Неналоговые 1 страница

Налоги

Частно-правовые

Публично-правовые

Сборы

От использования государственного, муниципального имущества

Штрафы, ■ конфискации, компенсации и др.

Пени и штрафы за нарушения налогового зако нодател ьств а

Доходы от платных

От продажи государственного, муниципального имущества

услуг государственных органов и органов

местного самоуправления

Финансовая помощь, бюджетные ссуды

Неналоговые доходы — это в основном платежи, имеющие частно­правовую природу: доходы от использования, продажи или иного воз­мездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, от оказания платных услуг органами государственной власти, местного самоуправления, бюджетными уч­реждениями и др. К неналоговым доходам относятся также штрафы, конфискации, компенсации, иные принудительные изъятия в резуль­тате применения мер гражданско-правовой, административной и уго­ловной ответственности (ч. 4 ст. 41 БК РФ).

Налоги — основной источник доходов государственного бюджета (табл. 1.1). В соответствии с Законом РФ от 30 декабря 2001 г. Ю фе­деральном бюджете на 2002 год»^! за счет налогов формируется 94,4% федерального бюджета. Кроме налогов в федеральный бюджет посту­пают доходы от государственной собственности (2,4%), от внешнеэко­номической деятельности (2,3%), прочие неналоговые доходы.

Таблица 1.1

Структура налоговых доходов и их распределение по уровням бюджетов в 2003 году

Виды источников налоговых доходов	Консолиди­рованный бюджет РФ	Федеральный бюджет	Бюджеты субъектов Федерации
млрд руб.	ДОЛЯ, %	млрд руб.	ДОЛЯ, %	млрд РУб.	ДОЛЯ, %
Акцизы Прочие налоги и сборы НДС Платежи за пользование природными ресурсами Ввозные пошлины Вывозные пошлины Налог на прибыль организаций Налог на доходы физических лиц Всего Доля в консолидированном бюджете, %	282,8 277,7 943,5 ■ 300,6 150,3 182,5 658,3 401,0 3196,7	8,9 8,7 29,5 9,4 4,7 5,7 20,6 12,5 100,0 100,0	231,3 16,8 943,5 182,2 150,3 182,5 175,8 0 1882,4	12,3 0,9 50Д 9,7 8,0 9,7 9,3 0 100,0 58,9	51,5 260,9 0 118,4 0 482,5 401,0 1314,3	3,9 19,9 9,0 0 36,7 30,5 100,0 41,1

* Принят Федеральным законом от 31 июля 1 \ Ст. 3823.

г. N> 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31.

i См.: СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

² Данные рассчитаны Национальным экономическим советом на основании прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации на 2003 год // Экономика и жизнь. 2002. № 41 (8943). С. 1.

Глава 1. Понятие и роль налогов

1.2. Налоги и другие виды государственных доходов 21

Эти данные сопоставимы с показателями, зарубежных,стран... Так, во Франции налоги приносят 95% доходов государственного бюджета, в США - свыше 90%, в ФРГ — около 80%, в Японии - 75%^!.

В условиях рыночной экономики у государства немного возможнос­тей влиять на развитие тех или иных процессов в обществе с помощью прямых предписаний, запретов и т.п. Такое влияние все больше приоб­ретает характер косвенного и достигается в том числе посредством на­логообложения. При этом преследуются экономические и социальные цели. Например, для развития отечественного автомобилестроения ус­тановлены высокие пошлины на импорт автомобилей зарубежного про­изводства, что снизило их конкурентоспособность из-за повышения цен; для развития банковской системы снижены размеры подоходного налога на получаемые гражданами проценты по вкладам; с введением марок акцизного сбора усилился контроль качества спиртных напитков.

Налоги оказывают влияние и на социальную структуру общества в целом. Налоги, особенно прямые, приобретают значение контрольно­го института, института конституционного права.

