношении органов и должностных лиц субъекта;

б) санкции, направленные непосредственно против субъекта как государственно-территориального образования и связанные с ограничением (преобразование субъекта в федеральную территорию) или ликвидацией этого статуса;

в) ответственность как совокупность принудительных мер, применяемых в отношении органов и должностных лиц субъекта.