Конституционно-правовая ответственность судей

В российском праве ответственность судей как должностных лиц, наделенных особыми публично-властными полномочиями, традиционно рассматривается как дисциплинарная. Основанием для такого вывода является прежде всего процедурный механизм привлечения судей к ответственности, а именно: санкции применяются органами, которые формируются собственно судебной властью (квалификационными коллегиями); условием применения санкций является нарушения трудовой дисциплины, ненадлежащее исполнение обязанностей судьи и иные проступки, не имеющие признаков состава преступления (например, нарушение сроков рассмотрения дел в судах). Зачастую основания ответственности судьи, как отмечается в литературе, имеют чисто моральную окраску (совершение проступка, порочащего честь и достоинство судьи)[376].

В качестве примера можно привести ст. 2 Положения о дисциплинарной ответственности судей судов РСФСР 1976 года[377], согласно которой судьи привлекались к дисциплинарной ответственности за упущения в своей работе вследствие небрежности или недисциплинированности, за нарушение трудовой дисциплины и за совершение проступков, недостойных звания судьи.

Позднее в Положении о дисциплинарной ответственности судей, отзыве и досрочном освобождении судей и народных заседателей судов Союза ССР[378] основания ответственности судей были видоизменены: судьи несли ответственность за нарушение законности при рассмотрении судебных дел, за совершение другого служебного проступка и за совершение порочащего проступка (п. 1). К видам дисциплинарных взысканий были отнесены замечание, выговор и строгий выговор. Лишение полномочий судьи (отзыв судьи) вследствие нарушения им социалистической законности, совершения порочащего поступка или в силу состоявшегося обвинительного приговора суда, вступившего в законную силу, не было отнесено к числу дисциплинарных санкций.

В ходе реализации судебной реформы ее авторы решили отказаться от концепции дисциплинарной ответственности судей. Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации», принятый 26 июня 1992 года, не именовал ответственность судей «дисциплинарной». Но, несмотря на это, в литературе распространена точка зрения, в соответствии с которой дисциплинарная ответственность судей, исключенная законом de jure, признавалась им же de facto [379]. Мало того, даже те авторы, которые признают наличие конституционно-правовой ответственности судей, указывают, что в Российской Федерации к судьям применяются исключительно дисциплинарные санкции (включая прекращение полномочий судьи), так как эти меры не носят политико-юридического характера[380].

Указанный выше Закон не содержал классических дисциплинарных санкций в форме, например, выговора. В нем были предусмотрены всего две меры ответственности в отношении судей: приостановление полномочий судьи (ст. 13) и прекращение полномочий судьи (ст. 14). Причем основания их применения весьма отличались от классических условий возложения дисциплинарной ответственности. Например, основаниями для применения такой меры, как приостановление полномочий судьи, признавались привлечение судьи к уголовной ответственности или его заключение под стражу, занятие деятельностью, несовместимой с должностью судьи. К основаниям прекращения полномочий судьи были отнесены: продолжение осуществления деятельности, несовместимой с его должностью, вступление в законную силу обвинительного приговора суда, совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи. Необходимо учитывать, что в ряде случаев прекращение или приостановление полномочий выступали не в качестве меры ответственности, а как средство устранения юридического несоответствия статуса судьи имеющимся нормативным требованиям (недееспособность, смерть, безвестное отсутствие).

Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 169-ФЗ[381] Закон о статусе судей был дополнен ст. 12¹[382], в соответствии с которой был вновь официально легализован институт дисциплинарной ответственности судьи в российском законодательстве. В числе оснований для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности были названы: нарушение норм закона и положений Кодекса судейской этики. При этом мерами дисциплинарной ответственности названы всего две санкции: предупреждение и досрочное прекращение полномочий, решение о применении которых принимается квалификационной коллегией судей. В то же время приостановление (ст. 13) и прекращение полномочий (ст. 14) судьи опять не названы в числе дисциплинарных санкций.

На первый взгляд, все ясно и не требует каких-либо дополнительных пояснений. Но при более детальном исследовании юридической природы мер ответственности, применяемых к судьям, возникает несколько вопросов.

А. Ответственность судьи, ввиду особого статуса этого должностного лица в конституционном праве должна ли считать дисциплинарной, а не конституционно-правовой?

В научной литературе нарушения, допускаемые судьями, делят на три категории: 1) проступки, совершаемые в процессе судебной деятельности; 2) внепроцессуальные проступки, нарушающие трудовую дисциплину; 3) проступки, не связанные напрямую со служебной деятельностью. При этом к числу оснований конституционно-правовой ответственности относят только первый и третий вид нарушений[383].

Представляется, что любые меры принудительного воздействия, применяемые к судьям, можно разделить на две группы: 1) меры, используемые как наказание за «классическое» нарушение трудовой дисциплины (прогулы, нарушение сроков рассмотрения судейских дел и сроков изготовления судебных решений); 2) меры, в основании которых лежит нарушение особых правил, имеющих нравственно-этическую природу или несоблюдение специфических требований, предъявляемых к деятельности судей как специальных субъектов публичной власти, при рассмотрении дел, во внеслужебной деятельности либо совершение судьей уголовного преступления и признание его виновным по приговору суда[384].

