Понятие и особенности правового статуса субъектов бюджетного права

Юридический термин «субъект бюджетного права» определяет круг участников бюджетных отношений, наделенных юридическими права­ми и обязанностями. Носители этих прав и обязанностей являются субъек­тами бюджетного права. По аналогии с финансовым правом и другими отраслями права следует различать понятие «субъект бюджетного пра­ва» и «субъект (участник) бюджетных правоотношений».

Под субъектом бюджетного права принято понимать носителей бюд­жетных прав и обязанностей в области образования и использования цен­трализованного государственного денежного фонда. Эти права и обязан­ности принадлежат им в силу действия бюджегно-правовых норм неза­висимо от участия в конкретных бюджетных правоотношениях. Субъект бюджетного права, вступающий в конкретные правоотношения при реа­лизации своих прав и обязанностей, становится субъектом бюджетных правоотношений. Отсюда следует, что субъект бюджетного права поня­тие более широкое, чем субъект бюджетных правоотношений.

Однако в силу специфики содержания бюджетных прав и обязаннос­тей такое несоответствие этих понятий гораздо меньше, чем в других отраслях права, где также выделяются субъект права и субъект правоот­ношений. Это обусловлено тем, что, в силу возложенных на государствен­ные органы функций, они не могут не вступать в бюджетные правоотно­шения. В частности, нельзя представить себе Совет или исполком, кото­рые бы не реализовали своего права и одновременно обязанности быть участником бюджетного процесса.

И все же полностью отождествлять эти две юридические категории не следует, так как есть случаи, когда носители бюджетных прав не реализуют свои права: например, относительно изыскания дополнительных источни­ков доходов, привлечения к административной ответственности виновных в нецелевом использовании бюджетных ассигнований должностных лиц.

Закон о бюджетной системе устанавливает, что расходная часть бюд­жетов может содержать ассигнования и дотации предприятиям или иным юридическим лицам. Однако субъекты бюджетного права, в данном слу­чае финансовые органы, практически не пользуются этой нормой в силу ограниченности аккумулируемых в бюджетах средств.

Наличие в бюджетном законодательстве обязующих норм также не дает основания для отождествления понятий «субъект бюджетного пра­ва» и «субъект бюджетных правоотношений». Так, основным бюджет­ным законом Республики Беларусь установлено, что принимаемые Пар­ламентом и местными Советами депутатов решения, предусматриваю­щие уменьшение доходов или увеличение расходов бюджета, одновре­менно должны содержать предложения о компенсации выпадающих до­ходов и источниках дополнительных расходов.

Правовой статус субъектов бюджетных отношений обусловлен комплек­сом прав и обязанностей, которыми законодатель наделяет их для осуществ­ления деятельности в области бюджета. Установление правового статуса субъектов бюджетного права требует определения юридических особеннос­тей охватываемых им прав и обязанностей, их перечня и содержания

Содержание и особенности прав и обязанностей, входящих в статус субъекта бюджетного права, определяются прежде всего их принадлежнос­тью к участию в бюджетной деятельности государства. Они направлены на обеспечение эффективного использования бюджета в целях достижения или

поддержания экономической и социальной стабильности в обществе.

При рассмотрении бюджетного законодательства обращает на себя внимание наличие юридических особенностей в закреплении правового положения субъектов бюджетного права, выражающихся в различных уровнях бюджетной компетенции участников бюджетных отношений. Пре­жнее и ныне действующее законодательство для квалификации правово­го положения использует термин «бюджетные права». Однако по своим юридическим свойствам эти права существенно отличаются от прав, ко­торыми наделены субъекты других отраслей права.

В бюджетном законодательстве содержится перечень прав, не реали­зовать которые носители этих прав не могут в силу того обстоятельства, что в противном случае разрушается финансовая система государства со • всеми вытекающими из этого последствиями. Так, в расходы бюджетов в соответствии с законом о бюджетной системе включаются ассигнова­ния на финансирование инвестиционной и инновационной деятельнос­ти, затраты, связанные с расширенным воспроизводством, затраты на текущее содержание учреждений народного образования, здравоохране­ния, социального обеспечения, культуры, науки, правоохранительных органов, органов комитета государственной безопасности, таможенной службы, обороны, пограничных войск, прокуратуры, судебных органов, органов государственной власти и управления, другие расходы.

