Бюджетное право в системе права

Бюджетное право в Беларуси, пока она входила в состав СССР, раз­вивалось в рамках союзного законодательства. До принятия Закона Рес­публики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь» от 4 июня 1993 г. (с 15 июля 1998 г. Закон Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах») действовал Закон «О бюджетных правах Белорусской Советской Социа­листической Республики и местных Советов народных депутатов».

Нормативная база, регулирующая взаимоотношения государственного бюджета БССР и государственного бюджета СССР, принципы и порядок фор­мирования доходов всех звеньев бюджетной системы СССР и разграничение полномочий по финансированию расходов бюджетов содержались в союзном законодательства и подзаконных актах Министерства финансов СССР.

С 1992 г., когда республика стала независимым государством после распада СССР, начинает действовать национальное бюджетное законо­дательство. Бюджетное право Республики Беларусь находится в стадии его формирования. Целый спектр обстоятельств обусловливает особен­ности формирования этого финансово-правового института в современ­ных условиях. Преобразования общественных отношений в связи с прин­ципиально новой моделью экономического развития, в основе которой лежат рыночные ориентиры, отказ от директивного планирования выд­вигают на передний план государственного регулирования экономики и социальной сферы финансовый механизм, функционирование которого невозможно.без правовой регламентации. Среди финансовых инструмен­тов, несомненно, главное место принадлежит бюджету.

Бюджетное право имеет свой предмет регулирования: отношения по по­воду формирования и использования бюджетных средств. В этом отно­шении бюджетное право близко по своему содержанию к финансовому пра­ву, которое представляет собой совокупность юридических норм, регулиру­ющих отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства и местного самоуправления.

Таким образом, можно заключить, что в предметах финансового и

i

бюджетного права много общего, отлично то, что бюджетное право регу­лирует только отношения в сфере бюджета, в то время как финансовое право — отношения, возникающие в финансовой деятельности государ­ства. Субординация тех и других финансово-правовых норм есть отра­жение взаимодействия общего и частного. Финансы как экономическая и правовая категория выступают более широким понятием, заключаю­щим в себе в качестве элемента понятие «бюджет».

Близость по кругу регулируемых отношений и субъектному составу обусловливает идентичность методов регулирования юридического воз­действия на поведение участников тех и других отношений. Таким мето­дом, присущим и другим отраслям, и финансово-правовым институтам, является метод государственно-властных предписаний. И в финансовых, и в бюджетных правоотношениях одной стороной обязательно является государство в лице органа, представляющего его интересы. Такие орга­ны должны быть наделены соответствующими полномочиями, обеспе­чивающими защиту общегосударственных интересов.

При формировании государственных доходов и доходной части бюд­жета используются поступления от размещения облигаций государствен­ных займов, государственная и таможенная пошлины. Они по экономи­ческой природе являются добровольными платежами, но по юридичес­ким свойствам - субъекты, вступающие в такие отношения (покупая об­лигации, уплачивая госпошлину), не могут изменить условий и должны выполнять предписания, изданные государственными органами. Добро­вольность в данном случае есть свобода выбора: вступать или не всту­пать в такие отношения с государством.

Финансовое и бюджетное право близки по субъектному составу в ча­сти государственных органов, осуществляющих финансовую и бюджет­ную деятельность. Для органов представительной и исполнительной вет­вей власти общей компетенции финансовая деятельность в основном зак­лючается в участии в бюджетном процессе и осуществлении контроля за исполнением бюджета.

Расширение демократических начал в управлении государством, повы­шение уровня самостоятельности регионов, а также выделение налоговой службы из состава финансовых органов предопределяют широкое исполь­зование и иных методов финансово-правового регулирования, в частности, согласований. Сегодня часто в юридической практике можно встретить до­кументы, в которых содержится гриф «Согласовано». В частности, по воп­росам налогообложения Министерство по налогам и сборам издает норма­тивные акты, согласованные с Министерством финансов республики. Пос­леднее в части вопросов, касающихся кассового исполнения бюджета, при­нимает подзаконные акты, согласованные с Национальным Банком.

Бюджетное право тесно взаимодействует с налоговым правом, также выделенным в финансовом праве в самостоятельный финансово-право­вой институт. При выяснении субординации бюджетно-правовых и на-

логово-правовых норм следует иметь в виду, что первые в определенной степени устанавливают основные положения для вторых. Как, впрочем, и для норм, регулирующих отношения по государственному кредиту, фи­нансам хозяйствующих субъектов, внебюджетным фондам. Это обуслов­лено, как было уже отмечено, центральным местом бюджета в финансо­вой системе государства.

Закон Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Бела­русь и государственных внебюджетных фондах» от 15 июля 1998 г. уста­навливает, что доходы бюджетов каждого уровня формируются в соот­ветствии с налоговым законодательством. Налоговое право, таким обра­зом, выступает как финансово-правовой институт, регулирующий отно­шения по поводу формирования доходной части бюджетов. Сегодня бо­лее 80 процентов поступлений в бюджет составляют прямые и косвен­ные налоги. Тем не менее не следует идентифицировать нормы бюджет­ного права, регулирующие отношения по поводу доходов бюджетов, с нормами налогового права, так как последнее имеет свой предмет регу­лирования: отношения по установлению и взиманию налогов с юриди­ческих и физических лиц. Но налоги поступают не только в бюджет. Бюджетное и налоговое право имеет и различные источники.