Известны государства, обходящиеся без прямых налогов с населе­ния. Например, в Конституции Северной Кореи (ст. 33) предусмотре­но, что государство полностью ликвидирует систему налогов прежнего общества. Отсутствуют прямые налоги с населения' в ряде арабских стран — Брунее, Бахрейне, Катаре, Кувейте. Хотя экономическое и политическое положение этих стран различно, однако у них есть общая черта — участие населения в управлении государством минимально. При этом ощущается прямая связь политической системы с системой налогообложения: косвенные налоги скрывают от налогоплательщика сумму, которую он платит государству, подавляют стремление к само­управлению. Прямые налоги, наоборот, побуждают каждого налогоп­лательщика контролировать расходование правительством сумм, упла­ченных в виде налогов.

Итак, необходимость налоговой реформы диктуется не только проис­ходящими экономическими преобразованиями, но и изменением полити­ческих отношений, становлением демократического общества.

1.2. Налоги и другие виды государственных доходов

В ряду государственных доходов налогам и сборам принадлежит важнейшее место. Само существование государства неразрывно связа-

¹ См.: Козырин Л.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М.: Манускрипт, 1993. С. 7.

но с налогами. О значении налогов для государства и человека кратко и точно сказал Бенджамин Франклин: «В жизни несомненны две вещи:

смерть и налоги».

Однако налог не только не единственная форма аккумулирования денежных средств в бюджетах и государственных фондах, но и не первая форма в историческом ракурсе. Налог предполагает достаточно высо­кий уровень развития правосознания, экономики, систем контроля.

Старейшим источником государственных доходов (не считая воен­ной добычи) были домены, или государственное имущество, казенные земли и леса. Первоначально они были собственностью государя, до­ходы которого одновременно являлись и доходами государства. Это были частноправовые, а не публично-правовые доходы.

Другим важным источником государственных доходов были рега­лии, т.е. доходные прерогативы казны. Определенные отрасли произ­водства, виды деятельности поступали в исключительное владение казны, изымались из гражданского оборота, из сферы самостоятельной деятельности населения. По сути, они представляли переходную сту­пень к налогам.

Способы извлечения средств из регалий различны. Государство могло самостоятельно эксплуатировать ту или иную отрасль производ­ства и сбывать товары по монопольно высокой цене (например, соля­ная монополия). Доходы могли быть получены и в виде платы за предо­ставление аренды. Й сейчас широко используется такой способ извле­чения доходов, как взимание сборов за право использования регалий (например, лицензионные платежи за право добычи полезных иско­паемых).

Регалий существовало множество (схема 1—2). Бесхозяйная регалия. Все, что не имело хозяина или не могло никому принадлежать в принципе, объявлялось принадлежащим казне.

Регалиями объявлялись определенные природные явления, напри­мер ветер, что влекло установление государственной монополии на ветряные мельницы. Типичные примеры регалий — вода и недра.

До сих пор являются государственной регалией клады, содержащие вещи, относящиеся к памятникам истории и культуры (ст. 233 ГК РФ). Таможенная регалия реализовывалась установлением сборов за право проезда по территории и была прообразом современных тамо­женных пошлин.

Судебная регалия. Отправление правосудия всегда считалось преро­гативой государства. Судебные штрафы, пошлины, доходы от конфис­каций в разные периоды были большим иди меньшим доходным ис­точником государства. Особенно значительными эти поступления были в периоды социальных потрясений.

1.2. Налоги «другие виды государственных доходов 23

Порой денежные штрафы устанавливались не для пресечения ка­кого-либо правонарушения, а действие объявлялось правонарушением лишь для того, чтобы взыскать как можно большую сумму. В этих случаях государство было заинтересовано в том, чтобы законы как можно чаще нарушались и больше средств поступало в бюджет. Такой подход прослеживается, например, в российской практике примене­ния мер ответственности за налоговые правонарушения до принятия в 1998 г. первой части Налогового кодекса Российской Федерации, значительно реформировавшего систему взысканий.

Монетная регалия. Право чеканить монету — одно из проявлений суверенитета государства. Однако история не знает и более крупного фальшивомонетчика, чем государство. Чеканка неполновесной моне­ты или выпуск обесцененных денег — наиболее распространенный способ извлечения доходов из монетной регалии'.

