Неналоговые 3 страница

Правовая основа регулирующей функции налога. Поскольку налог воз­никает и существует вследствие закрепления его в юридической норме, он частично обладает свойствами, которыми наделена юридическая норма как правовой инструмент. Соединяя в себе свойства общесоци­ального и государственного воздействия на поведение людей, имея особую форму выражения и охраны от нарушения, юридические нормы приобретают исключительные регулирующие возможности². Таким образом, регулирующие начала налога заложены уже в самой его правовой составляющей.

¹ См.: Глухое В.В., Дояьдэ И.В. Налоги: теория и практика. СПб.", 1996. ^{1 2} См.: Кучерявенко И.П. Налоговое право: Учебник. Харьков: Коысум, 1997. С. Ш

³ См.: Налоги: Учеб. пособие / Под ред. Д.Г. Черника. М.: Финансы и статистика, 1994. С. 48-49.

^! См.: Налоги и налоговое право: Учеб. пособие / Под ред. А.В. Брызгалина. М.: Аналитика-Пресс, 1997. С. 60—61.

² См.: Теорий государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристь, 2001. С. 369.

Глава 1. Понятие и роль налогов

1.5. Функции налога

В качестве существенного признака норм права часто называют их представительно-обязывающий характер. Это признак важнейшего вида норм — правил поведения. Нормы — правила поведения, неза­висимо от того,-в какой словесной формулировке они выражены (уп­рав ом очивающие, обязывающие, запрещающие), регулируют общест­венные отношения посредством одновременного предоставления н\ участникам определенных субъективных прав и возложения на них соответствующих юридических обязанностей'.

Конституция Российской Федерации в ст. 57 устанавливает зако­нодательную основу существования налогов и сборов, т.е. налог по­рождается только юридической нормой. Юридическая норма —- один из.основных элементов механизма правового регулирования. Меха­низм правового регулирования, помимо юридических норм, включает в качестве элементов правоотношения и акты реализации права (ин­дивидуально-правовые акты), принципы права, правовую культуру². Таким образом, налог, являясь частньш проявлением права, не мог не вобрать многие его свойства.

Выделяют три функции права: регулятивную, охранительную, вос­питательную. Исходя из того, что налог с точки зрения права есть на-логово-правовая норма, отрицание или умаление регулятивной функ­ции не может быть признано обоснованным. Правовые нормы явля­ются исходными элементами, формирующими налоговое право, а на-логово-правовьш. нормам присущи общие черты, определяющие норму права вообще: общеобязательность, формальная определен­ность, установление и охрана компетентными органами государства. При этом существуют определенные специфические особенности: ис­ключительно повелительный характер налоговых норм, широкий спектр мер ответственности за нарушение налоговых норм (уголовная и административная ответственность); неравенство субъектов, реали­зованное в механизме налоговой ответственности³. Поэтому регули­рующая функция налога обусловлена не только экономическим смыс­лом налога, но и его правовой природой. Регулирующая функция за-ложена'в налог так же,'как и фискальная — изначально, вследствие законодательного закрепления налога.

Налог как экономико-правовая категория эволюционирует вместе с государством. Воздействие налога все больше и больше приобретаег социальный характер. Наблюдается кристаллизация регулирующей функции, возрастает акцент на регулирующие свойства налога. В то же

время предназначением налога неизменно остается пополнение госу­дарственной казны. Однако при этом налог уже давно утратил характер бездушного инструмента отбора средств у налогоплательщика. Все больше идет взаимное проникновение фискального и регулирующего

свойств налога.

В условиях свободной рыночной экономики налог остается дейст­венным средством влияния государства на общественные отношения с целью придания их развитию желаемой для самого государства на­правленности. Для каждого типа общества свойствен свой'налоговый оптимум, который учитывает национальный менталитет, историчес­кие традиции и нравственные нормы общества. Поиск такого баланса связан со многими трудностями и противоречиями, например, между объективными потребностями государственного финансирования.и ограниченностью реальных источников доходов. -

Резюмируя изложенное, можно сделать следующие выводы. Регу­лирующая и фискальная функции являются исключительными функциями налога (схема 1—4). Все иные приписываемые налогам функции есть не что иное, как следствие реализации или фискальной, или регули­рующей функции. Конкретный эффект введения налога зависит от конкретной ситуации. Так, налогу можно приписать функцию пресе-кательную, если, например, ставка налога будет чрезмерно высока и в конкретных экономических условиях приведет к свертыванию обла­гаемой деловой деятельности. Такое действие есть результат злоупот­ребления именно регулирующим началом налога.

