Державний апарат: поняття та принципи діяльності

Держава – це, передусім, цілісна система її органів, її державний апарат, за допомогою якого здійснюється державна влада, виконуються функції, досягаються відповідні цілі та завдання. Виникнення перших паростків державності пов’язують саме з появою її відповідних публічних інститутів влади в особі державного апарату.
Перехід від однієї державноупорядженої системи до іншої призводить, передусім, до певних трансформацій в структурі державного апарату. Приміром, в результаті буржуазних революцій з’являються нові органи держави (парламент), але залишаються і феодальні органи державної влади (інститут монарха).
Необхідність появи відповідних органів держави зумовлюється не лише політичними чинниками або появою нових держав на терені колишніх, але і, в цілому, вимогами соціально-економічного, культурного, екологічного та ін. характеру.
В умовах демократичної державності порядок виникнення органу держави, як правило, наступний: конкретно-історичні потреби ставлять перед державою певні завдання, на вирішення яких спрямовуються відповідні напрями державної діяльності, що своєю чергою, обумовлює необхідність у появі певних органів держави. Органи держави утворюють єдину внутрішньоузгоджену, цілісну систему, яку зважаючи на її специфіку у механізмі держави, в цілому, слід відобразити окремим, спеціальним поняттям – «апарат держави».
На сьогодні існує багато підходів до визначення органів держави і практично всі ці визначення спираються на виділення їх певних ознак (Таблиця 9.6.).
Крім загальних ознак, які споріднюють органи держави, будь-який з них є не лише складовою частиною єдиної системи державних органів, але водночас і окремою своєрідною підсистемою. Виокремити особливості органів держави дозволяє класифікація (Таблиця 9.7).
Тобто призначення органу держави обумовлюється його основними функціями - головними напрямами його діяльності - які здійснюються шляхом реалізації відповідних повноважень цього органу, що складають коло його компетенції.
Водночас можливі випадки, коли функція органу держави існує (при цьому функція, зумовлена суспільно-значимими завданнями щодо забезпечення відповідних життєво необхідних конкретно-історичних потреб), але спеціальний орган, призначений її реалізувати, відсутній. Зокрема, мова йде про функцію запобігання злочинності. Слід констатувати, що «серед правоохоронних органів не створено спеціального органу, який би виконував одну функцію - функцію запобігання злочинам; запобігання злочинам здійснюють усі правоохоронні органи, виконуючи свої основні функції, визначені законами, які регламентують їх діяльність.
Таким чином, орган держави - це складова державного апарату, що виступає від імені держави, має відповідне функціональнепризначення, що обумовлюється його основними функціями (головними напрямами діяльності), які здійснюються шляхом реалізації відповідних повноважень, що складають коло його компетенції (як сукупністю прав і обов’язків). У зв’язку з цим «функції держави слід відділяти від функцій її органів, тобто реалізацію компетенції, прав та обов’язків конкретних органів відповідно до їх місця та призначення в державному механізмі і політичній системі суспільства».
Функціональне призначення органу держави обумовлює відповідні предмети відання, коло встановлених повноважень, методи та форми їх здійснення. При цьому функціональне призначення органу держави, зокрема, тісно взаємопов’язане з метою і основоположними засадами організації та функціонування держави, в цілому.
Передусім, слід наголосити, що відповідна мета держави визначає певні основоположні засади організації і функціонування держави, її органів, інших елементів державного механізму. Так, в умовах тоталітаризму держава ставить за мету забезпечення класових цінностей та інтересів.
У зв’язку з цим основоположні засади побудови та функціонування тоталітарної держави не можуть покладатися в основу формування держави демократичної, соціально-правової. Зокрема, радянська доктрина проголошувала основоположним принципом - верховенство системи рад. Верховна Рада УРСР разом з усіма місцевими Радами - обласними, районними, міськими, районними у містах, селищними і сільськими - становила єдину, ієрархічно підпорядковану вертикальну систему представницьких органів державної влади Української РСР та очолювала цю систему.
Проголосивши Акт незалежності, наша держава обрала іншу мету - забезпечення прав людини і громадянина, загальнолюдські цінності, що, врешті-решт, призвело до зміни системи основоположних засад організації та функціонування держави і її органів.
При цьому зміна мети та основоположних засад організації та функціонування держави призводить до кардинальної зміни соціального призначення держави, у цілому, і, врешті-решт, зумовлює трансформацію функціонального призначення органів держави, зокрема.
Ці основоположні засади організації та функціонування демократичної держави зумовлюють особливості організаційної побудови державного апарату і функціональне призначення органів держави. Серед таких засад виділяють принцип народовладдя, принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову та принцип верховенства права.
Так, відповідно до основоположної засади демократичної держави - принципу поділу влади - у системі державного апарату виокремлюються органи законодавчої влади, органи виконавчої влади та органи судової влади.
Сприйнявши демократичний принцип поділу влади, наша держава наблизилась до класичного розуміння місця і призначення єдиного загальнонаціонального, колегіального представницького органу державної влади і відійшла від підходу до загальнонародного виборного органу як до органу, що має право вирішувати будь-яке питання. Адже згідно зі ст.97 Основного Закону УРСР (в редакції від 20.10.1978 р.) Верховна Рада УРСР вправі була розглядати і вирішувати будь-яке питання, що належало до відання України.