Прекращение хотя бы на один день осуществления расходов на ука­занные выше цели и мероприятия невозможно, и субъекты бюджетного права реализуют их на перманентной основе. Таким образом, бюджет­ные права по своим юридическим свойствам сближаются с обязанностя­ми и образуют новое понятие «бюджетные полномочия».

Тем не менее не следует отождествлять бюджетные права и обязаннос­ти, так как часть бюджетных полномочий государственных органов по сво­им юридическим признакам представляет права, не связанные с обязан­ностью их осуществления. Для них характерна возможность использова­ния в зависимости от воли государственного органа, например, предоста­вить или нет бюджетную ссуду нуждающемуся в ней юридическому лицу.

Среди бюджетных полномочий имеются права и обязанности мате­риального и процессуального характера, причем последние являются про­изводными от первых и обеспечивают реализацию материальных бюд­жетных прав в соответствующих правовых формах.

К основным материальным бюджетным правам относится право тер­риториально-административных единиц иметь свой бюджет. Из этого пра­ва вытекает широкий круг полномочий по данному бюджету как матери­ального, так и процессуального характера.

В круг бюджетных полномочий, составляющих основное содержа­ние правового статуса субъекта бюджетного права по материальному при­знаку, входят:

- право на соответствующий бюджет;

- право на получение бюджетных доходов;

- право на использование средств, аккумулируемых в данном бюджете;

- право на разграничение доходов и расходов бюджета территори­
альной единицы между бюджетом территории и входящими в консоли­
дированный бюджет нижестоящими бюджетами;

- право на получение помощи из вышестоящего бюджета, так как
последний выступает гарантом стабильности нижестоящих бюджетов.

Названные права в зависимости от положения субъекта в системе госу­дарственных органов наполняются конкретным содержанием и закрепля­ются в законодательстве. Содержание бюджетных полномочий по матери­альному признаку зависит от политической приверженности государства к тоталитарной или демократической форме правления. Белорусское бюджет­ное законодательство отличается сбалансированным подходом к наделению бюджетными полномочиями республики и местного самоуправления.

В унитарных государствах легче сбалансировать интересы центра и мест по разграничению бюджетных полномочий. Сложнее это сделать в федеративных государствах. Так, Российская Федерация в настоящее вре­мя пока не нашла оптимальной модели сочетания интересов федерации, субъектов федерации и органов местного самоуправления по бюджет­ным вопросам. В этом отношении представляет интерес опыт другого федеративного государства - США.

Процессуальные полномочия субъектов бюджетного права в основ­ном соответствуют стадиям бюджетного процесса. Поэтому выделяют полномочия:

- по составлению проекта бюджета;

- по рассмотрению проекта бюджета;

- по утверждению бюджета;

- по исполнению бюджета;

- по подготовке, рассмотрению и утверждению отчета об исполне­
нии бюджета;

- по организации контроля за исполнением бюджета.

Среди материальных и процессуальных норм можно выделить нор­мы по руководству работой нижестоящего субъекта бюджетного права, а также есть полномочия, касающиеся вышестоящего бюджета. Так, закон устанавливает, что порядок и сроки составления и предоставления ис­полнительными комитетами областных и Минского городского Советов депутатов сводов утвержденных бюджетов устанавливается Министер­ством финансов Республики Беларусь.

Правосубъектность в бюджетном праве выражается в совокупности полномочий, относящихся не только к данному бюджету, но и к выше- и нижестоящему. Но в основе правосубъектности тем не менее лежат пол­номочия по осуществлению конкретного бюджета. Это вытекает из статьи закона, устанавливающей, что республиканский бюджет и местные бюд­жеты всех уровней являются самостоятельными и определяют доходы и

расходы, которыми распоряжаются соответствующие органы власти.