Схема 1—4

ФУНКЦИИ НАЛОГОВ

Фискальная

Регулирующая

Дести мул иру ющая

Формирование доходов бюджетоЕ

Стимулирующая

Сдерживающее воздействие

Поощрение вида

деятельности,

отрасли экономики

и т.д.

¹ См.: Теория государства и права: Учебник/ Под рея- В.К. Бабаева. С. 372.

2 См.: Бабаев В.К. Теория современного советского права. Н, Новгород, 1991. С. 33.

³ См.: Кучерявенко Н.П. Налоговое право: Учебник. Харьков, 1997. С. 71.

Регулирующая функция объективно обусловлена экономическим влиянием налога на хозяйственные отношения. Но принципиальную

Глава 2. Виды налогов

2.2. Персональные и пообъектные налоги

основу регулирующей функции составляет то, что индивид не волен вы­бирать —- платить или не платить налог, но на фоне всеобщей налоговой обязанности он волен выбирать вид деятельности, в зависимости от со­путствующих такой деятельности налогов. Регулирующая функция на­лога может проявляться только тогда, когда достоверно проявляется ■причинно-следственная связь между налоговым воздействием и ожи­даемой реакцией субъектов экономической деятельности и экономи­ческих процессов. При этом следует учитывать пределы реализации регулирующей функции налога. Инертность проявления причинно-следственных связей при налоговом воздействии требует определения срока неизменяемости налогового закона. Регулирующая функция из­начально присуща налогу благодаря его законодательному закрепле­нию. Эффективность налога во многом обусловлена гармоничностью сочетания фискальной и регулирующей функций.

Глава 2 ВИДЫ НАЛОГОВ

2.1. О значений классификации налогов

- Любая классификация условна. Это тем более касается классифи­кации налогов, в которых переплетены политические, юридические и экономические аспекты. Соответственно, критерии классификации, верные с экономической точки зрения, не всегда правильны с позиции политики или права.

Тем не менее классификация налогов способствует их системати­зации, которая необходима и в законодательных целях. «Особые свой­ства отдельных групп налогов требуют особых условий обложения и взимания, особых административно-финансовых мер»¹.

Во-первых, разумное построение налоговой системы требует упоря­дочения налогов исключения дублирующих платежей. В результате на­логовое бремя распределяется оптимально.

Во-вторых, при налогообложении разнообразных объектов приме­няются разные приемы юридической техники. Чтобы уяснить суть раз­личий, необходимо разграничить основания налогообложения. «При-^ рода налога должна обеспечивать оптимальную модель, отклонения от которой могут разрешаться только после проведения подробных об-

¹ Пушкаревв В.М. История финансовой мысли и политики налогов: Учеб. пособие. М.: Финансы и статистика, 2001. С. 177.

суждений с тем, чтобы налоговое законодательство не представляло собой мешанину зачастую краткосрочных политических интересов»¹.

В-третьих, необходима группировка налогов, имеющих одинако­вую природу, например, в целях избежания двойного налогообложе­ния, при котором один и тот же субъект обречен уплачивать одни и те же или сопоставимые налоги многократно.

Группировка налогов необходима и для гармонизации налоговых систем разных стран. Более 30 лет назад проблема'тар ионизации кос­венных налогов встала перед странами Европейского Союза. Было решено заменить многочисленные налоги с оборота единым налогом на добавленную стоимость. Это решение породило судебную прак­тику об отнесении ряда налогов, подлежащих отмене, к налогам с

оборота.

В-четвертых, систематизация налогов способствует правильному толкованию налогового законодательства. При толковании законода­тельства судом по аналогии необходимо решить, какой аналогией пра­вильнее воспользоваться. Классификация налогов ограничивает поис­ки, аналогичных норм и принципов, позволяет избежать опасностей применения аналогии в налоговом праве (см. 8.2.4).

Выделяют различные виды налогов в зависимости от основания, заложенного в их классификации (схема Г--4).

