Коллизия заканчивается здесь

Если глава МО возглавляет МА, то эту деятельность лицо осуществляет на постоянной основе. Что касается ситуации, когда глава МО входит в состав ПО, возможно осуществление деятельности на непостоянной основе – совмещая с основной работой. Насколько это вообще возможно? Глава МО – высшее должностное лицо МСУ, у него довольно много функций.

В модели сити-менеджера глава МО реально не работает. Есть плюс – бюджетные деньги экономим. Стоит ли это этой экономии? Особенно ярко ситуация проявляется в мелких муниципалитетах, где возможно совмещать должности председателя ПО и главы МО. Тройной статус – председатель ПО, глава МО, директор муниципального учреждения. Он и участвует в правотворчестве, он же сам эти акты будет потом исполнять, а как лицо, возглавляющее муниципальное учреждение, он назначается главой МА, которым сам и является. Бгага

Модель 3: сити-менеджер 2

Глава МО избирается представительным органом из своего состава, а местную администрацию возглавляет лицо, которое нразначается по контракту.

Модель 4

Дополнительный вариант муниципальной организации для муниципальных районов. 131-ФЗ понимает опосредованное формирование представительного органа района как факультативный вариант.

Представительный орган формируется косвенным путем из выборных лиц – глав и депутатов поселений, входящих в состав муниципального района;

глава муниципального образования, независимо от порядка его формирования (прямыми выборами или путем избрания из состава представительного органа), возглавляет представительный орган и исполняет полномочия его председателя

местную администрацию возглавляет ее глава, назначенный по контракту.

В чём правоведы усматривают проблемы в этой ситуации. В первую очередь, конечно, приближённость к местному населению, так как в этом случае оно не участвует в формировании главного органа в системе МСУ. Таким образом, возникает вопрос – как отозвать такого депутата? В обычном случае схема работает так – кто участвует в формировании должности, тот и прекращает полномочия. А тут что? 131-ФЗ ничего не говорит на эту тему. Ситуация должна быть урегулирована в уставах районов. Но, так как население непосредственно не участвует, то отзывать депутатов будет представительные органы тех поселений, которые их выдвинули. Практика идёт по пути молчания уставов районов на этот счёт.

Другая проблема – объём представительства. Посредством формирования представительного органа района косвенным путём наносится урон принципу представиетльства. Можно вспомнить позицию КС № 2-П от 22 января 2002. КСА там говорит, что недопустимо неравное и искажённое представительство граждан в представительном органе. Речь о том, что представительный орган будет формироваться так, что независимо от численности жителей численность представителей от поселений будет равной.

Ещё один момент связан с природой муниципального района. Район – это муниципальное образование, а не форма межмуниципального сотружничества, это муниципальное образование, обладающее всеми признаками МО! Почему работает такая логика, что вроде бы как создаётся некий орган, представляющий интересы, в который входят представители поселений? Это глобальный вопрос, с которым трудно поспорить

Модель 5

Дополнительный вариант муниципальной организации для сельского поселения, внутригородской территории ГФЗ

Глава муниципального образования, независимо от порядка его избрания, возглавляет исполнительно-распорядительный орган (местную администрацию) и исполняет полномочия председателя представительного органа (ч.3 ст.36 ФЗ № 131).

Это интересная модель с точки зрения логики 131-ФЗ. Главный концепт 131-ФЗ – недопущение сосредоточения власти в МО в одних руках. В трёх основных моделях цель достигнута. Но есть МО, для которых это всё не действует, ибо сам 131-ФЗ позволяет совмещать в одном лице должности ГМА и председателя ПО. Это возможно, когда речь о внутригородской территории ГФЗ либо о небольшом сельском поселении.

Как из таких ситуаций узурпации власти выходить? Усиливать участие население, увеличивать число случаев непосредственного его участия.

Это «архиущербнейшая модель».

Модель 6

Это классический вариант, где МСУ ближе всего к местному населению. Приближение в том, что численность населения невелика и нет смысла формировать представительный орган. Его функции выполняются сходом граждан.

Вариант муниципальной организации для поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек:

Представительный орган не формируется, его полномочия осуществляет сход граждан

Глава муниципального образования избирается непосредственно населением и выполняет функции главы местной администрации

Представительный орган МСУ

Представительный орган муниципального образования (ПО) – ядро системы органов МСУ:

• принятие решений, обладающих более высокой юридической силой по сравнению с решениями других органов местного самоуправления;

• в компетенции ПО находится решение наиболее важных вопросов жизнедеятельности муниципального образования (исключительная компетенция ПО – ч.10 ст.35 ФЗ № 131);

• иные органы местного самоуправления производны от ПО, подотчетны и подконтрольны ему

Главное – то, что его акты имеют бОльшую юрсилу по сравнению с актами иных органов и должностных лиц МСУ, у других лиц и органов нет такого уровня влияния на иные органы, как у ПО.

