Субъекты муницпально-правовой ответственности и особенности муниципально-правовой ответственности

Субъектами муниципально-правовой ответственности могут выступать органы местного самоуправления, должностные лица, общественные объединения, население муниципального образования[659]. Несколько расширяет число субъектов Д. М. Иванов, причисляя к последним как органы местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, так и муниципальных служащих, органы территориального общественного самоуправления, население муниципальных образований, физических и юридических лиц[660].

Постановка вопроса об ответственности местного населения, видимо, обусловлена содержанием нормативного определения понятия местного самоуправления, закрепленного в Законе от 28 августа 1995 года (ч. 1 ст. 2) и Законе от 6 октября 2003 года (ч. 2 ст. 1). Одним из ключевых понятий в его законодательном определении является формулировка «самостоятельное, под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения». Включение этого признака местного самоуправления в нормативное определение его понятия вызывало полемику сразу по двум взаимосвязанным вопросам: во-первых, кому принадлежит право на местное самоуправление; во-вторых, кто является субъектом той самой ответственности, под которую решаются вопросы местного значения и какова природа этой ответственности. Представляется, что в случае, указанном в законе, понятие «под свою ответственность» использовалось как аналог словосочетания «на свой страх и риск». Иными словами, такого рода ответственность не имеет нормативного выражения, законодатель использовал термин «ответственность» в одном из значений, придав понятию «местное самоуправление» смысл института, отличного от государственной власти, в том числе и в части решения тех или иных вопросов местного значения без руководства со стороны государства или его органов.

Вряд ли возможно считать субъектами ответственности и органы территориального общественного самоуправления (фактически – общественные объединения), физических и юридических лиц. Указанные субъекты не осуществляют публично-правовые полномочия, не наделены каким-либо особым статусом, и в силу этого не несут каких-либо ограничений в правах, никакие конституционно-правовые санкции в муниципально-правовых отношениях к ним не применяются.

Институт юридической ответственности в муниципальном праве предусматривает в качестве субъектов ответственности органы местного самоуправления, их выборных членов, а также должностных лиц местного самоуправления, являющихся основным звеном системы местного самоуправления[661].

Причисляя органы местного самоуправления к субъектам конституционной ответственности, Д. А. Липинский исходит из следующих соображений: 1) правовые основы деятельности органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8); 2) государство делегировало органам местного самоуправления часть своих полномочий (ст. 132); 3) Конституционный Суд РФ в своем постановлении признал ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц соответствующей Конституции РФ[662].

Субъектов муниципального правонарушения целесообразно разделить на две группы: индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам относятся: депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления. К коллективным субъектам относится: представительный орган местного самоуправления.

К особенностям муниципально-правовой ответственности можно отнести следующие признаки:

Во-первых, меры конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления закреплены в ограниченном числе источников конституционного права, фактичеки можно назвать лишь два акта, составляющих основу правового регулирования мунципально-правовоых отношений (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и Бюджетный кодекс»). Кроме отдельных санкций, в основном это касается процедурно-процессуальных санкций в отношении депутатов местного самоуправления, закрпеляются в муниципальных актах − уставах местного самоуправления и регламентах представительных оранов местного самоуправления).

Во-вторых, к числу отличительных черт конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления можно отнести особый субъектный состав. Иными словами, инстанциями применения (субъектами, обладающими полномочиями по использованию мер ответственности) и субъектами ответственности (лицами, которые несут бремя воздействия мер ответственности) в Российской Федерации выступают пока лишь органы местного самоуправления и должностные лица органов местного самоуправления, хотя нельзя исключить и возможность ответственности муниципалитета как территориального образования (например, в виде лишения его статуса мунципального образования).

В-третьих, для конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления в РФ характерно сочетание специальной судебной процедуры применения санкций с внесудебными формами – реализация санкций со стороны населения муниципального образования (например, при отзыве депутата представительного органа местного самоуправления).

В-четвертых, можно отметить многообразие и специфику инстанций ответственности − ими могут быть не только государство, но и сами органы и должностные лица местного самоуправления, а также население муниципального образования.

В-пятых, отдельные меры муниципально-правовой ответственности носят комплексный характер и фактически могут быть отнесены к санкциям сложной «двойной» правовой природы, это касается временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в части формирования временной финансовой администрации. Порядок введения этих мер частично урегулирован нормами Бюджетного кодекса (глава 19.1), и находится на стыке конституционного и финансового права, при преобладании регулирования именного в рамках финансово-бюджетного законодательства.