2.2. Персональные и пообъектные налоги

Выделяют персональные (personal) и пообъектные (in. rem) налоги². В этом случае налоги относят к той или иной группе в зависимости от доминирующего значения ключевого элемента юридического состава налога — субъекта или объекта.

Персональные налоги основаны на принципе учета фактической платежеспособности конкретного субъекта налогообложения. Юриди­ческая конструкция этих налогов предполагает, что размер и порядок налогообложения зависят в первую очередь от характеристик платель­щика (налоговый резидент или нерезидент; национальное или,.ино-странное лицо и др.). При этом статус субъекта налогообложения оп­ределяется на основе критериев, не связанных с объектом налога. Ти­пичный пример — налог на доходы физических лиц. Для определения условий взимания этого налога прежде всего необходимо установить

1 Терра Б- Введение в налог на добавленную стоимость в ЕС. P.: OECD, 1995. С. 5.

2 Masgrave R.,' Masgrave P. Public finance in theory and practice. McGraw-Hill Book Company, 1984. P. 223.

Глава 2. Виды налогов

2.2. Персональные и пообъектные налоги_________ "■- ' 47

статус получателя дохода. Так, любые доходы: нерезидентов облагаются в Российской Федерации налогом по ставке 30%, в то время как с доходов налоговых резидентов налог уплачивается, как правило, по ставке 13% (ст. 224 НК РФ).

Схема 1—5

ВИДЫ НАЛОГОВ

персональные

по признаку доминирующего

пообъектные

элемента юридического

состава налога

прямые

косвенные

по признаку' перелагаемое™ налога

личные

реальные

по признаку платежеспособности

.раскладочные

количественные

по порядку определения окладной суммы

регулирующие

закрепленные — как источник доходов бюджета

государственные

местные

по порядку установления и введения

общие

целевые

по бюджетному назначению

разовые

резидентские —

регулярные |—j по признаку периодичности

—территориальные

по юрисдикции государства

дится в прямой связи с объектом налога, персональные характеристики и иные критерии, не соотносимые с объектом, не имеют определяю­щего значения.

К этой группе относятся налоги, облагающие собственность или владение (имущественные налоги), а также налоги, объектом которых служат юридически значимые действия: приобретение или реализация имущества, работ, услуг. Так, при налогообложении собственности главенствующую роль играет состав имущества. Характеристики соб­ственника могут иметь значение для установления особенностей про­цедуры уплаты налога, факультативных элементов юридического со­става налога (льготы). При налогообложении сделок наибольшее вни­мание уделяется полному и всестороннему определению имущества, характеру операций с этим имуществом. Состав участников сделки, по общему правилу, не существен для налогообложения.

Такие черты. пообъектных налогов предопределяют особенности налогового контроля за полнотой и своевременностью их уплаты: все­сторонняя налоговая проверка невозможна без применения методов физического контроля, В ряде случаев для правильного налогообложе­ния необходимо установить соответствие стандартам вида и качества реализуемого имущества. В связи с этим проверяющие должны обла­дать не только знаниями налогового законодательства, но и быть спе­циалистами в определенной сфере производства.

Классический пример — история налогообложения алкогольной продукции. В Российской Империи одно время акциз со спирта рас­считывали исходя из крепости продукта (с градуса), причем ставка акциза со спирта из винограда и фруктов была ниже ставок акциза с ' других видов спирта. Акциз с пива и меда взимался по емкости чанов и котлов, в которых приготавливались эти напитки, либо по объему солода, употребленного на' пивоварение, причем в законе были уста­новлены минимальный процент экстракта вноети солода и максималь­ная крепость пива. Чиновники акцизных управлений — контролеры и надсмотрщики — измеряли крепость напитков, состав сырья, условия производства и т.д.*

Физический контроль требует серьезного административного вме­шательства в деятельность предприятия, что создает почву для злоупот­реблений. Кроме того, он требует специальных знаний в области тех­ники -и производства, а подготовка сотрудников налоговых органов отстает от темпов развития современных технологий.

Если определяющая роль в установлении условий налогообложе­ния отводится объекту налога, то такой налог следует отнести к группе пообъектных налогов, В этом случае статус плательщика налога нахо-

¹ См.: Финансовая энциклопедия / Под ред. И.А. Блинова и А.И. Буковецкого. М.: Гос. изд-во, 1924. С. 541—542, 572-575.