Существует и множество других регалий. Так, регалией могла быть объявлена промышленность в целом и установлена обязанность пла­тить пошлины при регистрации предприятия или при выборе патента.

Регалиями объявлялись новые товары (табак, кофе, какао), чело­веческие страсти (карты, шахматы), предметы роскоши (при Петре I, например, даже изготовление дубовых гробов).

Со временем монопольное положение государства в промышлен­ности стало существенным тормозом развития экономических отно­шений. Получила признание точка зрения, что «казна не для того су­ществует, чтобы дела делать». Постепенно сохранились только те ре­галии, которые оправдывались общественной необходимостью, невоз­можностью допустить частную инициативу. При этом их фискальные цели не должны были быть сколько-нибудь значительными.

Государство и до настоящего времени не отказалось от влияния на хозяйственную жизнь,.но эта деятельность больше относится к сфере управления, а не финансов. Вместо регалий все чаще стали применять­ся пошлины с целью лишь покрытия издержек государственного уч­реждения, а не извлечения дохода.

Исторически налоги как главный источник доходов государствен­ного бюджета не насчитывают и двухсот лет. Хотя они взимались и в древнем мире, но тогда они служили признаком несвободного челове­ка. Такое отношение к налогам сохранялось в Европе (хотя и не повсе­местно) вплоть до начала XX столетия. Высказывались идеи, что люди объединялись в общественные союзы для того, чтобы сохранить свое имущество, а не отдавать его. Эти идеи находили практическое выра-

i См.: Вермут Г. Аферы с фальшивыми деньгами. Из истории подделки денежных знаков / Пер. с нем. М.: Международные отношения, 1990.

Глава 1. Понятие и роль налогов

1.3. Юридическое определение налога 25

жение в законодательстве. Так, прусский закон 1893 г. предусматривал, что городские и сельские общины могут прибегать к налогам лишь субсидиарно, поскольку не хватало поступлений от имуществ, пошлин и др. В некоторых кантонах Швейцарии и в 20-х гг. прошлого века расходы, которые не покрывались доходами от домен, относились к рубрике «дефицит»¹.

В европейских странах налоги развились из различных подарков, подносимых государям, пошлин за пользование услугами государст­венных учреждений. Различные налоги, вернее приношения, которые на многих языках назывались помощью, взимались в силу обычая, как правило, в трех случаях: при пленении сюзерена; при посвящении в рыцари сына сюзерена; при выдаче замуж его дочери. Взимание других налогов требовало согласия сословий.

Борьба за право вводить новые налоги— это тот центр, вокруг ко­торого складывались гражданские права, развивался парламентаризм. Представительные органы в странах Европы возникли из союзов, об­разованных для защиты от произвольных податей, и созывались в ос­новном для решения вопросов о вводе временных налогов с опреде­ленной целью. «Для истории парламента характерна борьба за осущест­вление полномочий в области финансов; они были тем ядром, вокруг которого постепенно складывались современные конституционные системы. Законодательные полномочия парламента, которые в насто­ящее время рассматриваются.как одна из основ демократического строя, были приобретены парламентом после того, как он приобрел полномочия в области финансов»².

«Основное в финансовых полномочиях парламента лежит в праве народного представительства соглашаться или не соглашаться на взи­мание налогов. Все остальное по сравнению с этим правом суждения о налогах представляется собранием формальных аксессуаров»³.

Таким образом, само появление и развитие налогового права свя­зано с демократизацией общества, с идеей правового государства. На­логовому праву как части современной правовой системы не чужды идеи социальной справедливости, принципы демократии. С точки зре­ния правовой природы налогообложение есть мера упорядочения, вве­дения в определенные границы имущественных отношений участни­ков общественного производства и государства. Поэтому юрист, ис-

следуя общие проблемы налогообложения или конкретные вопросы налоговой техники, должен учитывать, что основная задача налогового права — защита права собственности от безграничных (в принципе) притязаний государства, поддержание баланса интересов налогопла­тельщика и общества (государства).

