Особенности конституционно-правовой ответственности субъектов РФ 4 страница

Вторая особенность предусматривала существенное ограничение основных прав и свобод человека и гражданина. В. В. Витрук особо подчеркивает, что специальный правовой режим, введенный актами Президента РФ и Правительства РФ, не предусмотрен Конституцией РФ и действующими законами, и им не были определены основания и порядок его введения и поддержания на территории Чеченской республики как одного из субъектов РФ.

Те правовые меры, которые были предусмотрены законами, регламентировавшими деятельность органов внутренних дел, явно не вписывались в ситуацию, когда на территории одного из субъектов РФ были созданы фактически незаконные войсковые формирования с бронетехникой и артиллерией. Поэтому использование армейских подраздлений и всех видов оружия массового поражения в целях их разоружения и ликвидации представлялось единственным вариантом решения проблемы.

Более того, на территории Чеческой Республики не функционировали органы государственной власти и местного самоуправления, в том числе не действовали судебные органы, был введен целый ряд ограничительных мер, не характерных для действий милиции в ходе обычных операций по изъятию незаконно хранимого оружия (комендантский час, выдворение лиц, нарушающих прядок нахождения на территории, где проводилась силовая операция, за ее пределы и др.).

Представляется, что излишне расширительное толкование прерогатив Президента РФ со ссылкой на ст. 80 Конституции РФ способствует формированию такой модели применения мер принуждения, которая не учитывает необходимость установления четких правовых оснований и процедур при использовании механизмов, не отнесенных к классическим институтам чрезвычайного (военного) положения. Более того, исключительная концентрация «силовых» полномочий в руках главы государства нарушает принцип разделения властей. Наличие у Президента РФ дискреционных правомочий, не подлежащих контролю со стороны представительных органов государственной власти и детально не регламентированных в законодательных нормах, дестабилизирует взаимоотношения органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации.

Таким образом, вплоть до конца 90-х годов прошлого века в российском законодательстве не были регламентированы правовые основы применения различных принудительных мер и использования вооруженных сил в рамках проведения операций по разоружению незаконных вооруженных формирований на территории субъекта РФ или его части.

Однако после известного вторжения чеченских боевиков в Дагестан в августе − сентябре 1999 года армейские подразделения были опять введены в Чечню в целях разоружения незаконных вооруженных формирований и ликвидации структур власти, не подконтрольных федеральным органам государственной власти. Причем правовым основанием для применения вооруженных сил на территории Дагестана, а затем и в Чечне стал Федеральный закон от 25 июля 1998 года «О борьбе с терроризмом» [589]. Именно этот нормативный акт был правовой основой для применения комплекса принудительных мер (в том числе и использования армейских формирований, авиации и бронетехники) на территории субъекта Федерации в отсутствие режима чрезвычайного положения.

Статья 3 Закона о борьбе с терроризмом определяла контртеррористическую операцию как «специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции». Глава III Закона регулировала проведение контртеррористических операций. Закон предусматривал, что для непосредственного управления такой операцией в соответствии с решением Правительства создается оперативный штаб, возглавляемый представителем ФСБ или МВД (в зависимости от того, чья именно компетенция «будет преобладающей в проведении конкретной контртеррористической операции») и действующий на основании специального нормативного документа – типового положения, утвержденного федеральной антитеррористической комиссией. Именно оперативный штаб по управлению контртеррористической операцией имеет право привлекать необходимые силы и средства федеральных органов, непосредственно осуществляющих борьбу с терроризмом, в том числе и Министерства обороны. Анализ приведенного выше определения контртеррористической операции, а также ряда других положений Закона, в первую очередь ст. 2, где изложены основные принципы борьбы с терроризмом («приоритет мер предупреждения терроризма”, “сочетание гласных и негласных методов борьбы», «приоритет защиты прав лиц, подвергающихся опасности в результате террористической акции») приводит к выводу, что при проведении контртеррористической операции Закон отводит приоритетную роль специальным службам, и что применение вооруженных сил и армейского вооружения должно иметь вспомогательный характер и во всяком случае не должно приводить к более тяжким последствиям, нежели сама террористическая акция, на пресечение которой она направлена (гибель мирного населения, разрушение зданий, инфраструктуры и т. п.).