Субъекты бюджетного права определяются по его предмету, т.е. по регулируемым отношениям. Такие отношения возникают между:

- Республикой Беларусь, с одной стороны, областями, городами, рай­
онами, сельскими и поселковыми Советами, с другой, - по поводу рас­
пределения средств государственного бюджета;

- выше- и нижестоящими административно-территориальными еди­
ницами - по поводу распределения отчислений от общереспубликанских
налогов и доходов;

- выше- и нижестоящими финансовыми органами - по поводу состав­
ления и исполнения бюджета;

- финансовыми и другими органами государственного управления -
по поводу составления и исполнения бюджета;

- органами представительной и исполнительной власти - по поводу
рассмотрения, утверждения и контроля за исполнением бюджета;

- финансовыми и налоговыми органами - по поводу доходов бюджета;

- финансовыми органами и кредитными учреждениями - по поводу
кассового исполнения бюджета и обслуживанию государственного долга.

Исходя из этого к субъектам бюджетного права относятся:

- Республика Беларусь;

- государственные органы.

Государственные органы в качестве субъектов бюджетного права пред­ставлены:

- высшими и местными представительными органами (Националь­
ное собрание Республики Беларусь, местные Советы депутатов в соот­
ветствии с системой административно-территориального деления);

- органами государственного управления общей компетенции (Совет
Министров и исполкомы местных Советов депутатов);

- органами государственного управления специальной компетенции
(центральные и местные органы государственного управления, в том числе
органы финансово-кредитной системы).

Бюджетно-правовой статус территориальных образований (Республи­ка Беларусь, область, район, город), в основном, характеризуется совокуп­ностью материальных бюджетных прав. Право на бюджет закреплено за Республикой.Беларусь и местными Советами. Бюджет- важнейший атри­бут национальной государственности, материальная основа существова­ния государства, поэтому право на бюджет должно быть материализовано в других правах субъектов бюджетных прав, прежде всего в правах на получение доходов и осуществление расходов. Государство и территории вступают в бюджетные правоотношения только через соответствующие органы. Таким образом в основном реализуются материальные нормы.

Государственные органы вступают в бюджетные отношения как непос­редственные их участники главным образом в процессе осуществления их процессуальных полномочий. Например, Министерство финансов разра-

батывает проект республиканского бюджета (стадия составления) и пред­ставляет его в Совет Министров, который обсуждает его на своем заседа­нии (стадия рассмотрения) и вносит в нижнюю палату Парламента. Вмес­те с тем государственные органы имеют право на получение бюджетных ассигнований, что связано с возможностью их существования, т.е. имеют права и материального характера. Бюджетные учреждения (системы обра­зования, здравоохранения, социального обеспечения и т.д.) финансируют­ся главным образом из бюджета. Законы об образовании, культуре, здра­воохранении гарантируют ежегодное выделение средств на эти цели в нор­мированных (в процентах от ВВП) размерах.

В заключение рассмотрим особенности бюджетно-правового статуса Республики Беларусь и субъектов местного самоуправления. Это имеет значение для более глубокого уяснения сущности их правового положе­ния и определения перспектив развития их бюджетных прав. Кроме того, это важно с точки зрения системы бюджетного законодательства.

В условиях становления национальной государственности разграни­чение компетенции между республикой и местным самоуправлением выходит за чисто правовые рамки, поскольку в данном случае речь идет о решении актуальных проблем эффективного использования финансо­вых инструментов, а среди них бюджет (точнее, бюджетная система) имеет ключевое значение.

Основная особенность бюджетно-правового статуса Республики Бела­русь вытекает из суверенитета государства. Бюджетные полномочия Респуб­лики Беларусь представляют собой неотъемлемую часть компетенции суве­ренного государства. И до выхода из СССР республика обладала определен­ными бюджетными полномочиями, причем шел перманентный процесс рас­ширения бюджетных полномочий, главным образом в части распределения бюджетных доходов между Союзом и республикой. Однако это все же были полномочия субъекта союзного государства, а не суверенной страны.