1.3. Юридическое определение налога

Налог может быть рассмотрен с позиции не только его правовой природы, но и юридической техники. Между этими двумя подходами не может быть кардинальных противоречий, так как законы не должны противостоять праву, быть беззаконными.

Однако есть объективные условия, которые определяют различие этих двух позиций.

Право парламента утверждать налог есть выражение права народа соглашаться на уплату налога. С этой позиции исследуется правовая природа налога.

Взимание налога согласовывается с парламентом как с представи­телем народа, но не согласовывается с каждым конкретным членом общества. Более того, в ряде стран существуют конституционные за­преты на решение вопросов о налогообложении путем референдума¹. Аналогичные позиции характерны и для Федерального конституцион­ного закона от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Россий­ской Федерации», п. 3, 4 ч. 2 ст. 3 которого предусматривают, что на всероссийский референдум не могут выноситься вопросы о налогах и бюджете².

Это предопределяет главную юридическую черту налога — односто­ронний характер его установления. Поскольку налог взимается в целях покрытия общественных потребностей, которые обособлены от инди­видуальных потребностей конкретного налогоплательщика, налог яв­ляется индивидуально безвозмездным. Уплата налогоплательщиком на­лога не порождает встречной обязанности государства совершить что-либо в пользу конкретного налогоплательщика.

Налог взыскивается на условиях безвозвратности. Возврат налога возможен лишь в случае его переплаты или в качестве льготы, что не противоречит принципу безвозвратности, поскольку эти условия оп­ределяются государством в одностороннем порядке и не влияют на характер платежа в целом.

¹ См.: Кулишер И.М. Очерки финансовой науки. Пг.: Наука и школа, 1919. С. 59.

² Аме-иер М. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности
представительных учреждений 55 стран мира. М, 1967. С. 368.

3 Вопросы советского бюджетного права: Сб. статей/Под ред. Т.И. Боголепова. М.,
1940. С. 18.

^! См., например: Конституция Итальянской республики, ч. 2 ст. 75 // Конституции буржуазных стран. М., 1982. С. 138. 2 См.: СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.

Глава 1. Понятие и роль налогов

1.3. Юридическое определение налога

Так как налог представляет собой одностороннее движение средств и его принципы прямо противоположны принципам гражданского оборота, приводным механизмом налогообложения может быть только принуждение. В большинстве случаев применять меры принуждения нет необходимости, так как налогоплательщик уплачивает налог само­стоятельно. Однако при отступлении от установленных правил нало­гообложения простая угроза применения санкций находит практиче­ское выражение.

Налог следует рассматривать как средство упорядочения финансо­вых отношений налогоплательщика и государства. Налогоплательщи­ку он указывает меру его обязанности, а государственному налоговому органу — меру дозволенных действий. Принудительный характер на­лога не мешает рассматривать налог как способ защиты частной соб­ственности от незаконных притязаний казны и ее агентов, как средство поддержания баланса прав и законных интересов граждан и их объ­единений — с одной стороны, общества и государства как выразителя интересов общества — с другой.

К определению понятия «налог» можно подходить с различных по­зиций: правовой, экономической, социальной и т.п. При этом будут по-разному учитываться аспекты налогообложения в зависимости от цели дефиниции. В законодательстве определение налога дается с целью ука­зать черты этого платежа и тем самым ограничить возможности органов власти и управления самостоятельно устанавливать платежи, которым свойственны эти черты. Имеются примеры, когда органами управления вводились обязательные платежи, налоговые по сути, но неналоговые по названию. Оспорить законность таких поборов при отсутствии чет­кого определения понятия «налог» весьма сложно.

С этой позиции можно предложить следующее определение налога.

Налог — единственно законная (устанавливаемая законом) форма от­чуждения собственности физических и юридических лиц на началах обя­зательности, индивидуальной безвозмездности, безвозвратности, обеспе­ченная государственным принуждением, не носящая характер наказания или контрибуции, с целью обеспечения платежеспособности субъектов публичной власти.

Предлагаемое определение подчеркивает прерогативу законода­тельной власти устанавливать налоги. Взимание на указанных началах любого платежа, как бы он ни назывался (повинность, взнос, сбор, такса и т.п.), является неправомерным, если он не установлен законом. В сфере налогообложения исполнительная власть связана законом сильнее, чем в сфере управления.