Согласно указанному Закону федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ должны были выделять необходимые для проведения контртеррористической операции оружие, специальные, транспортные, материально-технические средства и средства связи.

Закон также содержал перечень принудительных мер, которые могли применяться правоохранительными органами и армейским подразделениями в ходе осуществления операции. Так, согласно ст. 13 лица, проводящие указанную операцию, имеют право на:

1) ограничение или запрещение движения автотранспорта и пешеходов на улицах и дорогах; недопущение транспортных средств, граждан на отдельные участки местности и объекты либо удаление граждан с отдельных участков местности и объектов;

2) проверку у граждан и должностных лиц документов, удостоверяющие их личность, а в случае отсутствия таких документов задержание указанных лиц для установления личности; задержиние и доставление в органы внутренних дел РФ лиц, совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую операцию, а также действия, связанные с несанкционированным проникновением или попыткой проникновения в зону проведения контртеррористической операции;

3) беспрепятственное вхождение в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности, в транспортные средства при пресечении террористической акции, при преследовании лиц, подозреваемых в совершении террористической акции, если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей;

4) личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;

5) использование в служебных целях средств связи, включая специальные, принадлежащие гражданам и организациям;

6) использование в служебных целях транспортных средств, принадлежащие организациям, гражданам для предотвращения террористической акции, для преследования и задержания лиц, совершивших террористическую акцию.

Несмотря на очевидность тождественности ряда средств принуждения, применяемых в рамках режима чрезвычайного положения и в режиме проведения контртеррористической операции, Закон «О борьбе с терроризмом» не содержал детальной регламентации действий органов, участвующих в проведении такой операции. К тому же практика проведения контртеррористических операций, особенно на территории Северо-Кавказского региона, показала, что положения Федерального закона «О борьбе с терроризмом» не только не разрешают многие проблемы, но еще более усложняют политическую и оперативную обстановку на Северном Кавказе. Тысячи обращений граждан в прокуратуру, Европейский суд по правам человека и международные правозащитные организации по поводу нарушения их прав, являются, прежде всего, недоработками отдельных положений названного закона.

Важно заметить, что непосредственным юридическим основанием использования военной силы на территории Чеченской Республики во время второго этапа конфликта (доступным для ознакомления и частично опубликованным) стал Указ Президента РФ от 23 сентября 1999 года № 1255с «О мерах по повышению эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации»[590]. В соответствии с ним была образована Объединенная группировка войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории данного региона, а также утвержден состав руководства этой группировкой.

И если до лета 2000 года государственное и местное управление на территории Чечни осуществлялось военными властями, то в дальнейшем Президент РФ возложил управленческие функции на администрацию Чеченской Республики, формируемую непосредственно главой государства.

Впоследствии на основании Указа Президента РФ от 8 июня 2000 года (уже прекратившего свое действие) были определены правовые начала организации системы органов власти в Чеченской Республике, установлена структура исполнительной власти, в соответствии с которой Глава администрации Республики (высшее должностное лицо) назначался и освобождался от должности Президентом РФ. Таким образом, глава российского государства, опираясь на ст. 80 Конституции РФ, единолично сформировал органы исполнительной власти на территории данного региона, функционировавшие до выборов первого Президента республики Ахмада Кадырова в 2003 году.