48 Глава 2. Виды налогов

2.3. Прямые и косвенные налоги 49

В настоящее время физический контроль имеет большое значение, в основном, для таможенных пошлин. Таможенные лаборатории про­веряют соответствие качества экспортируемых или импортируемых то­варов заявленному в таможенной декларации. Проявлением этого ме­тода следует признать и введение налоговых постов на предприятиях по производству алкогольной продукции.

Физический контроль может быть заменен контролем на основе данных бухгалтерского и налогового учета. Например, налог на иму­щество и налоги с оборота организации рассчитываются исходя из дан­ных бухгалтерских регистров. Контролируется формальная правиль­ность отражения объекта обложения в учетных документах. Однако хотя метод определения налоговой базы современных пообъектных на­логов нельзя назвать простым, все-таки формальное определение базы по имеющимся документам проще., чем тщательное исследование го­тового продукта и попыток точно определить его физические свойства. Стоимостная оценка — более современный метод подсчета налоговых обязательств.

Однако необходимо учитывать, что законодатель и по сей день не отказывается от определения объекта налогов посредством описания конкретных товаров (работ, услуг). Условия налогообложения зависят от детализации деятельности. Поэтому невозможно определить нало­говую базу исключительно на основе цифровых данных бухгалтерского учета. Условия исчисления налогов все равно требуют, чтобы товары (работы, услуги) были так или иначе индивидуализированы.

2.3. Прямые и косвенные налоги

Деление налогов на прямые и косвенные признается многими авто­рами ненаучным, поскольку сложно выделить единственное основание деления, дающее две взаимоисключающие категории.

В основе этого деления первоначально лежало учение о распреде­лении налогового бремени. Прямыми называли те налоги, юридичес­кий субъект которых предположительно несет и экономическое бремя налогообложения. В отношении косвенных налогов изначально пред­полагалось, что они будут фактически переложены с лиц, уплачиваю­щих налоги в бюджет, на каких-то иных лиц — носителей налогов.

Теория переложения налогов, обосновывающая особенности рас­пределения налогового бремени, возникла в эпоху зарождения буржу­азных отношений и становления экономической науки. Она основана на Предположении, что косвенные налоги полностью перекладывают­ся на потребителя в составе цены товара (работ, услуг), а бремя прямых

налогов лежит на производителе (продавце), прямые налоги не оказы­вают влияния на цену¹.

Однако вскоре было замечено, что не существует полностью пере­лагаемых или неперелагаемых налогов. Косвенные налоги не полнос­тью переносятся на потребителя в связи с изменением цен на факторы производства, неэластичностью спроса, уклонениями от уплаты нало­гов и другими причинами. В то же время прямые налоги могут частично перекладываться как на потребителей товаров налогоплательщика, так и на продавцов сырья и материалов².

С учетом этого за основу выделения прямых и косвенных налогов приняли намерение законодателя добиться перераспределения нало­гового бремени. К прямым налогам стали относить те, бремя которых по замыслу нормотворца должно лечь на плательщика. Механизм кос­венных налогов должен позволять плательщику переложить налог на другое лицо. Однако и этот критерий оказался неудовлетворительным, поскольку он также исходил из того, что перелагаемость свойственна только одной группе налогов.

После того, как деление налогов на перелагаемые и неперелагаемые признали с научной точки зрения несостоятельным, были предложены новые основания выделения прямых и косвенных налогов. В частнос­ти, налоги разграничивали по способу обложения и взимания. Если в качестве оснований для взимания налога служили заранее определен­ные данные (например, собственность), постоянные характеристики и налог взимался периодически, то налог называли прямым. Если же налог взимался от случая к случаю и на' основании единственных, из­меняющихся, более или менее случайных,'а потому не определенных заранее данных (отдельные сделки, события и т.п.), то налог относили к косвенным. Существовали и иные подходы к определению способа взимания налога, но ни один из них, как и критерий перелагаем ости, не давал взаимоисключающих категорий и не мог быть признан един­ственно возможным основанием деления налогов на прямые и косвен­ные.

