Коллизия заканчивается здесь. Приобретение права муниципальной собственности

Приобретение права муниципальной собственности

Приобретение муниципальной собственности по основаниям, предусмотренным в ГК РФ – различные гражданско-правовые сделки. Интереснее с точки зрения проблемности приобретение права собственности на безхозяйное имущество

ГК в статье 225 говорит о том, что местное самоуправление, на территории которого находится бесхозяйное имущество, вправе стать его собственником. Для начала, оно вправе обратиться в орган, который занимается госрегистрацией права на недвижимость, и по истечении года может зарегистрировать на себя собственность.

Практика идёт по такому пути, что МО понуждают к тому, чтобы принимать бесхозяйное имущество в собственность. Отсюда возникают проблемы. С одной стороны, бесхозяйное имущество бывает разным, а всё имущество должно работать на реализацию ВМЗ, и конкретное имущество может и не быть полезынм для решения ВМЗ. Со слишком дорогим перепрофилированием. Другой момент – муниципальные образования являются не самыми богатыми субъектами, и может элементарно не быть денег на его содержание.

А судебная практика заставляет муниципалов брать и содержать такое имущество. Происходит отрыв финансовых потоков от тех вопросов, на которые они должны идти. Есть, правда, и иная судебная практика. Скотомогильник на территории МО – строго по ГК муниципалы вправе, а не обязаны его взять и содержать. Есть и иные акты, в том числе подзаконные. И в одном подзаконном акте по утилизации отходов ранее предписывалось в том числе и участие МСУ в решении вопроса о судьбе скотомогильников, основой было полномочие МСУ по устранению возникновения чрезвычайных ситуаций. На этой базе от муниципалов требовали взять на себя скотомогильник. Суд признал пункт правил недействующим, так как прочитал ГК строго.

Ещё радуют попытки некоторых судов учесть реальные возможности МСУ по содержанию имущества, которое им пытаются всучить.

Приобретение муниципальной собственности в порядке разграничения государственной собственности на федеральную государственную собственность, государственную собственность субъектов РФ, муниципальную собственность

Приобретение имущества в муниципальную собственность в связи с проводимой реформой по разграничению полномочий между разными уровнями публичной власти.

Разграничение полномочий – меч обоюдоострый. С одной стороны, он порождает прекращение права, а, с другой, может быть и ситуация приобретения этого права.

Помимо 122-ФЗ нас интересует Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 № 3020-1. Правовой акт с 1991 года успел кучу дел наделать и последствия его функционирования ощущаются по сей день. С учётом того, что возникают проблемы с соотношением, с одной стороны, того, что делалось на основании того акта, с нормами 122-ФЗ.

У нас все уровни публичной власти имеют цель деятельности, не функционируют просто так, в частности для реализации компетенции, предполагается, что целевой характер имущества свойственнен и госимуществу. То, что не может быть использовано для осуществления полномочий госвласти, а используется муниципалами для реализации их полномочий, должно быть передано муниципалам.

Вопрос – и как делать эту передачу? В уведомительном порядке передаём госимущество? Или спрашивать муниципалов, согласны ли они принять имущество? Если исходиьт из позиции КС, то передача имущества подразумевает двусторонний процесс, в рамках которого подразумевается волеизъявление муниципальных субъектов. Правомочия собственника приобретаются, по общему правилу, в добровольном порядке. Специфика публичного субъекта есть, но полное исключение воли субъекта МСУ недопустимо. Это умаляет права МСУ, влияет на понимание всех форм собственности равными и т.д. Базовым является Постановление КС № 8-П от 2006 года, именно его действие КС распространяет на отношения «субъект РФ – МСУ»

Что касается Постановления ВС РФ. Акт что только не позволял передавать муниципалам... жилищный и нежилой фонд, предприятия розничной торговли, учреждения здравоохранения, культуры, спорта... практически что угодно. Без учёта специфики и возможностей муниципалов.

Отсюда возникают проблемы в том числе и в судебной практике. Например, ситуация 2007 года. Муниципалы пытались передать объекты инфраструктуры, причём большое количество объектов, которые в своё время были объектами социальной инфраструктуры ВС РФ. Объекты стали не нужны воякам и их стали передавать муниципалам. Постановление ФАС ВСО от 12 февраля 2008 по делу № А78-3854/07. Суд попытался встать на сторону МСУ и задался интересными вопросами, которые должны были найти отражение в законе.

