Подготовка международной конференции

Институт международных конференций практически почти ис­ключительно основывается на нормах обычного права и международ­ных обыкновениях.

Организация международной конференции начинается с прояв­ления инициативы одним или несколькими субъектами междуна­родного права. Так, первая Конференция мира 1899 года в Гааге проводилась по инициативе России. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе началось в 1972 году по инициативе госу­дарств — участников Варшавского договора. В последние десятиле­тия международные конференции в своем подавляющем большинстве проводятся по инициативе и под эгидой ООН, ее специализирован­ных учреждений и других международных организаций.

На практике проявление такой инициативы выражается в рассыл­ке циркулярного документа (ноты) с обоснованием необходимости созыва конференции, предложением о времени и месте ее проведе­ния и предварительной повестки дня. Если предлагается провести дипломатическую конференцию с целью принятия международного договора, то часто к ноте прилагается и проект соответствующего договора с объяснительной запиской (комментариями).

В случае положительного отклика на инициативу образуется международный подготовительный комитет, который решает орга­низационные вопросы (место проведения, сроки, источник финанси­рования и т.п.), а также готовит проект правил процедуры конфе­ренции. Если конференция организуется под эгидой международной организации, то роль подготовительного комитета исполняется секретариатом этой организации.

Местом проведения конференции может быть столица страны-инициатора или столица (иногда и другой город) страны, готовой взять на себя основное бремя финансовых расходов по проведе­нию конференции, а чаще всего — город местонахождения штаб-квартиры (секретариата) международной организации. В последнем случае расходы на проведение конференции значительно сокраща­ются, так как используются помещения организации и ее штатный персонал, необходимый для обслуживания конференции.

Расходы по проведению конференции может взять на себя меж­дународная организация или все государства-участники сообща в со­ответствии со шкалой взносов, которую устанавливает подготови­тельный комитет. Расходы делегаций несут сами государства — участники конференции.

Каждое государство-участник формирует свою делегацию, в со­став которой могут входить глава (руководитель) делегации, его за­местители, члены, советники и эксперты, а также технический и обслуживающий персонал. Если на конференцию прибывает всего

один человек — глава делегации, то он все равно именуется делега­цией. Состав делегации сообщается специальной нотой министер­ству иностранных дел принимающей страны или высшему должно­стному лицу международной организации. Согласно международному обыкновению, главы делегаций назначаются примерно на одинаковом должностном уровне. Особенно важны конференции, проводимые на уровне глав государств и правительств. Первой такой конференцией считается Вестфальский конгресс 1648 года, проходивший в Оснабрюкке и Мюнстере и положивший конец Тридцатилетней войне.

Для участия в конференции делегации снабжаются специальными полномочиями от имени главы государства, главы правительства, мини­стра иностранных дел или главы другого министерства. Уровень полно­мочий зависит от задач конференции — заключение межгосударствен­ного, межправительственного или межведомственного договора. Главы государств, правительств и министры иностранных дел могут участво­вать в работе конференции без специальных полномочий, ex officio.

В полномочиях указываются состав делегации и ее компетен­ция — только принимать участие в работе, то есть голосовать при принятии документов, выступать, вносить предложения и т.п., или же также подписывать принятые документы. Если полномочия по какой-либо причине не представлены комитету по проверке полно­мочий конференции, делегация может быть временно допущена к работе на основании временных полномочий, присланных по теле­графу или факсимильной связи. Временные полномочия не дают права на подписание принятых конференцией документов.

Самое главное — подготовка делегации к участию в конферен­ции по существу. Компетентные органы государства утверждают для делегации директивы, указания, инструкции, а эксперты готовят для их реализации досье, содержащие справки, проекты выступлений, проекты альтернативных положений к вырабатываемым на конфе­ренциях документам и т.д.

Вошло в практику в период подготовки к конференции проведение «сепаратных» консультаций между государствами-единомышленни­ками с целью согласования тактики поведения на конференции. Уже много лет с единых позиций на конференциях официально выступают члены Европейского Союза. Государства, имеющие различия в пози­циях, также могут проводить между собой консультации с целью из­бежать в ходе конференции открытой политической конфронтации.

3. Правила процедуры

Правила процедуры — это регламент работы конференции, в том числе порядок руководства конференцией и принятия решений, а также права и обязанности участников.

Для международных конференций это единственный регулирую­щий акт, в отличие от международных организаций, имеющих учре­дительный договор и устав.