В отношении признания проступков первой группы дисциплинарными нет никаких оснований полагать иное. Другое дело — проступки (преступления), относящиеся ко второй группе. Их перечень просто невозможно четко определить. Вычленяя такие проступки из требований к судье, содержащихся в Кодексе судейской этики и в ранее действовавшем Кодексе чести судьи Российской Федерации, можно назвать, например, явное неуважение к участникам судебного процесса (хамское поведение), разглашение информации, полученной при осуществлении правосудия, поддержку дружеских отношений с членами преступных группировок, публичную поддержку политических партий, участие в их акциях и т. п. Какова же сущность этих проступков? Видимо, в основе всех таких нарушений лежит общая негативная общественная оценка поступков судьи, которые могут умалить авторитет судебной власти, подорвать доверие к ней со стороны граждан. Значит, относить меры, применяемые к судьям за совершение такого рода проступков, к дисциплинарной ответственности нет достаточных оснований. Но если просто объявить проступки второй группы основаниями для применения мер конституционно-правовой ответственности, то также возможны определенные противоречия, поскольку многие из перечисленных проступков не носят характера нарушения конкретно и недвусмысленно сформулированных норм права, кроме того, в принципе возможно нарушение и моральных норм (например, алкоголизм судьи или аморальное поведение в семье). Вопросов не возникает лишь в одном случае: при совершении судьей (а равно депутатом или главой администрации) уголовного преступления он подлежит не только конституционно-правовой ответственности (лишение полномочий судьи), но и уголовной (лишение свободы, штраф и др.). Возможно, что ответственность судьи применительно к проступкам, которые не носят характера явно выраженного нарушения правовых норм, имеет смешанный характер: с одной стороны, выступая в качестве особой разновидности властно-организационных санкций (или позитивной ответственности), с другой — в качестве мер конституционно-правовой ответственности, имеющих конкретное правовое содержание. Аналогичного рода ответственность с точки зрения оснований и упрощенной правовой процедуры применялась во времена СССР к депутатам различных уровней (отзыв депутата).

Кроме того, российское законодательство не содержит таких оснований ответственности судьи, которые безусловно имеют тесную связь с правонарушениями в рамках ответственности по конституционному праву, а именно нарушение Конституции, отклонение или нарушение присяги судьи. Так, ст. 98 Основного закона ФРГ предусматривает, что если федеральный судья при исполнении своих обязанностей или вне службы умышленно нарушил принципы Основного закона или посягнул на конституционный строй какой-либо земли, Федеральный конституционный суд может по ходатайству Бундестага распорядиться об отстранении его от должности. Согласно ст. 85 Конституции Чешской Республики если судья Конституционного суда отвергнет принесение присяги Президенту республики или принесет присягу с оговорками, он освобождается от исполнения своих обязанностей.

В российской науке имеется предложение о законодательной регламентации следующих оснований дисциплинарной ответственности судей: 1) профессиональные ошибки, допускаемые судьей систематически; 2) занятие деятельностью, подпадающей под должностные ограничения и запреты; 3) нарушение присяги судьей, 4) совершение административного правонарушения[385].

Кроме того, нужно учитывать и тот факт, что даже действующая модель дисициплинарной ответственности судей противоречива по своей природе, поскольку значительное число судей, подвергнутых такой дисциплинарной санкции, как досрочное освобождение от должности, несут ответственность за совершение судебных ошибок, что вообще не вписывается в рамки дисциплинарного проступка[386]. В силу п. 2 ст. 16 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» категорически запрещено привлекать судей к какой-либо ответственности за выраженное ими при осуществлении правосудия мнение и принятое судом решение, а следовательно, за судебную ошибку судья не может нести дисциплинарную ответственность.

Категорически нельзя согласиться с позицией Пленума Верховного Суда РФ, высказанной им в Постановлении от 31 мая 2007 года № 27[387], когда под дисциплинарным проступком суд понимает не только нарушение норм закона и Кодекса судейской этики, но и нарушение общепринятых норм морали, обязанностей при отправлении правосудия, правил поведения при исполнении иных служебных обязанностей и во внеслужебной деятельности. Именно поэтому следует поддержать позицию авторов, высказывающихся за необходимость установления конституционно-правовой ответственности носителей судебной власти, так как это будет способствовать эффективному функционированию всей системы государственной власти и составлять важный элемент охраны Конституции[388].

М. И. Клеандров совершенно справедливо подчеркивает, что «наделение конкретного человека по установленной Конституцией процедуре полномочиями судьи есть конституционно значимое действие, а значит и прекращение его полномочий – это такое же конституционно значимое действие... Прекращение полномочий судьи – это не дисциплинарная, а конституционная ответственность судьи»[389]. Но при этом подчеркнем, что в науке имеется позиция, согласно которой ответственность судей объявляется конституционной, и в то же время говорится о том, что по своей сущности она будет дисциплинарной[390].