Примечательно, что закон использует интересную формулировку в отношении полномочий представительного органа. 131-ФЗ, говоря о полномочиях ПО, называет их исключительными. Подразумевается, что они осуществляются только представительным органом, больше никем. Передача их в рамках ОМСУ не подразумевается в принципе. Если представительный орган не сформирован по какой-то причине, то они провисают

Насколько использование такой дефиниции оправданно? Если в отношении главы МО или МА такой термин не используем, что это значит? Что полномочия этих органов можно перекроить как угодно и взвалить их все на ПО? Нет, термин можно использовать и в отношении иных органов. Поэтому в данном случае есть даже позиция, что термин неоправдан и вводит нас в заблуждение, ибо приводит к тому, что 131-ФЗ можно прочитать так, будто у ПО есть 2 блока полномочий – исключительные и остальные. Так читать 131-ФЗ не надо.

Признаки ПО

1. Представительный характер: (гарантия обеспечения представительного характера ПО: установление минимальной численности депутатов ПО муниципальных образований – ч.6, 7, 8 ст.35 ФЗ № 131); 131-ФЗ, казалось бы, устаналвивает гарантию менее определённой численности. Посредством нормы должно достигаться обеспечение функций представительства. Вопрос – насколько эта норма оправданна? Проблема в том, что, вроде как вводя гарантию представительности ПО, законодатель идёт по пути унификации численности ПО независимо от учёта местных традиций и вторгаясь в самостоятельностьт населения в определении структуры ОМСУ

2. Коллегиальный характер: (ч.3 ст.43, ч.5 ст.44, ч.13 ст.35 ФЗ № 131); Например, МПА принимаются большинством голосов. Устав МО принимается 2/3 от числа депутатов ПО. Всё логично.

3. Выборный характер;

4. Непрерывный характер деятельности и периодическая сменяемость состава представительного органа. Власть строится теоретически на демократических началах, которые, в первую очередь, характеризуются сменяемостью власти. Подразумевается, что власть обновляется, население имеет возможность на следующих выборах своё недовольство изъявить посредством обновления власти. Второй момент – эта ситуация не должна приводить к вакууму власти. Да, мы сменяем составы, но должна быть ситуация бесперебойной работы представительного органа. Как это должно быть. Деятельность ПО старого созыва должна продолжаться до первого заседания ПО нового созыва, и только так. В уставах МО это нечасто прописывается, хотя и очевидно, казалось бы. На практике в муниципалитетах бывает так, что, когда в муниципалитете проходят неудачные для старого «парламента» выборы, и тот де-факто прекращает работу за месяц до начала работы нового, люди просто не ходят на заседения

5. Наличие особого юридического статуса: наделение представительного органа правами юридического лица (ч.9 ст.35 ФЗ № 131)

Функции ПО

представительная

нормотворческая

бюджетная

формирования или участия в формировании иных органов местного самоуправления

контрольная

Глава муниципального образования

А) Является высшим должностным лицом муниципального образования. Это подтверждается, в частности, тем, что нету муниципалитетов, где этого должностного лица нет. ГМО есть везде.

!выборное должностное лицо:

Б) выступает в качестве единоличного органа местного самоуправления,

В) наделяется дополнительно статусом либо председателя ПО муниципального образования, либо главы местной администрации, а в исключительных случаях (в сельских поселениях, ВТ ГФЗ при соблюдении условий, закрепленных в ч.3 ст.36 ФЗ № 131) – и тем, и другим статусом

Ещё один признак того, что он – высшее должностное лицо, это его полномочия. Причём их можно разбить на 2 большие группы – общие полномочия, независимо от того, является ли он главой МА или ПО, и вторая – полномочия, которые определяются в зависимости от того, какое место в системе ОМСУ занимает ГМО.

Общие полномочия

1. Представительские функции. ГМО представляет муниципалитет в отношениях с другими МО, гражданами, организациями, действует без доверенности. Это единоличный представитель того или иного МО в рамках внешних взаимоотношений

2. Подписание и обнародование МПА. Все ГМО в том или ином объёме издают МПА в пределах своей компетенции

3. ГМО обеспечивает осуществление полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных госполномочий. Даже когда он возглавляет ПО. За ненадлежащее исполнение переданных госполномочий можно удалить в отставку как главу МО – главу МА, так и председателя МА (ст. 74.1 131-ФЗ)

4. Вправе требовать созыва внеочередного заседания ПО

У него есть ряд полномочий, которые связаны с реализацией форм народовластия. Они характерны именно для ГМО, и это говорит о нём как о высшем должностном лице. В частности:

5. ГМО вправе инциировать сход граждан

6. ГМО может выступить с инициативой проведения опроса граждан

ГМО как единоличный ОМСУ

Как это вообще возможно, по какой логике должны строиться рассуждения, чтобы это обосновать или не обосновывать. Сразу к КС, который последовательно проводит логику совмещения в одном лице органа и должностного лица. Это Определение КС от 26.09.1996 № 92-О, где КС говорит, что сами понятия ОМСУ и должностные лица МСУ не взаимоисключающие. В свзяи с этим должностное лицо в зависимости от круга полномочий может выступать в качестве ОМСУ. Вообще, логика странная. Но есть.

