История возникновения и развития водного права и водного зако­нодательства

Правовое регулирование водных отношений имеет долгую исто­рию. На протяжении нескольких тысяч лет формировались и трансформировались пра­вила, регулирующие эти отношения. В разные исторические периоды под влиянием социальных, политических, экономических и иных факторов изменя­лись не только нормы водного права, но и способы правового воздействия на водные отношения.

В Двуречье и древнем Египте, где активно применялось искусственное оро­ше­ние, обычное и даже пи­санное водное право получало достаточно разра­ботан­ные формы.

Согласно Кодексу Юстиниа­на, положения римского права также преду­сматривали порядок ис­пользования рек, их классификацию, права береговых владельцев и водные сервитуты. В Древнем Риме права земельных собственни­ков распространялись на подземные воды и несудоходные водото­ки, но судо­ходные реки были изъяты из гражданского оборота. При этом сами водные ре­сурсы даже в частных водотоках могли исполь­зоваться третьими лицами.

В римском праве в качестве земельных и водных сервитутов пре­дусматрива­лись право забора воды из соседнего участка, право про­гона скота к водопою, добычи песка и глины на чужом участке, который вполне мог быть прибреж­ным. Особый вид сервитута - узуфрукт - мог распространяться и на водо­емы.[1] Как замечал веду­щий советский романист профессор И. Б. Новицкий, при вы­сыха­нии пруда сервитутный пользователь терял право пользования его высо­хшим ложем. Иное нарушало бы условие узуфрукта - сохране­ние целостности са­мой субстанции, которой являлся водоем.[2]

Регулирование водопользования в средневековой Европе про­слеживается по актам королевской власти и сводам законов (например, «Сак­сонское Зер­цало»). То время существовали особые права и привилегии фео­далов, а также исключи­тельные права влиятельных городов на судо­ходство по определенным рекам. В отношении крупных рек и озёр предусматривались королевские рега­лии. В пользу короля и феода­лов взимались многочисленные водные налоги и по­шлины за судо­ходство, переправу на паромах, рыбную ловлю, проезд на заста­вах. Было также широко распространено и «береговое право» феодала об­ратить в свою собственность имущество, выброшенное на берег при корабле­круше­нии.

Во Франции предусматривалось разделение вод между королев­ским доме­ном и владениями крупных сеньоров. Согласно Муленскому эдикту 1669 года, все реки и водотоки, судоходные по своему ес­тественному состоянию, станови­лись собственностью короны. Следова­тельно, уже в период абсолютизма возоб­новилось разделение водных объектов на публичные и частные. Хотя в Европе уже в средние века заключались договоры о свободном плавании по рекам, фео­дальная собственность на сам речной бассейн позволяла брать большую тор­го­вую пошлину. Поэтому многие свободы, установленные в пользу городов, ока­зывались иллюзорными.

Следует отметить, что в той или иной мере строительство и экс­плуатация объектов водного хозяйства (крепостные рвы, дамбы, пло­тины и т. д.) всегда ре­гулировались водным правом. Уже в мануфактурный период капитализма то­гдашняя «образцовая страна» Евро­пы - Голландия завоевывала сушу у моря, а ирригационное хозяйство регламентировалось жестким «дамбовым» правом и обслуживалось дамбовым налогообложением. Даже непреднамеренное повреж­дение водозащитных сооружений могло повлечь за собой смертный приговор.[3]

С конца XVIII - начала XIX веков на Европейском континенте на­чались промышленный переворот и интенсивная урбанизация. В обществе, основан­ном на вольном найме, ключевую роль играла уже не земельная и прочая при­родно-ресурсная собственность, а собственность на сами предприятия.[4] С утвер­ждением буржуазной частной собственности на землю европейское законода­тельство при всех своих различиях пришло к четкому разграничению водных объ­ектов на частные и публичные как по форме собственности, так и по характеру использования. В условиях XIX века сеть крупных евро­пейских водных путей вместе с подстилающими её землями уже не могла быть разделена между земле­владельцами. Французский Граж­данский кодекс закреплял в собственности госу­дарства все судоход­ные и сплавные реки вместе с землей под ними в пределах наиболее широкого русла. Итальянский Гражданский кодекс 1865 года признавал государственными все реки за исключением искусственных каналов, которые могли находиться в частной собственности. По испанскому законодательству с 1876 года речные воды принадлежали государству, родники, пруды и дождевые воды - ча­стному собственнику, а месторождения подземных вод - лицам, их вы­явившим. В Австро-Венгрии речные акватории признавались го­сударствен­ными только в судоходном и сплавном их течении.[5]

Именно в XIX веке по мере формирования общеевропейского рын­ка утвер­дилась свобода судоходства по речным и озерным систе­мам, охватывающим не­сколько государств. Поэтому прежние, сред­невековые препоны при регулирова­нии водных отношений были отменены.