Определение исходит из того, что плательщиком налога является собственник, а не гражданин. Уплата налога — социальная обязан-

ность, вытекающая из права частной собственности. Посредством уп­латы налога частная собственность служит интересам общества.

Уплата налога собственником означает также и то, что равенство в налоговом праве реализуется не в виде подушной подати, уплачивае­мой каждым в одинаковом размере. При обложении собственности оно мыслится как экономическое равенство плательщиков и выражается в том, что за основу принимается фактическая способность к уплате налога на основе сравнения экономических потенциалов. Это одно из основных правил налогообложения.

Круг участников налоговых отношений не зависит всецело от по­литико-правовых отношений плательщика и государства. Облагая соб­ственность, государство распространяет свой налоговый суверенитет, как правило, на доходы любых лиц, полученные в связи с их деятель­ностью на его территории, на имущество, находящееся на его терри­тории, на товарный спрос, возникающий на его территории.

Определение подчеркивает, что налог устанавливается с целью по­лучения дохода бюджета. Воздействие на поведение налогоплательщи­ка для получения социально значимого результата не может быть ос­новной целью налога. Любой налог способен выполнять регулирую­щую роль. Для этого чаще всего используется способ установления льгот либо же, наоборот, ужесточений. Принципиальное отличие пла­тежей, воздействующих на поведение плательщика (иногда их называ­ют регулирующими налогами), состоит в том, что они побуждают его отказаться от занятия деятельностью и, следовательно, подрывают соб­ственную базу, сокращают число плательщиков, снижают доходы бюд­жета. Поскольку регулирующие налоги не имеют финансовой цели, они гш являются налогами в строгом смысле слова. Законодатель ис­ходит из платежеспособности лица, оставляя ему свободу действий за пределами налогового ■обязательства. Налог не побуждает зарабаты­вать, он лишь претендует на долю заработанного. Регулирующие на­логи нарушают этот принцип.

Не все обязательные платежи, взимаемые на основе безвозвратнос­ти и безвозмездности, являются налогами, например, взимаемые яо приговору или решению суда штрафы в пользу третьих лиц или госу­дарства.

Налоги поступают в пользу субъектов публичной власти — органов государственной власти или местного самоуправления. Этим они от­личаются от платежей, взимаемых на тех же условиях, но установлен­ных в экономических или социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся центральными или местными органами государственной власти, административными

Глава 1. Понятие и роль налогов

1.4. Понятия пошлины и сбора 29

учреждениями. Это — особые оборы, называемые парафискалите-

тами.

Такие платежи взыскиваются, например, в пользу различных тех­нических и профессиональных организаций, коммерческих и соци­альных предприятий также на основе принуждения, поэтому их ус­тановление, как и установление налогов, возможно только законода­тельным путем. Однако в некоторых странах, например во Франции, возможно установление параф искал итетов актами органов исполни­тельной власти'.

Как следует из определения, цель взимания налога — обеспечение государственных расходов вообще, а не какого-то конкретного расхода. Основные статьи государственных расходов не могут зависеть от того или иного источника. Задача налогового законодательства — «изыс­кать денежные средства на покрытие общих расходов и справедливо распределить необходимые платежные обязанности... Такое обеспече­ние финансовыми средствами является целью, но не имеет определен­ного адреса; оно не может определять ни мотивы налоговых законов, ни конечные цели их исполнения»².

Можно сказать, что правило, в соответствии с которым налоговые доходы не предназначены для определенных расходов, приобрело ха­рактер одного из основополагающих принципов налогообложения³. Однако это правило допускает исключения в виде установления целе­вых налогов (см. 2.5).

Налог как юридический механизм не имеет непосредственной цели собрать конкретную сумму, необходимую для покрытия расходов. Эти расходы могут заранее планироваться, яо их предполагаемая сумма не оказывает императивного воздействия на налогообложение. Размер со­бираемых налогов зависит от правил, установленных в Законе о налоге, а не в Законе о бюджете, и, в принципе, не ограничен.