Однако несмотря на это, на территории республики по сей день находятся значительные по численности подразделения Министерства обороны РФ, внутренние войска МВД, специальные подразделения ФСБ, а также командированные из различных регионов страны сводные отряды милиции. Эти части уже не ведут полномасштабных боевых действий, но принимают участие в различных силовых акциях, существенно ограничивающих права граждан (например, «зачистки», в ходе которых задерживаются граждане РФ; проводятся проверки документов, обыски и досмотры на стационарных и мобильных блокпостах, специальные операции по нейтрализации бандформирований силами спецподразделений ФСБ, ГРУ и т. п.).

В настоящее время, как известно, режим контртеррористической операции, действовавший в Чеченской Республике на протяжении ряда лет, был отменен 16 апреля 2009 года главой Национального антитеррористического комитета А. Бортниковым, на основании поручения Президента РФ Д. А. Медведева.

С 1 января 2007 года вместо Федерального закона «О борьбе с терроризмом» действует Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»[591]. Несмотря на незначительное изменение наименования закона, он в частности существенно расширил число мер, ограничивающих права и свободы человека и гражданина во время проведения контртеррористических операций.

Так, согласно ст. 11 ФЗ на территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, на период проведения контртеррористической операции допускается применение следующих мер и временных ограничений, которые не были свойственны ранее действовавшему закону: ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов; приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи; временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помещений, введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий; ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Формулировки некоторых ограничительных мер претерпели значительные изменения, причем далеко не в лучшую сторону с точки зрения гарантий от необоснованного применения соответствующими правоохранительными органами. Так, вместо санкции « беспрепятственно входить (проникать) в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности, в транспортные средства при пресечении террористической акции, при преследовании лиц, подозреваемых в совершении террористической акции, если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей» использована иная формулировка, затрудняющая доказательство неправомерности ее применения в конкретных ситуациях – «беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом».

К тому же допускаемое ограничение тайны телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений не лишено спорных моментов. И хотя подобное изъятие может применяться только лишь на основании судебного решения и в целях защиты населения от террористических угроз, норма закона существенно ограничивает конституционные права и свободы граждан, которые никоим образом не причастны к совершению преступлений.

Важно заметить, что правовой режим контртеррористической операции (ст. 11 Закона «О противодействии терроризму») вводит ограничения прав граждан, аналогичные ограничениям в условиях военного и чрезвычайного положения, которые по Конституции РФ (ст. ст. 56 и 87) могут устанавливаться только федеральным конституционным законом. Федеральный закон «О противодействии терроризму» не является конституционным и не содержит положения о том, что в режиме контртеррористической операции «не подлежат ограничению права граждан, предусмотренные статьями 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 46-54» (ст. 56 Конституции РФ).

Рассматриваемый закон не установил и максимально возможную продолжительность периода контртеррористической операции, а также возможность перехода в режим чрезвычайного или военного положения, условия которых установлены соответствующими федеральными конституционными законами. Без установления максимальной продолжительности режима контртеррористической операции не исключается возможность бесконечной по продолжительности контртеррористической операции, что и происходит в настоящее время на Северном Кавказе. Кроме того, в законе не урегулированы ситуации, когда органы власти или местного самоуправления по определенным причинам не функционируют (например, из-за угроз террористов) или же потворствуют незаконным формированиям, а федеральные органы должны осуществлять соответствующие функции управления на территории проведения контртеррористической операции.

Из приведенных примеров с неизбежностью следует вывод, что Закон «О противодействии терроризму» содержит в себе массу пробелов и недоработок, он лишает российских граждан надлежащих гарантий использования целого ряда конституционных прав на время проведения контртеррористических мероприятий.

С учетом серьезности угроз, исходящих от терроризма для нашего государства, необходимо создать целостную систему комплексного правового регулирования противодействия терроризму, которая не только бы регламентировала вопросы борьбы с терроризмом и отдельные способы его профилактики, но и была бы нацелена на обеспечение гарантий реализации и защиты прав и свобод граждан. Отличительной особенностью такой системы правового регулирования должен стать комплексный подход к проблеме противодействия терроризму, предполагающий взаимосогласованное регулирование всех подсистем и составляющих этого механизма: профилактика, борьба, ликвидация и (или) минимизация последствий терроризма, при одновременном использовании всего правового инструментария как в рамках международного сотрудничества, так и во внутригосударственной политике.

