Ответственность Правительства Российской Федерации

Правительство Российской Федерации по Конституции провозглашено органом, осуществляющим исполнительную власть (ст. 110 Конституции РФ). Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» наделяет Правительство статусом высшего исполнительного органа государственной власти РФ (ст. 1 Федерального конституционного закона). Оставив за рамками настоящего исследования вопросы о месте Правительства в системе органов государственной власти РФ и взаимоотношениях его с Президентом РФ, необходимо уточнить правовую природу тех мер воздействия, которые применяются к Правительству и персонально министрам по нормам конституционного законодательства. Очевидно, что один из высших органов государства должен нести ответственность по нормам конституционного законодательства. Остается, правда, вопрос – какую же ответственность несет Правительство РФ, поскольку в литературе не существует однозначного понимания природы такой ответственности.

Конституция не устанавливает четких оснований ответственности Правительства РФ, в ее нормах определяется лишь субъект применения (Президент), санкции (отставка) и процедура ее применения, в которой участвуют либо только Президент, или же Президент и Государственная Дума.

Конституция устанавливает три такие санкции: отставка по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117), выражение недоверия Государственной Думой (ч. 3 ст.117) и отказ в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях для ухода Правительства в отставку требуется решение Президента.

Ранее уже отмечалось, что закрепленные в Конституции РФ принудительные меры в отношении Правительства РФ нельзя отнести к мерам классической конституционно-правовой ответственности, так как конструкция этих санкций строится на дискреционном праве Президента разрешать любые конфликты во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти или устанавливать эффективность реализации ими своих конституционных функций, единолично определяя, какой из органов власти должен подвергнуться мерам воздействия. Указанные санкции можно относить к мерам позитивной или политической конституционно-правовой ответственности, которые реализуются в рамках системы разделения властей вне правонарушения и вины, в случаях наличия конфликтов, неэффективности в работе, не достижения определенных результатов и пр.

В науке конституционного права существуют различные мнения по поводу ответственности Правительства и того, какую ответственность несет Правительство по российскому законодательству. Можно в достаточной степени условно выделить три подхода к тому, какой природы ответственность несет Правительство РФ.

Согласно первой точке зрения, ответственность Правительства РФ объявляется политической, но авторы отмечают, что политическая и конституционная ответственность по конституции практически неразделимы, а преобладает все-таки политическая ответственность. Так, Р. М. Дзидзоев, характеризуя конституционно-правовую ответственность Правительства, пишет: «Эта ответственность является преимущественно политической, она необязательно связана с совершением правительством каких-либо противоправных действий. Основанием ответственности правительства чаще всего служит его политика, которая отвергается главой государства или парламентом. Нередко правительство становится жертвой конфликта между парламентом и главой государства. Политическая ответственность правительства, таким образом, наступает независимо от его вины»[361].

В. Н. Савин отмечает, что конституционная ответственность по форме реализации иногда сходна с политической ответственностью по субъектам, основаниям ее наступления и последствиям. Например, роспуск правительства может быть как мерой конституционной ответственности, когда это наступает в результате ненадлежащего исполнения своих конституционных обязанностей, так и мерой политической, когда правительство уходит в отставку с целью разрешить сложившийся в стране политический кризис. «Представляется, - пишет автор, - что отставка министра, к примеру, может быть одновременно мерой как политической, так и конституционной ответственности. Важно учитывать, что основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины»[362].

По мнению В. В. Мечникова, в случае, когда отсутствует полный перечень обстоятельства, конкретных оснований конституционной ответственности, то речь должна идти о политической ответственности, несмотря на то, что правовые основания совершать определённые действия зафиксированы Конституцией. «Так, например, - пишет он, - ч. 2 ст. 117 Конституция РФ предусматривает право Президента принимать решение об отставке Правительства. При этом Конституция не ограничивает президента какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе правительства. На наш взгляд, отсутствие четких критериев для отставки правительства в каждом отдельном случае свидетельствует либо о пробеле в конституционном законодательстве, либо речь должна идти здесь о сугубо политической, а не конституционной ответственности правительства за те или иные действия или наоборот бездействия по реализации тех или иных политических программ, установок, мероприятий. Напротив, когда речь идет о роспуске правительства в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей, в случае выражения недоверия Госдумой, - это мера конституционной ответственности»[363].