Предлагаемое определение налога позволяет отделить налоги от сборов и пошлин. При уплате пошлины или сбора всегда присутствуют специальная цель (за что конкретно уплачивается пошлина) и специ­альные интересы (плательщик в той или иной мере непосредственно ощущает возмездность платежа). Налоги тоже могут иметь специаль-_{ную цель} (целевые налоги), однако они никогда не бывают индивиду­ально (непосредственно) возмездными.

1 См ' Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, I97S. С. 377; Козырин АН. На-•тгпипе'поаво зарубежных стран: вопросы теории и практики. С. 35—36.

2 Государственное право Германии; В 2 т. М: ИГЛ РАН, 1994. Т. 2. С. 127.

3 См.: Годме П.М. Указ. соч. С. 366.

Законодательное определение налога дано в ст. 8 части первой На­логового кодекса Российской Федерации¹. Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с орга­низаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управле­ния денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Налоговый кодекс Российской Федерации определяет, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать взносы и пла­тежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, но им не предусмотренные либо установленные в ином порядке, чем это определено Кодексом (п. 5 ст. 3 части первой НК РФ). Смысл этой нормы состоит в том, что платеж независимо от данного ему названия должен оцениваться по существу, с учетом ха­рактеристик налога, указанных в законе.

В определении понятия «налог» законодателя опередил Конститу­ционный Суд Российской Федерации. Он указал, что налоговый пла­теж — это основанная на законе денежная форма отчуждения собствен­ности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого в том числе на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности³.

Все приведенные определения, хотя и различаются некоторыми де­талями, едины в главном: налогообложение есть форма отчуждения собственности; право собственности первично по отношению к праву государства требовать отторжения части собственности в виде налога.

Эта позиция является основополагающей для всего налогового за­конодательства.

1.4. Понятия пошлины и сбора

Пошлины и сборы не имеют финансового значения, присущего налогам. Как уже отмечалось, при уплате пошлины или сбора всегда присутствуют специальная цель и специальные интересы. В этом смыс­ле сборы и пошлины относятся к индивидуальным платежам. Но по­скольку государство обязано предоставлять основной объем своих

'■ Принят Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ// СЗ РФ. 199S. №31. Ст. 3824 {с изм. и доп.).

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности статьи 11 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года «О Государственной rpai-шце Российской Федерации» в ред. от 19 июля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 46. Ст. 5339.

Глава I. Понятие и роль налогов

1.4. Понятия пошлины и сбора

услуг независимо.от способности получателя оплатить их, государст­венные расходы не могут покрываться за счет индивидуальных плате­жей, дающих какие-либо права. «Принцип правового государства от­вергает коммерциализацию государственного управления и ограничи­вает расходы, связанные с оказанием услуг государством в ответ на платежеспособный спрос»¹.

Цель взыскания пошлины или сбора (пошлинный принцип) состо­ит лишь в покрытии без убытка, но и без чистого дохода издержек учреждения, в связи с деятельностью которого взимается пошлина. Но этот принцип соблюдается далеко не всегда. Довольно часто плата за услуги превышает связанные с ней расходы. Мало того, в ряде случаев не платеж устанавливается ради покрытия расходов, а действие при­знается обязательным ради взыскания платежа. Это утверждение спра­ведливо, например, в отношении введения различных регистрации и т.п.

Данное обстоятельство свидетельствует о том, что пошлины и сборы, хотя и взимаются в связи с оказанием индивидуальных услуг, не могут рассматриваться как платежи по обязательствам, договорные платежи. Это — денежные повинности, взимаемые в индивидуальном порядке в связи с услугой публично-правового характера.

Следует особо подчеркнуть, что пошлина или сбор выплачиваются не за услугу, а в связи с услугой, причем с той, которую оказывает государственный орган, действуя в общих интересах, реализуя свои государственно-властные функции. Так, уплата пошлины при подаче искового заявления в суд сопряжена с правом конкретного лица на судебную защиту, однако определяется общественно полезной функ­цией суда —- поддержанием режима законности.