Тем более что мировой опыт регламентации подобных правовых режимов существует. Например, в Индии достаточно детально нормативно урегулирован режим так называемого «президентского правления», которое вводилось только на территории штатов Пенджаб и Джамму и Кашмир несколько десятков раз[592]. Но важно предостеречь, что в той же Индии введение президентского правления по инициативе федерации зачастую выступало средством неправомерного политического давления на правительства ряда штатов, сформированные партиями, которые не вошли в состав центрального правительства страны[593].

Некоторые российские исследователи предлагают комплексно урегулировать проблему правовой регламентрации чрезвычайных режимов, приняв Федеральный закон «Об исключительных правовых режимах», в котором регламентировать пять возможных режимов: военное положение, чрезвычайное положение, контртеррористическая операция, особое положение, участие Вооруженных Сил РФ в миротвореческих операциях по поддержанию мира[594]. По нашему мнению, несмотря на очевидную привлекательность идеи систематизации законодательства о чрезвычайных режимах, реализовать ее в России без внесения поправок в действующую Конституцию просто не представляется возможным. Согласно ст. ст. 87, 88 Конституции режимы военного и чрезвычайного положения устанавливаются только федеральными конституционными законами. Кроме того, некоторые правовые режимы вряд ли возможно регламентировать на уровне внутреннего законодательного акта, так как использование вооруженной силы не затрагивает права и свободы собственно российских граждан (использование Вооруженных Сил РФ в миротворческих операциях за пределами России).

Именно в этой связи представляется необходимым разработка и принятие в России специального федерального закона, который бы определял правовой режим особого положения (или президентского правления), вводимого в субъекте, субъектах РФ ввиду массовых актов терроризма, деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональных конфликтов, бездействия местных органов власти, а также и более ограниченного режима контртеррористической операции, вводимого на части территории субъекта, части территории муниципального образования.

В настоящее время в случае повторения ситуации, которая сложилась в 1990-е годы в Чечне, фактически отсутствуют правовые основы использования армии, применения соответствующих правовых ограничений, образования органов управления даной территорией, за исключением Постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года № 10-П, которое, разумеется, не может заменить законодательное регулирование введения такого исключительного режима восстановления правопорядка на территории одного или даже нескольких субъектов РФ.

Стоит напомнить, что предложения о необходимости правового регулирования указанного института высказывались еще в начале 1990-х годов[595]. В дальнейшем на страницах ведущих юридических изданий представители науки отечественного конституционного права неоднократно предлогали варианты детального нормативного регулирования института особого (президентского) правления[596].

В проекте закона следует детально регламентировать основания введения особого положения в субъекте (предварительное уведомление или согласие Совета Федерации), перечень сил и средств, используемых в рамках режима особого положения (виды войск и спецподразделений, порядок применения оружия массового поражения (авиации, бронетехники, артиллерии), закрытый список ограничений прав и свобод, порядок деятельности органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления (вплоть до их роспуска), виды временных федеральных органов, которые должны осуществлять полномочия органов власти субъекта и органов местного самоуправления (в случаях, когда эти органы не функционируют или имеются основания для их роспуска), а также временные рамки введения такого режима. Кроме того, вполне допустимо (особенно в рамках централизованной системы исполнительной власти, когда глава субъекта — это фактически представитель Президента РФ) дифференцировать процедуру введения особого положения в отдельных местностях субъекта (районе, городе), предусмотрев возможность принятия в экстренных случаях соответствующего решения актом главы региона с последующим санкционированием Президента РФ.

