Классификация мер конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления и характеристика отдельных мер

Меры муниципально-правовой ответственности могут быть классифицированы по различным основаниям.

1. По субъектам применения: меры ответственности, применяемые органами власти субъектов РФ, меры ответственности, применяемые органами местного самоуправления.

2. По правовой процедуре использования: усложненная – с участием суда, в которой принимают участие минимум два органа (отрешение от должности главы муниципального образования), и упрощенная, когда меру ответственности применяет один орган или должностное лицо (удаление в отставку главы).

3. Исходя из соотношения материальных или процессуальных основ применения: материальные (роспуск представительного органа) и процессуальные (лишение слова депутата).

4. По тем субъектам, перед которыми органы и должностные лица несут ответственность:

− меры муниципально-правовой ответственности перед населением (отзыв),

− меры муниципально-правовой ответственности перед государством (роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования),

Таким образом, к мерам муниципально-правовой ответственности можно отнести:

1) отрешение от должности главы муниципального образования;

2) роспуск представительного органа местного самоуправления вследствие принятия решений, противоречащих действющему законодательству;

3) временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ;

4) отмена правовых актов, изданных органами местного самоуправления (эта мера конституционно-правовой ответственности будет рассмотрена отдельно);

5) предупреждение высшему должностному лицу субъекта или законодательному органу субъекта, выносимое Президентом РФ;

6) процедурно-процессуальные санкции в отношении депутатов;

7) отзыв депутата представительного орган местного самоуправления;

8) удаление в отставку главы муниципального образования;

9) роспуск представительного органа вследствие непроведения им заседаний.

С точки зрения теории конституционного права, последние три меры ответственности можно отнести и к мерам позитивной конституционно-правовой ответственности, так как основанием ответственности могут выступать и действия, не имеющие признаков конституционного деликта. Правда, следует заметить, что отзыв депута в настоящее время по российскому законодательству рассматривается как классическая негативная конституционно-правовая ответственность[663]. Что касается удаления в отставку, то его основания предусматривают как совершение правонарушения (при нецелевом расходовании субвенций), так и действия, не имеющие признаков деликта (неудовлетворительаня оценка депутами отчетов о работе главы муницпального образования).

Последняя из указанных санкций – роспуск представительного органа из-за непроведения заседаний, является «чистой» мерой позитивной ответственности, так как законодатель в норме даже не уточняет причины непроведения заседаний. Чаще всего ими становятся политические разногласия между парламентскими фракциями или отдельными группами депутатов.

Впервые в Российской Федерации на федеральном уровне ответственность перед государством была закреплена в Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации»[664]. До этого в Законе РФ от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации» предусматривались меры взаимной ответственности представительного и исполнительного органов: приостановление вследствие протеста главы администрации правового акта Совета (отмена действия акта, если Совет большинством голосов не отклонил протест главы администрации) и выражение Советом недоверия местной администрации и руководителям органов местной администрации (причем выражение недоверия главе влекло назначение голосования об отзыве его населением, а в отношении иных руководителей недоверие влекло обязательное смещение их с должности). При этом установленный механизм реализации ответственности был идентичен для исполнительных и представительных органов местного самоуправления, а собственно процедура была крайне усложнена. На первом этапе суд должен был установить факт нарушения органами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава) субъекта РФ, устава муниципального образования. Второй этап начинался с обращения законодательного органа власти субъекта РФ в Верховный суд республики, краевой или областной суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления Конституции, федеральным законам и иным правовым актам. Третий этап завершался принятием законодательными органами власти субъекта РФ решения о прекращении деятельности главы муниципального образования или представительного органа местного самоуправления на основании положительного заключения суда (ст. 49).

Федеральный закон от 4 августа 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[665] существенно изменил механизм ответственности органов местного самоуправления, дифференцировав процедуру применительно к исполнительным и представительным органам, исключив «двойную роль» суда в данной процедуре. Основанием для применения мер ответственности к любым органам местного самоуправления было признано нарушение ими Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ, устава муниципального образования посредством издания нормативного акта, установленное соответствующим судом. Законом были предусмотрены и дополнительные условия для применения санкций: наличие признанных судом нарушений (умаления) прав и свобод человека и гражданина или наступления иного вреда. Вместо заключения вышестоящего суда о несоответствии деятельности органов местного самоуправления закону был введен институт «промежуточной» санкции — предупреждение, выносимое законодательным органом власти представительному органу местного самоуправления и высшим должностным лицом субъекта РФ — главе муниципального образования. На выполнение требований, содержащихся в предупреждении, органам местного самоуправления отводился один месяц, по истечении которого представительный орган распускался по решению законодательного органа власти субъекта РФ, а глава муниципального образования отстранялся от должности высшим должностным лицом субъекта (особо выделялся статус главы муниципального образования — столицы субъекта РФ: он мог быть отрешен от должности исключительно Президентом РФ).