Административно-территориальные единицы, обусловленные государ­ственным устройством, также обладают совокупностью прав, однако они не определяются их суверенитетом. Из этого следует, что республика дол­жна обладать более широкими бюджетными полномочиями, чем адми­нистративно-территориальные единицы.

Вопросы для самоконтроля:

1.Понятие бюджета.

2. Социально-экономическая сущность бюджета.

3. Функции бюджета.

4. Предмет и понятие бюджетного права.

5. Классификация бюджетных отношений.

6. Бюджетные правоотношения.

7. Становление бюджетного права в Республике Беларусь.

8. Бюджетное право в системе права.

9. Система бюджетного права.

10.Источники бюджетного права.

11.Особенности правового статуса субъекта бюджетного права.

12.Материальные права субъектов бюджетного права.

13.Процессуальные права субъектов бюджетного права.

14.Виды субъектов бюджетного права.

15.Бюджетно-правовой статус Республики Беларусь.

16.Бюджетно-правовой статус административно-территориальных единиц.

Тест:

I. Какие из перечисленных функций выполняет бюджет:

1.Экономическую.

2. Юридическую.

3. Контрольную.

4. Распределительную.

5. Охранительную.

II. Можно ли без помощи бюджета создать оптимальную структуру
народного хозяйства:

1.Да. 2. Нет.

III. Какие из перечисленных органов осуществляют бюджетный кон­
троль:

1.Комитет государственного контроля.

2. Министерство финансов.

3. Министерство экономики.

4. Министерство по налогам и сборам.

5. Национальный банк.

IV. Бюджет - это:

1.Основной финансовый план.

2. Прогноз экономического и социального развития.

3. Документ, где изложены направления денежно-кредитной политики.

4. Экономическая категория.

5. Закон.

V. По поводу чего складываются бюджетные отношения между Ми­
нистерством финансов и Национальным банком:

1.В связи с уплатой Национальным банком налогов в бюджет.

2. В связи с предоставлением за счет ресурсов Национального банка
кредитов бюджетным учреждениям.

3. В связи с кассовым исполнением бюджета.

4. В связи с тем, что Национальный банк и Министерство финансов
находятся на проспекте Скорины.

VI. Бюджетные правоотношения:

1.Бессрочные.

2. Длятся в течение 5 лет.

3. Длятся в течение года.

4. Длятся в течение 13 месяцев.

VII. Закон «О бюджетной системе и государственных внебюджетных
фондах» был принят:

1.В 1991 г.

2. В 1993 г.

3. В 1995 г.

4. В 1998 г.

5. В 2000 г.

VIII. Какое из приведенных обозначений шире:

1.Субъект бюджетных правоотношений.

2. Субъект бюджетного права.

3. Субъект бюджетных отношений.

IX. Термин «бюджетные полномочия» идентичен:

1.Бюджетным правам.

2. Единству бюджетных прав и обязанностей.

3. Бюджетным обязанностям.

X. Слово бюджет имеет

1.Латинское

2. Английское

3. Греческое происхождение

4. Французское

5. Немецкое

Дидактический практикум:

У студента Иванова, пишущего дипломную работу на тему «Бюджет­ное право» возникли проблемы с раскрытием вопроса: система бюджет­ного права. Общую часть он рассмотрел достаточно основательно, а вот какие институты входят в особенную часть, он не знает. Помогите сту­денту-дипломнику Иванову.

ТЕМА 8. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО *

Результатом самостоятельной работы студентов должны стать: Знания:

- бюджетного устройства, звеньев, входящих в бюджетную систему
Республики Беларусь;

- принципов, лежащих в основе построения бюджетной системы;

- структуры доходов и расходов бюджета;

- принципов распределения доходов и расходов между звеньями бюд­
жетной системы.

Умения:

- различать бюджетную систему и бюджетное устройство;

- критически оценивать достоинства и недостатки отечественного бюд­
жетного законодательства;

- анализировать закон о бюджете Республики Беларусь на новый фи­
нансовый год.

Тематический план:

1.Понятие и принципы построения бюджетной системы.

2. Состав доходов и расходов.

3. Распределение доходов и расходов между звеньями бюджетной системы.