Нельзя также не указать на то, что установить в законодательстве необходимо процедурные гарантии, определяющие порядок согласования Президентом РФ своих действий с законодательными и судебными ветвями власти[597]. Иначе возникает дисбаланс во взаимоотношениях властей не только на федеральном уровне, но и в отношении субъектов Федерации, так как в настоящее время отсутствуют любые формы контроля за деятельностью органов исполнительной власти Федерации в рамках действий по проведению контртеррористических операций в стране.

Надлежит также предусмотреть механизм осуществления функций государственного и местного управления на территориях, где вводится особое положение, процедуры формирования таких временных органов, определить полномочия, которые они могут и которые им запрещено осуществлять (изменение устава субъекта, например).

Таким образом, режим контртеррористической операции как одна из мер юридической ответственности, несмотря на принятие Федерального закона «О противодействии терроризму», до сих пор не имеет должного правового оформления. Многочисленные пробелы и противоречия приводят не только к проблемам реализации контртеррористических мероприятий, но и к массовым нарушениям прав и свобод граждан, а следовательно, к подрыву демократических основ государства, особенно на фоне продолжающегося международного давления на Российскую Федерацию со стороны как некоторых государств, так и ряда международных правозащитных организаций. Именно поэтому, как неоднократно было сказано выше, необходима дальнейшая законодательная работа органов государственной власти РФ для детализации нормативного регулирования применения данной комплексной меры конституционно-правовой ответственности, а также в целях формирования действительно эффективного и целесообразного механизма законодательного обеспечения контртеррористических операций в Российской Федерации.

По нашему мнению, режим контртеррористической операции должен быть вписан в систему мер федеративной ответственности субъектов Российской Федерации и надлежащим образом оформлен, особенно в тех случаях, когда он распространяется на территорию субъекта РФ. Как справедливо отмечает С. Н. Чернов, «основное предназначение федеративной ответственности состоит в обеспечении государственного единства Российской Федерации и осуществляемого на его территории правового регулирования» [598]. Решение этой задачи посредством разработки соответствующего федерального закона представляется важным средством реализации государственной политики в сфере укрепления законности и обеспечения надлежащей защиты конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации.

Введение режима чрезвычайного положения в субъекте РФ. Чрезвычайное, согласно С. И. Ожегову, означает «исключительное»[599]. Поэтому чрезвычайное положение есть положение, вводимое в случае особой опасности, представляющей угрозу существованию нации и государства. Оно может быть вызвано различными причинами, но его последствия таковы, что требуют применения чрезвычайных мер. По определению В. М. Гессена, чрезвычайное (исключительное) положение представляет собой «совокупность исключительных полномочий, в чем бы они не состояли, предоставленных правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства»[600].

По мнению В. В. Лозбинева, термин «чрезвычайное положение» имеет два основных значениях. В первом значении он соответствует английскому слову «emergency», которое переводится как внезапное или неожиданное событие, требующее немедленных действий, во втором — словосочетанию «a state of emergency», что означает состояние (или режим) чрезвычайного положения[601]. Как правило, в законодательной практике любого государства термин «чрезвычайное положение» используется во втором значении.

В научной литературе отмечается, что чрезвычайное положение применимо при возникновении трех основных групп кризисных ситуаций: 1) внешнего характера (когда под угрозой находится безопасность государства, которое подвергается угрозе нападения внешнего противника или вследствие вооруженного конфликта международного характера); 2) внутриполитического характера (попытка насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, террористические акты, межнациональные и региональные конфликты и т. д.); 3) техногенного, экологического и природного характера (природные либо техногенные катастрофы, аварии или стихийные бедствия)[602].

Представляется, что режим, применяемый в ситуациях, отнесенных к первой группе, более правильно называть режимом военного или осадного положения, так как наличие указанных выше обстоятельств требует безусловного применения военной силы против вторжения регулярной армии иностранного государства.