Более новая позиция КС – Определение от 07.02.2012 № 252-О-О. Там КС полагает, что институт ГМО имеет свою специфику, и она такова, что ГМО может рассматриваться как субъект, обладающий характеристиками единоличного органа. Аргументы у КС странные.

Важный для нас в связи с этим момент – коль скоро статусы не исключают друг друга, нормы, регламентирующие деятельность выборных ОМСУ, применимы и к выборным должностным лицам. Спорно

ГМО возглавляет либо ПО, либо МА, по общему правилу совмещение не допускается

Характерные черты ГМО:

• Является выборным должностным лицом (порядок избрания должен быть установлен в уставе МО – п.4 ч.1 ст.44 ФЗ № 131). Даже если не напрямую, в любом случае из лиц, избранных населением, если выбирается из числа представительного органа. Исключение – с ПО МР, который формируется косвенно. Слишком уж много промежуточных ступеней получается, характер выборности страдает

• Срок полномочий ГМО определяется уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет (ч.2 ст.40 ФЗ № 131)

• Полномочия могут быть прекращены досрочно по основаниям, закрепленным в ч.6 ст.36, ч.10 ст.40 ФЗ № 131, в иных случаях, предусмотренных ФЗ № 131 (п.10 ч.10 ст.40). Перечень большой. Например, установление в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять функции ГМО. Словосочетание это ещё применяется в отношении Президента, и там не понимаем, что это такое. Тут тоже не понимаем. Законодатель копирует нормы с федерального уровня на местный, причём копирует и без того неопределённые нормы.

Местная администрация

Она в системе ОМСУ характеризуется как исполнительный орган. Местная администрация представляет собой постоянно действующий исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, создаваемый в обязательном порядке в любом муниципальном образовании для оперативного и повседневного решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных законами.

МСУ само к исполнительной власти тяготеет, да, но не всякий орган мы именуем исполнительным. Именуем таким мы МА, именно на неё ложится сугубо исполнительная деятельность

• Важнейшими функциями местной администрации являются: исполнительная и организационно-распорядительная.

• Внутренняя структура местной администрации определяется муниципальным образованием самостоятельно.

• Руководит местной администрацией ее глава на принципах единоначалия

• Правовой формой реализации внутриорганизационных полномочий главы являются распоряжения.

Есть проблема создания единой админинстрации. 131-ФЗ предусматривает ситуацию, когда исключительно добровольно по решению поселений, входящих в состав района, администрация у них не образуется, а функции администрации поселения (или поселений) осуществляет администрация района.

Насколько такая ситуация вообще допустима? Что она означает?

Это влечёт за собой введение системы одноуровневого муниципального управления. Не организации, а управления. А все МО имеют одинаковые признаки, среди них наличие органов местного самоуправления – двухуровневая структура МСУ влечёт и двухуровневую систему управления. У всех же свои особенности.

Мунципальное управление предполаагет исполнительно-распорядительную деятельность. А кто это делает? Местная администрация. Это каждодневная деятельность. Представительные органы-то не заседают каждый день. Быть двухуровневого управления не должно, специфики у МО не может не быть. Район должен решать вопросы межпоселенческого характера, поселение – поселенческого. Этот концепт подразумевает разницу в списках ВМЗ районов и поселений (на словах, реальное разгранирчение ВМЗ – другой вопрос)

Следующая проблема – а, может, это способ сократить число муниципальных чиновников? Так-то оно так, но есть нестыковки. МА должна отчитываться перед ПО. Что происходит тут. Есть МА района, но перед кем обязанность отчитываться возникает у администрации? Перед ПО района или перед ПО поселения в том числе? По 131-ФЗ – только района. По идее, надо в устав (причём в обоих) делать оговорку о двойной отчётности. Сегодня это милость администрации района, если она решит отчитаться перед представительным органом поселения, перед которым выполняет функции администрации поселения.

Следующий момент – есть ГМА-контрактник. В связи с этим вопрос о том, в каких случаях прекращается контракт. В частности, это ненадлежащая реализцаия ВМЗ. Вроде как представительный орган может прекратить контракт по такому основанию. Как он это сделает, когда речь о главе администрации муниципального района? Тут ещё чисто объективный момент – для администрации района основной обязанностью является решение вопросов местного значения района, и деятельность по решению вопросов поселения всегда будет во вторую очередь. Вопрос – зачем это надо, если МСУ призвано откликаться на интересы местного населения? А если будет конфликт интересов между поселением и районом? У поселения нет рычагов для реализации собственных решений.

В такой ситуации поселение лишается рук и ног. Как воздействовать на район? Полностью упраздняется скромная система сдержек и противовесов, введённая в 131-ФЗ, так как нет у ПО рычагов воздействия на администрацию района.