Парламенти в зарубіжних державах розглядаються не лише як законодавчі органи, але й як постійно діючі, колегіальні, загальнонаціональні, представницькі органи державної влади, оскільки юридична природа, майже всіх парламентів пов’язана з представницькими засадами їх формування.
Відповідно до ст.75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні визначається парламент – Верховна Рада України. Це означає, передусім, що Основний Закон України не визнає Верховну Раду України верховним, повновладним органом, який може вирішувати будь-які питання, що відносяться до відання держави. У зв’язку з цим, усі повноваження, якими володіє Верховна Рада України належать їй у відповідності до Конституції України, де, зокрема, у ч.2 ст.6 зазначається, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Верховна Рада України – це єдиний орган законодавчої влади. Як колегіальний, представницький, загальнонародний орган державної влади, має право представляти весь багатонаціональний український народ і виступати від його імені.
Шляхом представницької демократії народ України делегує свої владні повноваження Верховній Раді України. Вона є тим органом, де єдина воля, спільні інтереси народу України знаходять своє вираження у законі.
При цьому функціональне призначення і структурна організація, побудова органів держави безпосередньо взаємопов’язані між собою. Зокрема, таке особливе призначення Верховної Ради України у системі органів державної влади зумовлює своєрідною побудову, організаційну структуру. Так, під «організацією» в цілому, розуміють структуру, кістяк, у рамках яких здійснюється певні заходи. Організація парламенту зумовлює його «форму», побудову та структуру, у зв’язку з чим ефективність діяльності Верховної Ради України, передусім, залежить, як від її складу, так і від її структури. Конституційний склад Верховної Ради України – чотириста п’ятдесят народних депутатів України, обирається на основі загального, рівного прямого виборчого права шляхом таємного голосування за пропорційною виборчою системою.
Загалом, чисельність парламентів відбиває певні закономірності. Зокрема, кількісний склад нижніх палат практично завжди є більшим, ніж у верхніх палатах. Кількісний склад верхніх палат зумовлюється кількістю суб’єктів федерації або основних адміністративно-територіальних одиниць, кожна із яких пропорційно представлена у парламенті певною кількістю осіб. Проте верхні палати парламентів деяких країн також мають значний чисельний склад. Так, наприклад, верхні палати парламентів таких унітарних країн як Японія, Італія та Франція нараховують відповідно 252, 315 і 319 депутатів. Чисельність нижніх палат, як правило, відповідає кількості населення тієї чи іншої країни.
Водночас існують країни з невеликою чисельністю населення, парламенти яких мають порівняно великий склад представницького органу. Так, в Швеції склад представницького органу нараховує 349 депутатів, а в Угорщині – 386 депутатів. При цьому у парламентів, які мають двопалатну структур, середня чисельність нижніх палат коливається від 200 до 600 осіб.
Крім того, кількісний склад загальнонаціональних, представницьких, колегіальних органів державної влади залежить також і від інших факторів, зокрема, від кількості населення, структури парламенту, виборчої системи, соціально-економічного стану країни.
Щодо якісного складу Верховної Ради України, то він не може суворо регламентуватися, оскільки вибори до парламенту є вільними і демократичними.
Проте Конституцією України встановлено певні вимоги до народних депутатів України. Зокрема, відповідно до ст.76 Конституції України народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п’яти років. Не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.
Таким чином, апарат держави – це не механічне поєднання його складових, а чітко організована, цілісна система всіх органів держави, кожен з яких має певне функціональне призначення. Функціональне призначення органу держави обумовлює не лише відповідні предмети відання, коло встановлених повноважень, методи, форми їх здійснення, але, крім того, принципи їх здійснення.
Принципи діяльності апарату держави – це основні ідеї та положення, які закріплюються нормативно, на підставі яких здійснюється його функціонування. В основі цих принципів покладаються основоположні засади організації та функціонування демократичної держави, до яких відносять принцип народовладдя, принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову та принцип верховенства права.
Основоположні засади функціонування та організаційної побудови демократичних держав знаходять свій прояв та подальший розвиток у принципах апарату держави: демократизму, гуманізму, оптимальності організації та функціонування, соціальної справедливості, національної рівноправності, законності тощо.
Серед основних принципів апарату держави, передусім, виділяють:
- принцип гуманізму; змістом цього принципу є конституційне закріплення прав та свобод людини як основної соціальної цінності, закріплення засобів відповідальності посадових осіб за порушення конституційно передбачених прав і свобод особи, забезпечення компромісу інтересів різноманітних соціальних груп у процесі реалізації повноважень тощо;
- принцип оптимальності організації та функціонування; змістом цього принципу є необхідність існування лише тих органів держави в структурі держапарату, які об’єктивно обумовлені рівнем розвитку суспільства та його потребами тощо;
- принцип ефективної діяльності; змістом цього принципу є необхідність існування відповідної чисельності чиновників, яка забезпечує ефективність функціонування державного апарату тощо;
- принцип законності; змістом цього принципу є функціонування органів держави в межах, визначених законодавством тощо