Будучи самостоятельными субъектами, международные конфе­ренции являются сами «хозяевами» собственных правил процеду­ры и официально принимают их в начале работы конференции. Поскольку правила процедуры — это довольно сложный доку­мент, который во многом может предопределять исход конферен­ции, они в виде предварительного проекта согласовываются в пе­риод подготовки конференции (по дипломатическим каналам или на заседаниях подготовительных комитетов, рабочих групп и т.д.).

Каких-либо типовых правил процедуры не существует (хотя такая попытка в 60-х гг. предпринималась в рамках ООН), но сложились определенные нормы обычного права, относящиеся к содержанию правил процедуры. Образовались и некоторые обыкновения: пред­седателем конференции чаще всего избирается представитель при­нимающей страны (если конференция проводится не под эгидой международной организации, когда вопрос о председательствовании является предметом отдельных дипломатических переговоров); в за­ключительном акте конференции. или в специальной резолюции выражается благодарность правительству и народу принимающей страны за хорошие условия, созданные для проведения конферен­ции, и др.

Правила процедуры содержат следующие основные разделы:

— порядок утверждения повестки дня (повестка дня является фактически компетенцией конференции, и за ее рамки не могут вы­ходить ни выступления, ни предложения делегаций);

— выборы руководящих органов (обычно избираются председа­тель, который на многих языках именуется президентом конферен­ции в отличие от председателей ее рабочих органов; его заместители, кандидатуры которых на универсальных конференциях выдвигаются от основных региональных групп, включающих Азию, Африку, За­падную Европу и прочие государства, т.е. США, Канаду, Австралию и Океанию, Восточную Европу и Латинскую Америку; генеральный докладчик; этот круг должностных лиц составляет так называемое бюро конференции, которое может играть существенную роль в на­хождении развязок по вопросам, которые зашли в тупик при обсуж­дении на пленарных заседаниях); иногда конференцией руководят сопредседатели;

— порядок формирования вспомогательных органов (комитет по проверке полномочий, редакционный комитет, комитеты и рабочие группы по отдельным вопросам повестки дня и разделам проекта конвенции); вспомогательные органы сами избирают своих предсе­дателей и докладчиков;

— порядок формирования и обязанности секретариата во главе с генеральным секретарем в качестве рабочего обслуживающего орга­на конференции, который обеспечивает ведение протоколов, изда­ние документов, перевод на языки конференции, а также может да­вать пояснения и консультации по просьбе председателя с согласия конференции;

— установление кворума для начала работы и порядок принятия решений (обычно простое большинство от зарегистрированных деле­гаций для работы и квалифицированное большинство от числа участ­вующих в голосовании при принятии решений); по просьбе одной или нескольких делегаций может проводиться поименное голосова­ние; в последние десятилетия для принятия решений часто приме­няется метод консенсуса (принятие решения без голосования и при отсутствии формальных возражений со стороны делегаций, которые не удовлетворены полностью принимаемым решением); практикует­ся и так называемый «пакетный» метод принятия решений, при ко­тором несогласованные вопросы включаются в окончательный доку­мент, при этом несогласные делегации идут на уступки друг другу, принимая несогласованные предложения с целью достичь договорен­ности в целом;

— полномочия председателя, который вправе принимать едино­лично решения по процедурным вопросам (предоставлять слово для выступления, ограничивать время выступлений, объявлять перерывы в заседаниях, ставить вопросы на голосование и т.д.); решение пред­седателя может быть опротестовано, и в этом случае спор решается путем голосования: требуется простое большинство голосов, что, как правило, обеспечивает поддержку председателю;

— порядок внесения предложений и поправок и постановки их на голосование в определенной очередности;

— условия участия наблюдателей;

— порядок изменения правил процедуры;

— официальные и рабочие языки конференции (на официаль­ных можно выступать в главных органах и вносить официальные предложения, на них издаются официальные решения конферен­ции; на рабочих языках можно выступать во вспомогательных ор­ганах, вносить неофициальные тексты, на них ведутся протоколы заседаний); как правило, только часть официальных языков призна­ется рабочими, что позволяет экономить средства на переводе и издании текущих рабочих документов; какого-либо единого офи­циального дипломатического языка в настоящее время не суще­ствует.

Хорошее знание дипломатом правил процедуры и умение их применять позволяет достигать тактических успехов на этапе раз­работки проектов решений конференции и в ходе голосования по ним.