Как финансово-правовой институт бюджетное право тесно связано с таким, являющимся частью финансового права, финансово-правовым/ институтом, как государственный кредит. Сегодня в условиях становя­щегося хроническим бюджетного дефицита государство вынуждено при­бегать к заимствованию временно свободных денежных средств юриди­ческих и физических лиц с целью финансирования расходов, не обеспе­ченных налоговыми поступлениями.

Такой способ финансирования бюджетного дефицита является обще­признанным и имеющим широкое применение во всех государствах, ис­пытывающих проблемы со сбалансированностью своих бюджетов. С эко­номической точки зрения - это безинфляционный способ по сравнению, например, с эмиссией, приводящей к обесценению денег и стимулирую­щей инфляционные процессы.

В этой связи важно подчеркнуть, что основы финансово-правового ин­ститута государственного кредита заложены в бюджетном законодательстве. В частности, в уже названном законе о бюджетной системе устанавливается, что покрытие дефицита бюджета осуществляется за счет выпуска государ­ственных и местных займов или использования кредитных ресурсов.

Выпущенные, но не погашенные государством обязательства (по крат­косрочным облигациям, кредитам, полученным у Национального банка) образуют внутренний государственный долг. Отношения по поводу внут­реннего государственного долга регулируются одноименным законом Республики Беларусь. Но в бюджетном законодательстве определяются размеры прироста внутреннего государственного долга и источники рас­ходов по обслуживанию этого долга.

Как крупный раздел финансового права бюджетное право, поскольку оно регулирует широкий круг отношений, возникающих в процессе бюд­жетной деятельности государства, участниками которых являются госу­дарственные органы, естественно, находится во взаимодействии с дру­гими отраслями права.

Поскольку бюджетное право распространяется на важнейшую область деятельности государства, оно самым непосредственным образом сопри­касается с государственным и административным правом. В юридичес­кой литературе о тесных взаимоотношениях названных отраслей гово­рят относительно финансового права в целом. Мы считаем допустимым говорить о таких взаимоотношениях с важнейшей подотраслью финан­сового права - бюджетным правом.

Государственное право устанавливает основы деятельности всех вет­вей власти, административное - регулирует деятельность исполнитель­ных органов власти. Представительная и исполнительная власть наделе­ны широкими полномочиями по участию в бюджетном процессе. Нацио­нальное собрание принимает законы, в том числе регулирующие бюд­жетные отношения. Государственное право содержит ряд норм, непос­редственно относящихся к бюджетному праву. В частности, им установ­лена компетенция Парламента утверждать республиканский бюджет, нор­мативы отчислений от общереспубликанских налогов и доходов в мест­ные бюджеты областей и города Минска.

Бюджетное устройство Республики Беларусь есть отражение террито­риально-административного устройства государства. Есть основание ут­верждать, что государственное право закрепляет исходные начала не толь­ко для финансового права, но и его важнейшего финансово-правового института - бюджетного права. Формирование доходов бюджета и опре­деление направлений бюджетных ассигнований происходит в результате деятельности органов государственной власти как общей компетенции, так и специализированных финансовых органов. В этой связи происхо­дит тесное соприкосновение норм административного и бюджетного пра­ва. Причем тот и другой институты в качестве метода регулирования ис­пользуют государственно-властные предписания.

Бюджетное право непосредственно регулирует отношения, возника­ющие в процессе деятельности исполнительных органов по обеспече­нию территорий соответствующими финансовыми ресурсами и их ис­пользованию в интересах экономического и социального развития тер­риториально-административных единиц. И в то же время определение структуры, штатной численности, назначение и освобождение руководи­телей финансовых органов от министра до заведующего райгорфинотде-лом регулируется нормами административного права.

Изменения в статусе отдельных органов финансово-кредитной систе­мы государства, а также во взаимоотношениях между звеньями бюджет­ной системы обусловливают все более широкое использование в бюджет-

ных правоотношениях договорных начал, т.е. происходит заимствование публичной отраслью права элементов частного права. В частности, дого­ворные отношения возникают при получении Правительством средств у Национального банка для финансирования бюджетного дефицита. Нацио­нальный банк, выведенный из подчинения Правительству, является одно­временно и органом управления, и хозяйствующим субъектом. Получает распространение принцип финансирования государственных капитальных вложений на возвратной основе, в связи с этим получатели бюджетных ссуд должны вступать в договорные отношения с финансовыми органами.

Финансовые органы в случае недостатка средств могут получить ссу­ду из вышестоящего или иного бюджета. Отношения по этому поводу есть отношения равноправных сторон, а такие отношения регулируются нормами не бюджетного, а гражданского права.

Бюджетное право в той или иной мере обязательно соприкасается с другими отраслями права или отдельными правовыми институтами. Вся система общественных отношений в качестве материальной основы дол­жна иметь финансовое обеспечение, которое прямо или косвенно замы­кается на бюджете. Однако нахождение точек соприкосновения бюджет­ного права с другими отраслями права, кроме перечисленных, выходит за рамки данного учебного пособия.