На смену этим подходам пришел новый критерий выделения групп налогов — платежеспособность лица (подоходно-расходный прин­цип). Прямыми стали называть налоги, при расчете которых прямо стоит задача оценить платежеспособность лица подсчетом размеров его доходов. Источником уплаты любого налога может выступать только

¹ Подробно об этом см.: Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политика
налогов: Учеб. пособие. М.: Финансы и статистика, 2001. С. 147—176.

2 См.: Кулишер ИМ. Очерки финансовой науки. Ш\: Наука и школа, 1919. С. 85—
120.

Глава 2. Виды налогов

2.3. Прямые и косвенные налога 51

доход лица. Если налог будет взиматься из капитала налогоплательщи­ка, то источник налога вскоре иссякнет. Поэтому именно величина дохода наиболее показательна для оценки платежеспособности. Доход может оцениваться непосредственно или опосредованно. Так, органи­зации уплачивают налог с суммы прибыли, подсчитанной на основе полученной выручки и понесенных расходов; физические лица упла­чивают налог с доходов, рассчитанных с учетом поступлений, семей­ного и имущественного положения, затрат и др. Группу прямых нало­гов, облагающих действительно полученный доход (прибыль), называ­ют личными налогами.

Доход может определяться и опосредованно, через оценку внешних проявлений благополучия лица: вида и качества жилья, размера и места расположения земельного участка и др. В этом случае облагается не фактический, а предполагаемый средний доход лица, получаемый в данных экономических условиях от того или иного предмета налого­обложения (собственности, денежного капитала и др.). Эту группу пря­мых налогов называют реальными. Реальными налогами облагается прежде всего имущество, отсюда и их название (real {англ.) —■ имуще­ство).

Во многих случаях невозможно определить доход, который получен от имущества либо от. вида деятельности, или проконтролировать пра­вильность объявленного плательщиком дохода. Например, сложно проконтролировать водителя такси. В таких ситуациях установление платы за патент на перевозку людей в размере налога с предполагаемого дохода облегчит техническую сторону налогообложения.

Другая причина взимания реальных налогов — стремление урав­нять лиц, использующих имущество производительно и непроизводи­тельно. Налогообложение доходов освободило бы от натогов лиц, ис­пользующих имущество, например земельный участок, только для от­дыха.

Примером реального налога является единый налог на вмененный доход¹. Этим налогом облагается потенциально возможный валовой доход плательщика за вычетом потенциально необходимых затрат, рассчитываемый с учетом совокупности факторов, непосредственно влияющих на получение такого дохода, на основе данных статисти­ческих и иных исследований, независимых оценок и т.п. Платель­щики налога — как правило, субъекты малого и среднего бизнеса —. физические и юридические лица, ведущие предпринимательскую де-' ятельность по оказанию услуг, при оплате которых преимущественно

используются наличные деньги (бытовые услуги, розничная торговля и др.)- Размер вмененного дохода устанавливается законодательными актами субъектов Федерации с учетом методик, рекомендуемых Пра­вительством РФ.

Налог на вмененный доход назван единым, поскольку его уплата. освобождает плательщика от уплаты ряда других налогов (прежде всего подоходного, налога на прибыль, платежей в социальные фонды). При этом законом установлен исчерпывающий перечень налогов, на кото­рые это правило не распространяется.

Реальные налоги учитывают потенциальные результаты деятель­ности налогоплательщика с большей или меньшей точностью.

Так, налог на игорный бизнес¹ введен, как и налог на вмененный доход, потому, что значительная часть доходов игорного бизнеса не предъявляется к налогообложению, не учитывается при расчете налога на доход (прибыль): Поэтому законодатель установил налог в твердом размере на каждый игровой стол, игровой автомат, кассу тотализатора или букмекерской конторы. Однако если налог на вмененный доход ориентирован на учет ряда факторов, существенных для определения потенциального дохода, то налог на игорный бизнес взимается по став­ке, единой для всех игорных заведений, расположенных на территории субъекта Федерации. Можно было бы сделать вывод, что данный пла­теж фактически является сбором за право занятия игорным бизнесом, а не налогом. Однако уплата налога на игорный бизнес заменяет ранее взимавшийся налог на доходы от игорного бизнеса. Поэтому по эконо­мическому содержанию этот платеж — форма налогообложения дохо-' доз предприятий игорного бизнеса.