Так, суд поставил вопрос о том, есть ли у муниципалов достаточно средств для содержания такого объёма имущества? Принимались ли органами госвласти субъекта РФ и РФ меры для обеспечения сбалансированности бюджета МО при передаче объектов? А нижестоящие суды такими вопросами не задавались. Но так бывает далеко не всегда.

Постановление КС РФ от 30.06.2006 № 8-П; Определение КС РФ от 07.12.2006 № 542-О; Определение КС РФ от 1.11.2007

Приобретение имущества в муниципальную собственность в результате разграничения имущества между разными видами муниципальных образований

Формы экономической деятельности муниципальных образований

Собственная экономическая деятельность, в том числе путем создания муниципальных хозяйствующих субъектов

МСУ создано для определённых целей. Соответственно, эта характеристика присуща и имуществу МО. Ничто в отношении публичных субъектов не возникает и не действует просто так. И участие публичных субъектов в хозяйственной деятельности связано с реализацией полномочий публичных субъектов

131-ФЗ за представительным органом закрепляет полномочие по определению порядка принятия решения о создании, реорганизации, упразденнии соответствующих хозяйствующих субъектов. В каждом МО должен быть такой акт. На деле он есть не в каждом – за отсутствием порядка в каждом конкретном случае вопрос проходит через представительный орган.

Второй момент – граждане и юридические лица свободно осуществляют принадлежащие им гражданские права, есть принцип свободы договора, субъекты прав самостоятельно решают, как использовать собственность, способности и т.д. С публичными субъектаи не совсем так. Не может публичный субъект иметь всю свободу усмотрения, как это было бы для частного субъекта. Создавать МУПы и учреждения он может только в целях решения вопросов местного значения и реализации иных полномочий, которые ему переданы или приняты им на себя, и это будет основной целью деятельности созданных муниципальных предприятий и учреждений. Да, они пытаются заработать деньги, ибо вынуждены, но эта деятельность должна носить дополнительный характер и не идти вразрез с основной.

Тут публичные субъекты (в широком смысле, с предприятиями и учреждениями) не имеют в качестве основной цели цель извлечения прибыли. Их цель – реализация компетенции, оказание публичных социальных услуг. На муниципальном уровне это обеспечение жизнедеятельности местного населения. По сути, муниципальные предприятия (учреждения) – форма, в которой МО решает вопросы местного значения.

Дополнительная деятельность не может противоречиьт основной. Ограничивается свобода выбора деятельности, свобода выбора контрагента. Субъект всю свою деятельность должен сообразовывать с основной – краеугольное отличие его от частного субъекта

В процессе создания происходит передача собственности предприятиям и учреждениям. Собственник не меняется – происходит передача собственности на ограниченном вещном праве. На практике возникает куча проблем.

Так, предприятия и учреждения огранчиены в возможности распоряжаться этой собственностью. Таким образом, даже сдача имущества в аренду обставлена обязательностью согласия собственника на сдачу имущества в аренду. На практике не все с этим хотят связываться. Имущество свой потенциал не полностью использует. С другой стороны, а может ли быть по-другому? Тут возникает другая проблема – имущество может оказаться продано. Оно уйдёт в частные руки, этого тоже нельзя допустить в силу социальной значимости объектов.

Посмотреть закон об автономных учреждениях и специфику права оперативного управления в них

Привлечение частных субъектов к решению вопросов местного значения

Иногда собственные предприятия и учреждения создавать дорого, тогда муниципалы привлекают на основе гражданско-правовых договоров коммерческие организации и индивидуальных предпринимателей.

Если мы говорим о муниципальном заказе, то данный вопрос регулируется 94-ФЗ. Муниципальные субъекты не совсем свободны в выборе контрагента. Договор заключается не с тем, с кем захотят, а с тем, что пройдёт определённую процедуру – выиграет конкурс или успешно выступит на аукционе. Смысл процедуры в том, чтобы все субъекты хозяйствующей деятельности имели равную возможность участвовать в правоотношениях с публичными субъектами. С другой стороны, это и поддержание конкуренции среди частных субъектов.

В рамках указанных форм экономической деятельности можно ли говорить о передаче задач и полномочий? В большинстве случаев создание этих муниципальныъ хозяйствующих субъектов, привлечение частных субъектов не влечёт за собой передачу полномочий. И первое, и второе – формы реализации полномочий публичного субъекта. Он исходя из принципа эффективности управления ищет наиболее приемлемоые формы реализации своих полномочий.