Законодательство о землях, связанных с водными объектами, вначале от­личалось категоричностью формулировок (Гражданский Кодекс Наполеона 1804 года). Частная собственность на землю распро­странялась и на почвы, лес, недра, воды, воздушный столб. Это очень быстро стало противоречить интересам госу­дарства и набиравшей силу промышленности, что повлекло за собой некоторое ограничение в природопользовании собственника. Германское Гражданское Уло­жение 1896 года, и, особенно, Швейцарский гражданский кодекс 1907 года также ограничивали права собственника «рамками его интересов». Так, в частности, швейцарский собственник был вынужден разрешать прокладку водопровода на своей земле. При всем преклонении пе­ред священным принципом частной соб­ственности государство за­крепляло за собой обширные земельные площади. В общественных интересах земли побережья, путей сообщения, навигационных со­оружений (маяков и причалов), «публичных» гаваней и каналов за­креплялись за государством. Аналогичная ситуация сложилась и в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 года.[6]

В XIX веке водные отношения регулировались в основном в рам­ках граж­данского законодательства, предусматривавшего широкие права прибрежных землевладельцев на воды. Однако из-за особен­ностей регулируемых отношений и необходимости применения адми­нистративных методов, в ряде европейских государств уже в XIX веке были приняты специальные водные законы. Так, в Великобритании в 1876 году был принят Закон о предотвращении загрязнения рек, впер­вые запретивший все формы загрязнения. Однако эффективным этот запрет так и не стал, а реки Соединенного Королевства в Виктори­анскую эпоху оставались зловонными. С середины XIX века во Франции и Ис­пании также стали приниматься специальные законы в области ис­пользования и охраны вод.

В XX веке технический прогресс и дальнейшее развитие водного хо­зяйства привели к созданию самостоятельной отрасли водного пра­ва. Многие государ­ства, такие как США, Франция, Италия, скандинавские страны, поощряли при­влечение частного капитала на основе концес­сии к масштабным гидроэнергети­ческим и мелиоративным работам.

В Российской империи правовое регулирова­ние водных отношений остава­лось разобщённым и неполным. Согласно разъяс­нениям Пра­вительствующего Сената, естественные водные объекты (реки и озера) не считались предметом права собственности. Законодательство защи­щало интересы прибрежных земле­владельцев, от которых зави­село проведение каналов и других водохозяйствен­ных работ.

В течение XX века в государствах Западной Европы и Северной Америки при­нимались и действовали комплексные и специальные законы в отношении от­дельных видов водных ресурсов и объектов, основных видов во­допользова­ния (водоснабжение, транспорт), борьбы с различны­ми видами загрязнений вод­ных объектов, охраны береговых зон. Интенсивно и успешно развивались бас­сейновые механизмы управ­ления водным хозяйством, относительно водных пла­тежей действовал общеевропейский принцип «Вода платит за воду». Важной за­дачей правового регулирования для этих стран в указанный исторический период являлось сокращение гидротехнического строи­тельства и ограничение хозяйст­венного использования рек и озёр в целях предотвращения наводнений, а также поддержания или воз­вращения естественного состояния водоёмов и водотоков.

В странах социалистической системы утверждалась государствен­ная собст­венность на водные объекты и водное хозяйство. Совет­ское водное право пре­дусматривало исключительно государствен­ную форму собственности на вод­ные объекты, планирование вод­ного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительное по срокам) водопользование. Первые попытки ко­дифи­кации советского водного права были предприняты в 20-е годы XX столе­тия. В частности были приняты Водно-мелиоративный кодекс БССР 1928 года и Земель­но-водные кодексы Туркменской и Узбекской ССР 1929 года. Затем были приняты «Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик» 1970 года. В отдельных союзных республиках действовали Водные кодексы, а в некоторых случаях - законы о сельскохозяйст­венном водопользовании. Совет­ское водное право было подчинено задачам мелиорации, ирригации и гидротех­нического строительст­ва, приобретшим массовые масштабы. При этом приро­доохранные требования не были детальными и неполно реализовывались, что послужило одной из причин экологических проблем.

В 1993 году была принята Конституция Российской Федерации, оконча­тельно создавшая условия для реформирования отноше­ний в области использо­вания и охраны природных ресурсов. Затем, в развитие конституционно-право­вых норм, был принят Водный кодекс Рос­сийской Федерации 1995 года, кото­рый не раз изменялся и дополнялся. В сущности, в период действия ВК РФ 1995 года было несколько ре­дакций этого документа. На основе ВК РФ 1995 года стали приниматься другие Федеральные законы: «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ, «О безо­пасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ, «О внутренних морских водах, террито­риальном море и при­лежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ и др.

В начале XXI века, с утверждением и дальнейшим развитием в Рос­сии ры­ночных отношений, было разработано новое водное законо­дательство. С 1 ян­варя 2007 года вступил в действие новый Водный ко­декс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее - но­вый ВК РФ, ВК РФ 2006 года).[7] Принятие ВК РФ 2006 года обозначило новый этап развития водного права России, в ходе которого должны решаться за­дачи дебюрократизации, обеспечения «прозрач­ности» и взаимной ответственности участников водных отношений.