Аналогично А. Л. Сергеев отмечает, что отставка члена Правительства, произведенная в соответствии с указом Президента, в одном случае может быть мотивирована нарушением конституционно-правовых норм, и будет мерой конституционной ответственности, если же она вызвана другими причинами – налицо политическая ответственность[364].

О. В. Спичак замечает, что Правительство Российской Федерации несет политическую ответственность перед Президентом. «Объектом политической ответственности на государственном уровне, - пишет автор, - может быть выполнение поручений высших должностных лиц, а в некоторых случаях просто личная лояльность»[365].

В соответствии со вторым - «синтетическим» подходом, - ответственность Правительства объявляется конституционно-политической, при этом отмечается: несмотря на то, что основания ее не определены, но раз процедура и санкции установлены конституционно, значит она не может являться никакой иной ответственностью, кроме как конституционной. Так, А. Н. Шеян считает, что ответственность правительства РФ следует именовать конституционно-политической, как разновидность конституционно-правовой ответственности, поскольку любая мера, закрепленная в законодательстве, приобретает черты юридической ответственности, и не может являться какой-то иной ответственностью[366].

Оригинальную модель ответственности Правительства отстаивает Н. М. Колосова, считая ее, безусловно, конституционной, но при этом в качестве ее оснований называя деяния, не имеющие признаков правонарушения. По ее мнению, основанием конституционной ответственности Правительства является так называемое «злоупотребление правами», т. е. по сути неэффективное использование собственных полномочий. Например, «злоупотребление правом законодательной инициативы, - пишет Н. М. Колосова, - может стать основанием наступления конституционной ответственности и мерой такой ответственности может стать ограничение такого права»[367]. При этом ранее Н. М. Колосова допускала конституционную ответственность Правительства и за спад производства[368], правда впоследствии признала, что в настоящее время отставка Правительства по решению Президента все же относится к политической ответственности, нежели к конституционной[369]. При этом указанный автор совершенно справедливо замечает, что отставка Правительства по решению Президента (ч. 2 ст.117 Конституции), «создает условия для произвольной отставки Правительства РФ без всякой мотивации» и именует ее политической[370].

Таким образом, следует сделать вывод, что в настоящее время ответственность Правительства РФ не имеет признаков конституционно-правовой ответственности в негативном смысле, эта ответственность позитивная или политическая, не принципиально, как ее именовать.

По нашему мнению, такое положение вещей недопустимо с точки зрения теории и практики конституционно-правового регулирования. Многие адепты установленной в Конституции РФ формы правления полагают, что признаком смешанной формы и является ответственность Правительства только перед главой государства, а не перед парламентом без указания на ее основания[371]. Представляется, российская форма правления уникальна не в положительном смысле, а как раз в аспекте ответственности Правительства.

Действительно, в парламентарных республиках и монархиях глава государства лишен права самостоятельно решать судьбу правительства, любые санкции по отношению к нему применяются парламентом. А в президентских республиках ответственность правительства (а точнее, членов кабинета) возможна исключительно перед президентом как лицом, возглавляющим исполнительную власть (администрацию). Так называемые смешанные формы являются нестабильными и противоречивыми с точки зрения применения санкций по отношению к правительству и парламенту, и зачастую являются признаком авторитарных и недемократических режимов (Беларусь, Казахстан, Узбекистан и т. д.), устанавливая фактически исключительное право президента применять меры ответственности в отношении правительства, с декоративными полномочиями парламента.

Полагаем, что ответственность правительства должна преимущественно оставаться политической, так как основания ее применения крайне сложно сформулировать и в его действиях чаще всего нельзя будет выявить признаки конституционного правонарушения. Нормы этой ответственности должны применяться именно парламентом (Государственной Думой), а не президентом, который концентрирует в одних руках явно избыточные сверхполномочия.