Очень интересная форма в этом плане – публично-частное партнёрство. Муниципалитет получает объект, а инвестор получает средства с его эксплуатации

Тема 5

Понятие структуры органов МСУ

Конституция РФ, ч.2 ст.3: форма осуществления народовластия (форма народного представительства)

ФЗ № 131, абз.12 ст.2:

Органы МСУ - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственной компетенцией, т.е. собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Это такие органы, которые либо избираются населением, либо формируются представительным органом МО. Их обязательно отличает наличие собственной компетенции, в рамках которой они решают ВМЗ. Понятие неполное – есть органы, которые наделяются полномочиями не только представительным органом и населением.

Система органов МСУ - взаимосвязанная совокупность элементов

Структура органов местного самоуправления - закрепленный в уставе муниципального образования перечень органов местного самоуправления с учетом их организационных и функциональных взаимосвязей, а также особенностей внутренней организации

Понятия демонстрируют смешение понятий системы и структуры в рамках муниципального права. Надо поставить вопрос, в том числе из 131-ФЗ, различает ли вообще законодатель понятие ОМСУ и «должностные лица МСУ», говоря о системе и структуре мунципальных субъектов? В частности, глава МО, с одной стороны, орган МСУ, а, с другой – высшее должностное лицо. Некоторые дефиниции в отношении должностных лиц в законе используются.

Можно выделить три дефиниции, которые показывают, как закон понимает должностных лиц:

1. Должностное лицо МСУ – самое общее понятие. Речь как о выборных должностных лицах, так и о тех, которые заключили контракт. Должностыне лица харакьтеризуются наличием исполнительно-распорядительных полномочий. Вывод – депутат не является должностным лицом

2. Выборное должностное лицо МСУ – речь только о тех должностных лицах, которых непосредственно население выбирает.

3. Член выборного органа МСУ – должностное лицо органа, выбираемого населением

Можно говорить о том, что глава МО может избираться населением и входить в состав представительного органа с правом решающего голоса

Виды

По порядку формирования:

-Выборные

-Формируемые представительным органом

-Наделяемые полномочиями иным способом

По роли в структуре и системе органов МСУ:

-Обязательные – те, которые не могут не быть созданы в МО. Самостоятельность населения в определении структуры не абсолютна. В законе как гарантии представительства поименованы обязательные органы. Обязательных органов достаточно много

-Факультативные – тут усмотрение и выбор местного сообщества с учётом его специфики.

По внутренней структуре и способам реализации полномочий:

-Единоличные

-Коллегиальные

По основному виду публично-властной деятельности:

-Представительные

-Исполнительные

-Контрольные

По юридическому статусу:

-Наделенные правами юридического лица – представительный орган, местная администрация

-Не наделенные правами юридического лица – глава муниципального образования

По характеру полномочий:

-Органы общей и специальной компетенции

-Органы, осуществляющие внешне властные функции

-Органы, осуществляющие функции по материально-техническому, правовому, информационному и иному обеспечению – например, аппарат представительного органа МСУ

По территории действия:

-В рамках всей территории муниципального образования

-В частях территории муниципального образования – это, например, территориальные подразделения местной администрации. Такие, например, есть во Владикавказе

Принципы организации и деятельности ОМСУ

Принципы, характеризующие органы МСУ с точки зрения взаимоотношений с населением, государством, иными публичными субъектами:

• Принцип организационной обособленности МСУ от системы органов государственной власти (ст.12 К РФ). Единственное – что значит «обособленность от системы органов гослвасти» применительно к организационным гарантиям.

