Ответственность прокурорских работников

Первый вопрос касается оснований отнесения санкций, применяемых к прокурорским работникам, к мерам конституционно-правовой ответственности, а не какой-либо иной (дисциплинарной, административной). Основной причиной признания субъектами конституционно-правовой ответственности прокуроров и следователей является правовая природа принадлежащих им полномочий. Указанные должностные лица от имени государства выполняют властно-распорядительные функции, которые имеют особое значение для государства; правовой статус этих лиц среди иных категорий государственных служащих характеризуется высокой степенью детализации процедурной стороны реализуемых ими полномочий, дополнительными правовыми и организационными гарантиями, широким кругом обязанностей и особыми основаниями ответственности. Это сближает санкции, применяемые к прокурорам, с мерами ответственности, применяемыми к судьям как к носителям специфических властных полномочий, выделяющих их из числа иных категорий государственных служащих.

Мерой конституционной ответственности для Генерального прокурора РФ является не только освобождение его от должности, но и временное отстранение Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела, поскольку для Генерального прокурора РФ наступают негативные последствия. Временное отстранение от должности Генерального прокурора является не дисциплинарной, а конституционной санкцией, так как временное отстранение от должности имеет конституционно-правовой характер, а Генеральный прокурор РФ, прежде всего, участник конституционно-правовых отношений. В конституционно-правовом смысле освобождение и временное отстранение от должности обладают единой юридической природой - это меры конституционно-правовой ответственности, предусматривающие определенные ограничения, возможность применения государственного принуждения к виновному должностному лицу, на что было обращено внимание в Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина к Постановлению Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 года № 17-П[392] по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.

Согласно ст. 41⁷ Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, понижение в классном чине, лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение из органов прокуратуры.

Очевидно, что налицо несоответствие дисциплинарной ответственности, которой подвергаются судьи, и той ответственности, которую несут прокурорские работники. Полагаем, что категория «неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками прокуратуры своих обязанностей» неадекватно отражает существо нарушений, совершаемых прокурорскими работниками, и способствует волюнтаризму и субъективизму при применении санкций Генеральным прокурором РФ и иными вышестоящими прокурорами. Тем более странно, что дисциплинарная ответственность предусматривается и за совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, а перечня таких проступков законодательство не содержит.

Представляется, что необходимо пойти по пути совершенствования норм ответственности прокурорских работников, взяв за основу правовой механизм, введенный поправками в Закон о статусе судей. Условием применения ответственности в отношении прокурорского работника должно быть нарушение последним норм Закона о прокуратуре, а также нарушение правил, сформулированных в кодексе чести или этики прокурорского работника. (Попутно заметим, что отсутствие такого кодекса порождает сложности в процессе реализации санкций по отношению к прокурорским работникам, низводя их применение на уровень субъективного усмотрения со стороны вышестоящего прокурора.) Кроме того, необходимо дифференцировать механизм применения дисциплинарных санкций (нарушение трудовой дисциплины, невыполнение поручений и т. п.) и санкций, которые не носят характера проступков, в сфере исполнения должностных, трудовых обязанностей или функций (связи с преступными группировками, использование ненормативной лексики, пьянство, поддержка политических партий и пр.).

На наш взгляд, перечень обязанностей или конкретных проступков прокурорских работников, которые носят так называемый «внепроцессуальный характер» и не подпадают под характеристики трудовых правонарушений, должен быть легализован в виде принятия кодекса этики прокурорского работника.

В соответствии со ст. 43 Закона о прокуратуре прокурорский работник может быть уволен по основаниям, содержащимся в трудовом законодательстве, а также по дополнительным основаниям, сформулированным в указанной статье. В числе этих оснований названо совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, а также нарушение им присяги. Представляется, что назрела необходимость в выделении специфической конституционно-правовой ответственности прокуроров и следователей. Более того, увольнение работника прокуратуры как лица, обладающего весьма значимыми властными публично-правовыми полномочиями, должно быть признано мерой конституционно-правовой ответственности независимо от существа совершенного правонарушения (проступка). Основания для увольнения с должности (прекращения полномочий) нужно перечислить именно в Законе о прокуратуре (а не в трудовом законодательстве), наряду с этим законодательно должна быть регламентирована процедура увольнения прокурорского работника с должности.

По нашему мнению, законодатель должен идти по пути усложнения процедуры применения этих мер ответственности, предусматривая гарантии от их необоснованного, политически ангажированного применения. Следует рассмотреть вариант создания специализированных комиссий по прокурорской этике, которые должны утверждать решение соответствующего прокурора об увольнении прокурорского работника с должности за совершение проступка (правонарушения). Состав комиссий может формироваться из числа прокурорских работников, а также представителей общественности (ученых, юристов в отставке, депутатов). Вполне возможно заимствование процедуры формирования такого органа по образцу комплектации квалификационных коллегий судей, которые применяют санкции к судьям за аналогичные нарушения.