Более того, было предусмотрено наличие двух дополнительных субъектов реализации конституционно-правовых санкций: Президента РФ и Государственной Думы. Президент РФ инициировал процедуру ответственности в случае, если по истечении трех месяцев с момента вступления в силу решения суда представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования не отменили соответствующие нормативные акты, и вносил в Государственную Думу проект закона о роспуске представительного органа местного самоуправления. Собственно роспуск был возможен при принятии Думой именного закона. Глава муниципального образования мог быть отрешен от должности по указу Президента РФ.

Последняя реформа законодательной модели ответственности органов местного самоуправления в нашей стране имела место в октябре 2003 года

Новым Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[666] в очередной раз были изменены основании, процедура ответственности, а также введена новая конституционно-правовая санкция.

Легализованные законом меры ответственности органов местного самоуправления можно разделить на три основные санкции: роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования и изъятие полномочий органов местного самоуправления (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления).

К числу недостатков как старого, так и нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...» относятся следующие:

− отсутствие ответственности местного представительного органа за систематическое принятие незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых им;

− основанием ответственности представительного органа является не издание незаконных актов, а лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;

− в рамках схемы ответственности не предусмотрена ответственность местного представительного органа за неисполнение решений органов государственной власти, не связанных с признанием нормативных актов местного представительного органа не соответствующими закону[667].

Как отмечается в литературе, указанные меры ответственности применялись в рамках сложного механизма ответственности, «который выражался в совокупности разнородных обстоятельств и их причинной взаимообусловленности»[668]. Непосредственным основанием «для роспуска представительного органа местного самоуправления или досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования являлся зафиксированный в судебном решении факт принятия ими противоправного акта, но реализация мер ответственности предполагала еще несколько юридических фактов, в том числе невыполнении предписания компетентного государственного органа власти о необходимости его отмены и реальное причинение вреда»[669].

А. Н. Кокотов, отмечая необоснованную сложность приведенной выше процедуры, предлагал упростить механизм привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности за нарушения законодательства путем введения специальных укороченных сроков рассмотрения судебных дел этой категории; прояснить возможности вынесения заключений о несоответствии деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления законодательству в тех же судебных процессах, где проверяется факт нарушения ими законодательства; четко перечислить хотя бы основные правонарушения, могущие повлечь или влекущих вынесение судебных заключений о несоответствии деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления законодательным требованиям, положениям уставов муниципальных образований[670].

Именно по причине явного несовершенства механизма ответственности случаи роспуска представительного органа местного самоуправления или главы местного самоуправления носили единичный, эпизодический характер[671].

В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления...» 2003 года ответственность главы местного самоуправления и представительного органа местного самоуправления разведена: ст. 73 описывает ответственность представительного органа, а ст. 74 посвящена санкциям в отношении главы муниципального образования. При этом основной особенностью нового Закона выступает существенное упрощение процедуры применения конституционно-правовых санкций при усилении роли суда.

Во-первых, если ранее требовалось вынесение обязательных предупреждений, предшествовавших роспуску представительного органа (отстранению от должности главы), то сейчас для использования мер ответственности необходимо соблюсти ориентировочные сроки, указанные в Законе, и дополнительно обратиться в суд. Как правило, срок для приведения в соответствие с федеральным законодательством нормативного акта представительного органа местного самоуправления, признанного судом не соответствующим закону, составляет три месяца, а затем заинтересованное лицо должно обратиться в суд за подтверждением факта неисполнения решения суда и в течение месяца после вступления данного решения в силу может быть принято решение о роспуске представительного органа. Во-вторых, Закон позволяет распустить представительный орган даже при формальном несоответствии нормативного акта представительного органа Конституции РФ, федеральным законам, законодательству субъектов РФ и уставу муниципального образования, при этом не требуется устанавливать факт причинения вреда. В-третьих, вместо одного судебного решения Закон требует наличие двух судебных решений: первого — о признании несоответствия акта или деятельности орган местного самоуправления закону, а второго — о факте неисполнения предыдущего решения суда. В-четвертых, с инициативой о роспуске представительного органа может обратиться только глава субъекта РФ. В-пятых, из числа органов, принимающих решения об ответственности органов местного самоуправления, исключены Государственная Дума и Президент РФ.