При косвенном налогообложении учет доходности не является пря­мой задачей законодателя. Юридический механизм косвенного нало­гообложения не настроен на определение размера дохода лица ни на основе точных данных, ни на основе внешних признаков. Фактическая способность налогоплательщика к уплате налога оценивается по видам' и размерам, его расходов (потребления). Платежеспособность учитыва­ется в широком, общеэкономическом смысле. Чем выше затраты, чем качественнее и эксклюзивное потребляемые товары, тем больше осно­ваний для выводов о высоком благосостоянии лица. Однако эти выво­ды могут быть условными, достаточно вспомнить поговорку: «Мы не настолько богаты, чтобы покупать дешевые вещи». Кроме того субъект обладает свободой выбора — потреблять или нет. Поэтому уровень по­требления может не соответствовать реальной платежеспособности.

^! См.: Федеральный закон от" 31 июля 1998 г. № 148-ФЗ «О едином налоге на вме­ненный доход для определенных видов деятельности» // СЗ РФ. 1998- № 31. Ст, 3S20.

¹ См.: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N° 142-ФЗ «О налоге на игорный биз­нес, // СЗ РФ- 1998. № 31. Ст. 3820.

52 Глава 2. Виды налогов

2.3. Прямые а косвенные налоги ___________ ^£

Существует мнение, что косвенные налоги учитывают случайную или временную платежеспособность лица, в то время как прямые на­логи должны учитывать постоянную среднюю платежеспособность субъекта. "

Таким образом, косвенными налогами экономисты называют на­логи на расход, на потребление, а прямыми — налоги на присвоение,и накопление материальных благ.

Необходимо заметить, что подходы, свойственные косвенному.на­логообложению, могут применяться и при взимании прямых налогов. Например, если объективных данных недостаточно для подсчета сумм доходов физического лица, выводы о размере его дохода могут делаться на основе данных контроля за расходами этого лица; прогрессия по­доходного налога, необлагаемый минимум устанавливаются, в том числе, исходя из необходимого уровня потребления.

Есть глубокие причины, мешающие провести четкую линию между прямыми и косвенными налогами: само понятие.доход в целях нало­гообложения определяется через потребление. Понятие «доход» связа­но с благосостоянием лица, выраженном в его способности потреблять определенные блага.

Между тем деление налогов на прямые и косвенные остается, в чем усматривается скорее дань традиции, чем научная цель. Еще в 1964 г. на совещании экономистов в Париже было отмечено, что поскольку предположения относительно полного переноса налога вперед или назад являются неадекватным приближением к реальности, то класси­фикация налогов как косвенных или прямых едва ли имеет какую-либо научную ценность¹.

В то же время деление налогов на прямые и косвенные имеет не­которое юридическое значение, в частности связанное с законодатель­но закрепленной возможностью переложения налогов. Переложение налогов — непредсказуемое "экономическое явление, подчиняющееся только законам рынка. Оно не может жестко регулироваться законо­дательством.

Есть нормы, запрещающие прямое переложение налогов (запрет налоговых оговорок применительно к случаям взаимоотношений на­логовых агентов и налогоплательщиков), однако нет норм, непосред­ственно регулирующих сам процесс переложения или устанавливаю­щих ответственность за переложение или непереложение.

Переложение налогов как экономическое явление регулируется посредством механизма спроса и предложения: переложение влияет

¹ Терра Б. Указ. соч. С. 9.

на цену товаров (работ, услуг); завышение цены препятствует реали­зации, так как ограничивает спрос; продавец снижает цену или пред­ложение.

Фактическое распределение налогов и возможность их косвенного или прямого переложения должны учитываться на уровне налоговой политики. Законодатель обязан установить, кто юридически обязан уплатить налог, атакже просчитать возможные варианты фактического распределения налогов.

Учет возможности переложения налогов необходим в целях соблю­дения конституционного принципа равного налогового бремени. Этот принцип преследует цель без нарушения формально-юридического ра­венства плательщиков в максимальной степени учесть экономическое положение налогоплательщиков и обеспечить соблюдение неформаль­ного равенства. Равенство в налоговом праве реализуется не как уплата налога в одинаковом размере, а как экономическое равенство платель­щиков, и выражается в том, что за основу берется фактическая спо­собность к уплате налога на основе сравнения экономических потен­циалов разных налогоплательщиков.