Отзыв дипломатических представителей как мера конституционно-правовой ответственности

Основная проблема заключается в том, что отзыв дипломатических представителей может по своей правовой природе представлять два различных института: 1) уход в отставку или перевод на другую должность в рамках реализации должностных полномочий и трудовых взаимоотношений; 2) санкция за совершенное правонарушение.

Согласно ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает и отзывает дипломатических представителей. При этом в данном процессе участвуют обе палаты Федерального Собрания, а именно соответствующие комитеты Федерального Собрания. В Государственной Думе это: Комитет по международным делам и Комитет по делам Содружества Независимых Государств.

Согласно ст. 207 Регламента Совета Федерации, ст. 211 Регламента Государственной Думы предложение об отзыве должно быть мотивировано, содержать документы, характеризующие личность соответствующего представителя. На заседаниях соответствующих комитетов присутствует сам дипломатический представитель, а также представитель Министерства иностранных дел РФ. По итогам рассмотрения принимается письменное заключение, направляемое Президенту РФ.

При изучении соответствующих правовых норм возникает несколько вопросов, на которые не существует однозначных ответов.

1. Участие комитетов палат Федерального Собрания носит декоративный характер, и их рекомендации не имеют юридического значения для решения вопроса об отзыве дипломатического представителя, которое принимается Президентом РФ единолично. Очевидно, что в таком виде роль законодательных органов является своего рода фикцией и порождает лишь значительные финансовые и организационные затраты. Необходимо либо отказаться от существующих правовых форм участия комитетов палат в процедуре отзыва, либо наделить комитеты большими полномочиями, например, правом одобрять решение Президента РФ об отзыве дипломатических представителей.

2. Неясны основания для привлечения к ответственности дипломатического представителя. Нет сомнений, что отсутствие законодательной регламентации оснований (условий) привлечения к ответственности дипломатических представителей порождает известный субъективизм при использовании этой конституционной санкции. Следует на уровне закона (или, как минимум, указа Президента РФ) детализировать условия применения отзыва как санкции за совершенные правонарушения (проступки). Ими могут быть признаны совершение административных правонарушений или уголовных преступлений, а также совершение проступков, порочащих честь российского дипломата (мелкое хулиганство, алкоголизм, нецензурная лексика при общении, прием подарков, оплата путешествий от иностранных граждан и т. д.).

3. Возможно, имеет смысл разработать кодекс этики дипломата (по аналогии с Кодексом судейской этики), где более подробно описать основные обязанности, которые должен соблюдать дипломатический представитель при осуществлении своих служебных полномочий. Пробел в нормативном описании правовых оснований, которые предваряют применение такой конституционной санкции, как отзыв дипломатического представителя, отсутствие четких правовых границ поведения, соответствующего требованиям, предъявляемым к дипломатам в силу их высокого статуса представителя государства за рубежом, порождает возможность использования принудительных мер без достаточных оснований (на основе субъективного усмотрения, особенно по политическим мотивам).

Ответственность депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, депутатов органов законодательной власти субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления

Одним из необходимых элементов правового статуса депутата, наряду с правами и обязанностями, является и ответственность народного избранника. Депутаты, избранные посредством прямых выборов, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, несут конституционно-правовую ответственность по различным основаниям. При этом количество санкций, применяемых в отношении депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, меньше, чем конституционно-правовых санкций, используемых в отношении депутатов региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что на федеральном уровне используется пропорциональная система выборов, делающая невозможным применение такой конституционной санкции, как отзыв депутата Государственной Думы, а кроме того, федеральные представители отказались от использования целого ряда процедурных санкций и мер, направленных на прекращение статуса, в связи с нарушениями депутатами режима осуществления депутатских полномочий.

Все имеющиеся в российском законодательстве конституционно-правовые санкции, применяемые к депутатам, можно классифицировать по результатам принудительного воздействия следующим образом:

1) лишение полномочий как дополнительная конституционная санкция, применяемая к депутату, вследствие совершения уголовного преступления после вступления в законную силу обвинительного приговора суда;

2) лишение полномочий как конституционная санкция, направленная на обеспечение непрерывности осуществления депутатских полномочий, вследствие систематического неисполнения своих депутатских обязанностей или занятия депутатом предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, запрещенной законом;

3) процедурно-процессуальные санкции, имеющие целью обеспечение порядка организации работы представительного органа (лишение права на выступление в течение определенного срока, лишение слова на заседании законодательного органа власти);

4) отзыв депутата избирателями как санкция, обеспечивающая возможность реагирования населения на совершения депутатом действий, не соответствующих закону;

5) санкции материального характера, предусматривающие ущемление социального статуса депутата и лишающие его части вознаграждаения и иных социальных гарантий его деятельности (лишение премий, сокращение заработка, лишение командировок и пр.).

По мнению Л. А. Нудненко, перечень санкций, применяемых к депутатам, можно представить в виде:

1) процессуальных санкций, вытекающих из деятельности представительных органов (предупреждение, призыв к порядку, порицание с занесением в протокол, лишение права выступления, информирование избирателей о недостойном поведении депутата на заседании представительного органа),

2) ухода депутата в отставку под давлением обстоятельств и обвинений, например, в связи с возбуждением инициативы об отзыве депутата,

3) признания выборов депутатов недействительными в силу нарушения требований действующего законодательства о выборах,

4) прекращения полномочий депутата на основе вступившего в законную силу обвинительного приговора суда по решению законодательного органа,

5) прекращения полномочий депутата по решению представительного органа в случае нарушения правил несовместимости депутатского мандата с занятием государственных, муниципальных должностей,

6) прекращения полномочий депутата в случае роспуска, прекращения полномочий представительного органа,

7) отзыва депутата избирателями[393].

Представляется, что неправомерно рассматривать как меру ответственности последствие непроявления депутатом своей воли на выбор места несения государственной службы. Это скорее специальная мера, направленная на недопущение ситуации, связанной с отсутствием решения депутата, на определение единственного возможного по закону места работы. Трудно считать мерой ответственности депутата его уход с должности под давлением обстоятельств, так как здесь отсутствуют признаки совершения депутатом правонарушения, тем более, что это именно свободный выбор депутата. Признание выборов депутата недействительными является ответственностью, которую несет лицо, нарушившее обязательные требования избирательного законодательства в момент, когда статусом «депутата» это лицо не обладало. Поэтому, несмотря на то, что применяется данная мера в отношении депутата, наделенного статусом, в реальности адресатом применения выступает претендент на депутатскую должность, нарушивший закон не в ходе осуществления им депутатской деятельности.

Самой неоднозначной мерой ответственности выступает прекращение полномочий депутата вследствие роспуска или досрочного прекращения полномочий представительного органа. В этом случае ответственность несут и те депутаты, которые голосовали против решения представительного органа, признанного судом незаконным, т. е. наступает ответственность за чужие действия. Думается, что данную санкцию следует рассматривать как ответственность коллегиального органа, а не как ответственность индивидуального депутата.

Кроме того, в науке обосновывается точка зрения, когда к мерам ответственности депутатов относится лишение мандата вследствие изменения депутатом своей партийной принадлежности[394]. С этой позицией также вряд ли можно согласиться, поскольку выход депутата из состава фракции рушит стабильность фракционной организации работы парламента и служит специфическим средством восстановления численного состава соответствующей фракции.