• Должности МА не замещаются путём назначения органами госвласти

• Запрет установления подчинённости ОМСУ органам госвласти

• Недопустимость установления в законоадетльстве субъектов РФ структуры ОМСУ, форм взаимодействия ОМСУ, полномочий конкретных ОМСУ, когда это делается для какого-то одного МО. Только общие правила, и те с учётом того, что субъект вообще вправе делать

• Принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ч.1 ст.131 К РФ) – конституционная категория. В связи с этим надо чётко обозначить, что такое «самостоятельный выбор структуры ОМСУ». Установление общих принципов организации МСУ – совместное ведение. Это значит, что федеральный закон устанавливает определённую базу в том числе для организационной структуры МСУ. В чём самостоятельность населения? В возможности выбора модели МСУ из предложенных законодателем. В этом выборе местное население не ограничено ничем

• Принцип участия населения в формировании и деятельности органов местного самоуправления. Подразумевается, что участие населения в формировании ОМСУ относится не только к представительному ОМСУ, но и к исполнительному органу. Или хотя бы к некоторым его должностным лицам, в частности, к главе МО, который может возглавлять местную администрацию. Опосредованно это относится к главе МА, назначаемому по контракту. Что до форимрования ОМСУ, то основная форма участия населения – выборы. В связи с этим встаёт вопрос обеспечения участия населения в формировании ОМСУ. Хартия идёт по пути, что хотя бы один орган обязательно должен быть выборным непосредственно. 131-ФЗ на уровне района допускает ситуацию, когда ни один из органов МСУ не избран непосредственно населеинем. Вопрос – обеспечение представительства на втором уровне МСУ.

• Принцип гласности и открытости в работе органов местного самоуправления. Принцип забавен с той точки зрения, что всё должно быть наоборот. Муниципальная власть с точки зрения открытости для населения является самой закрытой. Федеральный бюджет более открыт, чем местный. В чём должен заключаться принцип? Гласность подразумевает обеспечение информированности граждан о решениях ОМСУ; обеспечение доступности для граждан обсуждения вопросов местного значения; изучение и учёт общественного мнения; МСУ должно информировать граждан о решениях органов госвласти с учётом того, что решения субъекта РФ непосредственно и быстро сказываются на МО. На МСУ ложится двойная обязанность не только привлекать население в рамках осуществления собственной деятельности, но и информировать население о том, что происходит на вышестоящих уровнях публичной власти

• Принцип подотчетности и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Местнео сообщество – это субъект местного самоуправления и объект оного одновременно. Такой специфики больше нет нигде. В связи с этим, так как местное сообщество является субъектом, органы и должностные лица МСУ должны отчитываться перед местным сообществом о том, чего они достигли. Глава МО должен показать населению, что было сделано за год. Более того, сейчас на сайте Минрегиона есть интересный проект, связанный с привлечением населения к оценке деятельности глав МСУ и к оценке деятельности руководителей муниципальных предприятий и учреждений. Презюмируется, что оценка будет больше осуществляться через интернет. По результатам оценки можно будет удалить в отставку главу МО или главу учреждения здравоохранения. Тут много вопросов с точки зрения гарантий органов и должностных лиц МСУ, но проект интересный. Идея неплохая, но народный голос в совокупности с оценкой эффективности субъекта будет поступать на уровень субъекта РФ в экспертную комиссию, которая и будет выносить рекомендации, на основании которых можно будет главу МО в отставку удалить. Вопрос – а причём тут субъект РФ? Какая должна быть схема?

• Принцип подконтрольности и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

• Принцип взаимодействия и сотрудничества с органами государственной власти: сочетание государственных и местных интересов в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. МСУ – публичная власть. Каменной стены между уровнями публичной власти нет и быть не может. Во-первых, есть сквозные вопросы, которые необходимо решать сообща разным уровням публичнйо власти. Эти уровни публичной власти без друг друга многое сделать не могут и потому обречена на взаимодействие. Второй момент – ОМСУ, будучи публичной властью, действующей на основании и во исполнение законов, не могут быть отлучены от реализации государственной политики. Об этом свидетельствует и подход ЕСПЧ. Герасимова против РФ. Заявительница предъявляла претензии к муниципальной власти и к РФ в целом. ЕСПЧ подошёл к ситуации так – представители госвласти РФ говорили, что по Конституции МСУ в систему госвласти не входит, поэтому как привлекать Россию, когда претензии к МСУ? На это ЕСПЧ ответил, что МСУ является одним из уровней публичной власти, он гарантируется государством, его полномочия определяются законами. ЕСПЧ намекал на то, что у нас определение системы публичной власти в государстве – решение самого государства. В связи с этим совершенно ЕСПЧ не отделяет друг от друга разные уровни публичной власти в РФ, он всё это считает Россией, в рамках которой действует определённая система управления. Если один уровень не справляется, другой должен подключиться и разрешить ситуацию.