С другой стороны, в определенных случаях, как показывает и российская практика, имеются примеры действий Правительства, когда налицо грубое неисполнение Конституции и законов, решений судов (Конституционного, Верховного и иных судебных инстанций), в этих необходимо дополнить конституцию нормами о конституционной ответственности за правонарушение. Причем реализация этой ответственности должна в корне отличаться от процедуры, установленной для политической ответственности – необходимо участие суда (лучшим вариантом реализация этой санкции будет решение Конституционного Суда, устанавливающего наличие конституционного деликта), решение Государственной Думы, которое носит обязательный характер для Президента РФ, который своим решением будет обязан отправить Правительство в отставку.

Нельзя не сказать и о возможности персональной ответственности министров, которая в настоящее время никак не регулируется в нормах права, являясь правом Президента. Вполне допустимо закрепить в Конституции и персональную ответственность министров за нарушение Конституции, законов и судебных решений, когда решение Государственной Думы, принятое на основании судебного заключения (Конституционного Суда), будет опять же обязательным основанием для его ухода в отставку.

В литературе уже были высказаны определенные предложения о совершенствовании ответственности Правительства. Так, А. Л. Сергеев предлагает закрепить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» перечень противоправных деяний, в случае совершения которых отставка Правительства станет юридически обусловленной. Окончательное решение будет принимать Президент РФ, заслушав объяснения Председателя Правительства. Либо конституционное производство может возбудить Генеральный прокурор или Государственная Дума, произвести расследование деликта, по завершении которого результаты должны быть представлены Президенту, который будет должен произвести квазисудебное производство с участием представителя органа власти, выдвинувшего обвинение, и представителя Правительства и вынести окончательное решение. При этом конституционными деликтами Правительства данный автор предлагает считать злоупотребление полномочий или халатность при принятии решений, выразившиеся в резком ухудшении экономической ситуации, падению основных показателей жизненного уровня населения, ухудшении экологической обстановки, реальной угрозе военной безопасности РФ[372].

Этот же автор предлагает ввести в ФКЗ «О Правительстве РФ» такую меру ответственности, как отставку министра вследствие совершенного им деликта. Причем инициировать процедуру должны Государственная Дума, Совет Федерации или Генеральный прокурор в Конституционном Суде или Верховном Суде. Если суд вынесет заключение о наличии в действиях министра состав деликта, то Президент обязан принять решение об отставке министра[373].

Л. В. Забровская предлагает уточнить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» основания отставки Правительстве как меры именно конституционно-правовой ответственности, установив критерии в соответствии с которыми Государственная Дума может выражать недоверие Правительству[374].

По нашему мнению, перечень, предложенный А. Л. Сергеевым, будет излишним, так как эти деяния не имеют признаков конституционных деликтов, а являются основаниями именно политической (позитивной) ответственности, причем нет смысла в их установлении, поскольку на практике ошибок, которые может совершить Правительство, намного больше. И попытка их установить законодательно не сделает ответственность Правительства конституционно-правовой. Процедура, предлагаемая указанным автором, излишне громоздка и высокозатратна с позиции расходов государства на ее реализацию.

Установление мер конституционно-правовой ответственности, как и определение оснований ответственности Правительства и отдельных министров, весьма актуальны для Российской Федерации. В связи с этим в России необходимо, во-первых, установить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» конституционно-правовую ответственность федеральных министров за нарушения закрепленных в нем требований о несовместимости, а также за нарушение Конституции, федеральных законов и решений судов в принятии нормативных и индивидуальных актов. Конституционно-правовой санкцией за такие нарушения должно быть освобождение министра от должности. В. А. Виноградов предлагает такой механизм в случае нарушения требований о несовместимости: по обращению Президента России, Председателя Правительства, 1/3 депутатов Государственной Думы, 1/3 членов Совета Федерации, Генерального прокурора или Председателя Счетной палаты Верховный Суд Российской Федерации определяет, нарушены ли федеральным министром требования о несовместимости. На основании решения Верховного Суда, констатирующего такое нарушение, Президент России (без обязательного представления Председателя Правительства) освобождает федерального министра от должности в течение 48 часов[375].