Рассмотрение ответственности судей исключительно в рамках дисциплинарной или административной ответственности существенно сужает перечень оснований ответственности судей, низводит их правовой статус до обычных государственных служащих, что чревато давлением на судебную власть со стороны исполнительной власти и падением авторитета судебной власти. Но при этом мы не призываем полностью отказаться от дисциплинарной ответственности – необходимо увеличить число дисциплинарных санкций, не связанных с прекращением полмночий судьи (лишение части заработка или премий, понижение в классном чине, временное запрещение рассматривать дела и пр.), уточнив основания (нарушение именно трудовой дисциплины) и процедуру применения (расширив участие в квалификационных коллегиях представителей общественности) мер дисциплинарной ответственности.

Б. Одним из самых сложных и неоднозначно решаемых в законодательстве и правоприменительной практике остается процедура привлечения судьи к ответственности. Отвечает ли она требованиям, предъявляемым к конституционно-правовым санкциям?

Пожалуй, не погрешив против истины, можно сказать, что процедура привлечения судей в Российской Федерации к ответственности несовершенна и требует корректировки. Так, согласно ст. 12¹ Закона о статусе судей под дисциплинарным проступком понимается любое нарушение норм закона или правил, сформулированных в Кодексе судейской этики. Как мы выяснили ранее, отнюдь не все нарушения Кодекса или норм закона можно отнести к нарушениям трудовых обязанностей, являющимся основанием для применения дисциплинарных санкций. Однако в ст. 13 («Прекращение полномочий судьи») упомянутого Закона в числе оснований для прекращения полномочий нет упоминания о нарушении трудовой дисциплины, а указано, например, занятие деятельностью, несовместимой с должностью судьи. Таким образом, приходится признать, что законодатель все же разделяет дисциплинарную ответственность в форме досрочного прекращения полномочий судьи (абз. 3 п. 1 ст. 12¹) и прекращение полномочий судьи как санкцию иного рода (ст. 13). Необходимо заметить, что занятие деятельностью, несовместимой с должностью судьи, в принципе нарушает конкретные требования Закона, предъявляемые к судьям, и потому может относиться к основаниям применения дисциплинарных санкций. Нельзя не обратить внимание на то, что при применении ст. 13 возникают вопросы о необходимости совмещать в одной статье разнородные основания утраты судьей своих полномочий: одни связаны с неправомерной деятельностью судьи, а другие не имеют в основе каких-либо нарушений со стороны судьи (добровольная отставка, переход на другую работу, истечение срока полномочий).

Законодательное регулирование ответственности судьи в рамках конституционного права отличается непоследовательностью и имеет явные пробелы. Что же надлежит сделать для того, чтобы закрепить в законодательстве наряду с дисциплинарной ответственностью и полноценную конституционно-правовую ответственность судей, как это сделано применительно к иным должностным лицам органов государственной власти, осуществляющим публично-властные полномочии?

1. Необходимо четко отделить по наименованию две различные процедуры утраты судьей своих полномочий. В случае совершения правонарушения или иных действий, несовместимых с высоким званием судьи, эту санкцию следует назвать лишением полномочий судьи. Для иных случаев, когда утрата полномочий лишь констатирует факт невозможности исполнения судьей своих полномочий (безвестное отсутствие, смерть, болезнь), она должна быть определена как прекращение полномочий.

2. Необходимо ввести полноценную процедуру импичмента судьи с участием законодательных органов власти (для судей Верховного, Конституционного и Высшего Арбитражного судов РФ, судов субъектов РФ санкции реализует Совет Федерации, для иных судов — законодательные органы власти субъектов РФ). Подобный механизм позволит устранить круговую поруку и клановость судей при реализации санкций квалификационными коллегиями судей и повысит независимость судей от исполнительной власти. Импичмент судьи, применяемый, например, в США, доказал свою эффективность в качестве меры конституционно-правовой ответственности, а применение мер ответственности органами судейского сообщества, пусть и формируемых не только из числа судей, снижает гарантии беспристрастности и объективности при рассмотрении разного рода правонарушений, совершенных судьями. Нельзя согласиться с паллитативными решениями, предложенными в науке, когда импичмнет предлагается закрепить только для судей высших судов, а для иных судей оставить имеющуюся процедуру[391].

3. Необходимо разграничить меры дисциплинарной ответственности и меры конституционно-правовой ответственности судей. Кроме того, по нашему мнению, надо исключить из числа мер дисциплинарной ответственности досрочное прекращение полномочий судьи. Лишение полномочий судьи должно стать одним из исключительных средств правового воздействия на судью, которые применяют независимые от судебной власти органы — представительные органы государственной власти. Меры дисциплинарной ответственности могут применяться органами судейского сообщества и выполнять прежде всего функцию предупреждения совершения более серьезных правонарушений судьями или совокупности трудовых правонарушений, достаточных для признания работы судьи подрывающей высокий авторитет судебной власти в целом.

4. Следует нормативно закрепить открытый перечень трудовых нарушений, влекущих применение мер дисциплинарной ответственности, а также аналогичный перечень применительно к условиям реализации мер конституционно-правовой ответственности судей в Российской Федерации. Это будет ориентировать на более четкое соблюдение буквы закона и снизит издержки субъективного усмотрения со стороны правоприменителей.