Принципы внутренней организации структуры органов МСУ:

• Принцип обязательного наличия в структуре органов МСУ представительного органа МО, ГМО и местной администрации – он ключевой. У других муниципальных субъектов такого влияния, как у представительного органа, нет.

• Принцип приоритетного положения представительного органа МО в структуре органов МСУ

• Недопустимость совмещения должности председателя представительного органа и ГМА (п. 4 ч.2 ст.36 ФЗ № 131; исключение: ч.3 ст.36 ФЗ №131). Вопрос о том, есть ли на уровне МСУ принцип разделения властей. Это направлено на то, чтобы в одних руках не сосредоточивалась вся власть в МО. С другой стороны, есть определённая разница в функциях ПО и МА. Это, безусловно, элемент фуникцонального разделения властей. В пользу существования полного принципа приводится такой аргумент, как наличие определённого объёма полномочий у представительного органа и у местной администрации, т.е. за каждым органом закрепляется своя компетенция. Вопрос о разделении властей встаёт довольно остро. В экзамене можно выбирать любую точку зрения на предмет наличия на местном уровне разделения властей, тем более что на местном уровне есть ещё и система сдержек и противовесов – вето главы МА и преодоление его представительным органом. Но есть одно большое «но» - если говорить о принципиальном разделении функций, то на муниципальном уровне его в принципе быть не может, так как это подзаконная власть, и вся её деятельность направлена на исполнение законов и осуществляется на их основании. МСУ тяготеет к исполнительной власти. Вся деятельность МСУ направлена на исполнение законов. Ну и никаких функций арбитра МСУ не выполняет.

• Выборность ГМО: непосредственно населением либо представительным органом МО из своего состава (п.1 ч.2 ст.36 ФЗ № 131). Логика принципа подразумевает, что глава МО должен связь с населением иметь, пусть и опосредованную. Взаимосвязь с местным населением обязательно должна быть

• Обязательное наделение полномочиями председателя представительного органа главы МО, избранного косвенным путем (п. 3 ч.2 ст.36 ФЗ № 131)

• Обязательное наделение ГМО полномочиями председателя ПО муниципального района, если этот орган формируется путем делегирования (п.1 ч.4 ст.35, п.5 ч.2 ст.36 ФЗ № 131)

• Допустимость замещения должности ГА либо главой МО, избранным непосредственно населением и не являющимся председателем ПО, либо лицом, назначаемым на данную должность представительным органом по контракту (ч.2, 6 ст.37 ФЗ № 131)

Модели местного самоуправления

Организационные модели местного самоуправления различаются по следующим критериям:

виды органов, составляющих структуру органов местного самоуправления;

порядок формирования органов;

компетенция каждого органа, входящего в систему;

взаимоотношения внутри системы органов «по горизонтали» и «по вертикали»

Модель № 1: «совет – мэр»

Она также называется «сильный мэр – совет». Все избираются населенем. И глава МО, и представительный орган. Глава МО возглавляет местную администрацию. На практике модель грешила тем, что позволяла сосредоточивать в одних руках значительные властные рычаги – только с 2003 появились элементы разделения властей, до того у ПО не было рычагов воздействия на главу МА.

Модель № 2. Совет – управляющий; «сити-менеджер 1»

Население избирает и представительный орган, и главу МО, но глава МО не возглавляет МА, а входит в представительный орган с правом решающего голосва. Глава МА же назначается по контракту. С одной стороны, убирается авторитарность в структуре МСУ, но появляется другая проблема – назначение главы МА по конкурсу предполагает участие субъекта РФ в конкурсной комиссии, треть конкурсной комиссии состоит из представителей субъекта РФ. А когда речь о вновь образованном МО, участие их в конкурсной комиссии возрастает – до половины членов, наблюдается паритет. Надо ставить вопрос, насколько участие субъекта РФ в конкурсной комиссии противоречит Конституции.

Из этой проблемы вытекает коллизия

Можно ли вообще обосновать участие субъекта РФ в конкурсной комиссии? КС вопрос не рассматривал.

Зачем вообще госвласть участвует в отборе кандидатов? Разве что для обеспечения «конкурсности» конкурса. Но это в любом случае не форма контроля. А для половины для вновь образуемых, впрочем, вообще вряд ли можно обосновать возможность участия.

Никто почему-то на экзамене не вспоминает про то, что участие субъекта РФ разное по видам МО