Сложно согласиться с предложенной процедурой по нескольким причинам. Во-первых, слишком широкий круг лиц, обладающих правом инициировать процедуру, может девальвировать значимость применения самой санкции. Кроме того, вряд ли следует ограничивать основания для освобождения от должности только требованием о несовместимости. И самое главное - основное участие в процедуре должны принимать два органа – Государственная Дума, инициирующая такое обращение, и Верховный суд. Другим вариантом применения санкции по отношению к министру должно быть нарушение законодательства и решений судебных органов. Решающее участие должна принимать Государственная Дума, инициирующая обращение в Конституционный Суд на предмет заключения о нарушении закона со стороны министра, и на этом основании принятое большинством голосов резолюция Государственной Думы о порицании министру, влекущая немедленную отставку министру по решению Президента. Введений этих санкций не потребует изменений в действующей Конституции РФ.

Во-вторых, следует предусмотреть и такую санкцию, как обязательную коллективную отставку Правительства вследствие совершенного им конституционного деликта, выражающегося в систематическом нарушении Конституции, федеральных законов, неисполнении судебных решений. Факт нарушения законодательства устанавливается заключением Конституционного Суда (минимум дважды) по обращению не менее чем 1/3 депутатов Государственной Думы. После этого Государственная Дума большинством голосов должна принять решение о недоверии Правительству, и глава государства обязан отправить Правительство в отставку. Для реализации этой конституционной санкции необходимо будет внести поправку в ст. 117 Конституции РФ.

По нашему мнению, законодательное совершенствование регламентации института конституционно-правовой ответственности Правительства и его членов представляется необходимым шагом в процессе правового оформления конституционно-правовой ответственности как полноценного вида юридической ответственности в нашей стране. Другое дело, что перенесение такой санкции, как импичмент, в сферу ответственности членов кабинета совсем не очевидно, поскольку применение предельно усложненной процедуры отрешения от должности к членам Правительства позволит в реальности избежать привлечения к ответственности недобросовестных министров. Более того, как показывает зарубежный опыт закрепления конституционной ответственности членов правительств, основаниями их ответственности признаются не столько совершение уголовных преступлений (как в случае с импичментом), сколько ненадлежащее осуществление полномочий, ошибки и упущения в осуществлении функций государственного управления.

В сложившейся конституционно-правовой практике члены зарубежных правительств отвечают по специальной процедуре, определенной конституционными нормами, и перед особым органом (группой органов) за комплекс совершенных действий, которые связаны с недобросовестным осуществлением ими функций публичного управления. Конечно, более правильно с формальных позиций точно определить основания ответственности членов кабинета и перечислить в их числе только собственно нарушение законов и иных нормативных актов (например, указов главы государства), а не действия, которые трудно квалифицировать как противоправные (ошибка или упущение).

Представляется, что необходимо законодательно определить основания конституционно-правовой ответственности членов Правительства РФ (включая его председателя), ограничив их нарушениями Конституции, федеральных законов, иных нормативных актов, совершение уголовных преступлений, не дополняя размытыми и субъективными условиями, которые влекут (особенно в российских условиях) возможность злоупотреблений со стороны инстанций применения мер ответственности.

Полагаем, что ответственность министров российского Правительства должна быть дифференцирована по основаниям и правовой процедуре от ответственности иных должностных лиц ввиду огромного объема полномочий и особого характера деятельности членов правительства. Более того, это позволит защитить их как от злоупотреблений со стороны главы государства, так и от политических нападок противников, которые могут инициировать их преследование по мнимым основаниям (особенно при «слабом» главе государства). А это в свою очередь способно гарантировать стабильность деятельности Правительства, и сделать его более независимым от произвола со стороны различных политических сил и высших должностных лиц государства.