В тех случаях, когда под угрозой находится существование государства из-за внутренних событий, вызванных массовыми беспорядками, неподчинением центральным властям органов власти каких-либо территориальных единиц, свержением законной власти, вводимый режим следует именовать ординарным чрезвычайным положением либо, если мы имеем в виду федеративное государство, — чрезвычайным федеративным положением. В различных федерациях это режим имеет различные наименования: в ФРГ — федеральное принуждение, в Бразилии — федеральная интервенция, в Индии — президентское правление.

Наконец, правовой режим, используемый для борьбы со стихийными бедствиями или техногенными катастрофами, который требует отдельных ограничений личных и политических прав и мобилизации ресурсов государства в целях устранения причин и следствий произошедшего катаклизма (восстановление объектов социальной и экономической инфраструктуры, продовольственная помощь, борьба с эпидемиями и т. п.), можно определить как чрезвычайное экологическое положение. Именно в результате природных и техногенных бедствий страдает прежде всего окружающая природная среда, природе и населению причиняется вред.

В науке высказаны и иные классификации чрезвычайных режимов. Например, по мнению С. Н. Леншина, следует выделять четыре вида режимов: режим военного положения, режим чрезвычайного положения (при попытках свержения конституционного строя), режим чрезвычайного положения (социального бедствия) и режим прямого президентского правления[603]. Представляется, что дифференциация правовых режимов, выделенная автором возможна, но недоумение вызывает лишь рассмотрение в качестве особого режима президентского правления. Президентское правление, как представляется, выступает одной из мер, которые вводятся в рамках чрезвычайного федеративного положения, вводимого по причине противоправных действий групп лиц на региональном уровне. Его регламентация может быть оптимальной именно в рамках режима чрезвычайного положения, и для этого не нужно изобретать некий особый правовой режим.

Некоторые авторы высказывали предложения о введении еще одного типа чрезвычайного положения. Так, по мнению Г. А. Стрельникова, необходимо закрепить в федеральном конституционном законе о чрезвычайном положении режим так называемого чрезвычайного экономического положения в качестве средства мобилизации материальных, финансовых, сырьевых ресурсов центра и региона[604]. Сходной позиции придерживается и И. Н. Барциц[605].

С нашей точки зрения, введение такого режима представляется излишним по причине смешанного характера санкций, которые могут быть применены при его закреплении в законодательстве. В большинстве федеративных государств вследствие наличия соответствующих санкций в финансовом праве подобные положения наряду с иными разновидностями чрезвычайного положения в конституционном праве не закреплены.

Чрезвычайное положение, предусмотренное законами ряда федеративных государств, рассматривается в качестве разновидности вмешательства федерации в дела ее субъекта как государственно-территориального образования. «По сути институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, — указывает А. Н. Домрин, — является одним из видов государственно-правового (конституционного) института чрезвычайного положения в его мягкой (по характеру) и региональной (по типу) форме»[606]. Полагаем, что чрезвычайное положение является комплексной мерой конституционно-правовой ответственности, применяемой федерацией в отношении одного или нескольких субъектов. Основанием для ее применения служат противоправные виновные действия определенных должностных лиц, представляющих органы власти субъекта федерации, вступивших на путь прямого нарушения норм федерального права или своим бездействием не способных обеспечить реализацию федеральных законов на территории субъекта.

Подобная классификация удобна и целесообразна, так как позволяет разграничить меры, применяемые государственными органами для разрешения кризисных ситуаций различной правовой природы. Ведь излишнее использование разнообразных «силовых» мер для ликвидации любого типа чрезвычайных ситуаций, без их юридической дифференциации применительно к существу угрозы, чревато массовыми нарушениями прав и свобод граждан и в конечном счете может привести к установлению авторитарного режима (деспотии). Следует согласиться с И. Л. Петрухиным в том, что ситуации, связанные с возникновением социальных конфликтов, требуют применения мер сдерживания и принуждения, а при социальных бедствиях необходимы меры оказания помощи и аварийно-спасательные работы[607].