Функционирования субъекта естественной монополии

Можно выделить четыре контрактных альтернативы функциони­рования субъектов естественной монополии на основании распре­деления правомочий между государством (органами исполнительной власти различных уровней) и частными компаниями — операторами естественномонопольной инфраструктуры':

• нерегулируемая естественная монополия;

• естественная монополия, находящаяся в государственной соб­ственности;

• естественная монополия, находящаяся в государственной соб­ственности и управляемая представителями частного сектора;

• естественная монополия, регулируемая государством.
Реструктуризация правомочий ведет к сдвигам в системе сти­
мулов, что оказывает влияние на поведение экономических агентов.
Таким образом, распределение правомочий в рамках той или иной
контрактной альтернативы уже само по себе создает стимулы к до­
стижению определенных целей.

Цели функционирования субъектов естественной монополии оказываются достаточно противоречивыми: это связано с необходи­мостью повышения экономической эффективности, с одной сто­роны, и достижения социальной справедливости, — с другой. Таким образом, распределение правомочий и система стимулов, создава­емая в рамках той или иной институциональной альтернативы, должны способствовать снижению издержек производства, умень-

¹ Bureaucrats in Business. The Economics of Government Ownership. A World Bank Policy Research Report. Ed. Shirley M. Published for the World Bank. Oxford University Press, 1995. P. 48.

шению зависимости от субсидий, осуществлению инвестиций в со­держание существующих сетей и строительству новых с целью уве­личения зоны охвата, а также применению новых технологий. Вместе с тем, обеспечивать бесперебойное снабжение потребителей услугами должного качества и равнодоступность ресурсов не только в физическом, но и в экономическом аспекте.

Однако в ряде случаев существуют ограничения, не позволяющие достичь эффективного распределения правомочий. Так, государство может отказаться от передачи права на капитальную стоимость частной компании ввиду стратегической важности объекта и высокого уровня положительных или отрицательных внешних эффектов, воз­никающих при его использовании. Отсутствие ограничений на реали­зацию ряда правомочий частным сектором со стороны государства, как правило, приводит к достижению фирмой экономических целей в ущерб социальным. В этих условиях правительство вынуждено при­нимать законодательные акты, запрещающие приватизацию опреде­ленных видов производства, а также жестко регламентирующие воз­можность участия частного сектора в предоставлении услуг.

Собственники частной фирмы при принятии решения о концен­трации в своих руках ряда правомочий будут оценивать риск, возни­кающий в связи с обладанием этими правомочиями. Хотя предста­вители частного сектора более склонны к риску, чем государственные чиновники, последние часто являются его генераторами, что при­водит к высокому уровню неопределенности в отношении ключевых компонентов институциональной среды, влияющих на стремление представителей частной фирмы к концентрации правомочий.

Риск, генератором которого являются государственные органы, будем называть политическим или эндогенным, поскольку его воз­никновение связано с действиями одного из контрагентов. Предста­вители федеральных, региональных и муниципальных органов власти могут влиять на возможность собственников естественной монополии извлекать доход путем введения определенного режима регулирования, в том числе определения тарифных формул, круга неотключаемых потребителей, размера субсидий, режима налогооб­ложения, обеспечения эксклюзивности (создания входных барьеров). Также при переходе к институциональным соглашениям, предполагающим большее вовлечение частного сектора в предостав­ление услуг, немаловажной является достоверность обязательств правительства относительно стабильности институциональной среды, необратимости хода реформ. Если в отрасли возможно появ­ление иностранных компаний, то необходимо дополнительно уре­гулировать проблемы осуществления прямых иностранных инвес­тиций, вывоза прибыли и определения валютного курса при конвер­тации платежей.

394

Существует также коммерческий или экзогенный риск, зави­сящий от сложившейся рыночной конъюнктуры. Заранее спрогно­зировать эти риски невозможно ни одному из контрагентов, и по­этому их несение уместно переложить на сторону, относящуюся к риску нейтрально или способную лучше его контролировать. Экзо­генные шоки связаны с непредсказуемостью объемов спроса в случае введения новых объектов инфраструктуры и колебаниями спроса на услуги, предоставляемые с помощью уже существующего оборудо­вания. Значительное влияние на получение дохода оказывает также платежеспособность потребителей. Среди факторов, влияющих на издержки предприятий, можно выделить изменение цен на комплек­тующие и ресурсы, стабильность поставок, практику использования альтернативных способов расчетов.

В следующих разделах будут последовательно рассмотрены че­тыре выявленные институциональные альтернативы функциониро­вания субъекта естественной монополии с целью определения их сравнительных преимуществ и недостатков. Основными критериями для сравнения на данном этапе являются: достижимость экономи­ческих и социальных целей при выборе той или иной формы инсти­туционального соглашения, что предполагает оценку возможности и эффективности создания системы стимулов; а также вероятность возникновения в рамках той или иной альтернативы оппортунисти­ческого поведения и сравнительная эффективность способов его пресечения. В последнем разделе главы мы учтем также фактор не­определенности и распределения перечисленных видов риска.

Нерегулируемая естественная монополия. В условиях нерегулиру­емой естественной монополии контракт между государством и субъ­ектом монополии отсутствует, в связи с чем эту форму функциони­рования можно было бы не анализировать. Включение ее в класси­фикацию продиктовано тем, что отсутствие контракта можно рассматривать как нулевой контракт, предполагающий высшую сте­пень неопределенности.

В отсутствие контракта весь пучок правомочий сосредоточен в руках частной компании. Соответственно и коммерческие риски в полной мере несут представители частного сектора. Следует, однако, отметить, что только в рамках частнопредпринимательской фирмы возможно объединение права на управление и на остаточный доход, а субъект естественной монополии ввиду капиталоемкости произ­водства скорее будет существовать в организационно-правовой форме акционерного общества. В этих условиях право собствен­ников на управление сводится к праву контроля за высшими менед­жерами.

Теперь рассмотрим, каким образом цель максимизации прибыли нерегулируемой естественной монополией соотносится с выделен-

ными специфическими целями функционирования предприятий от­раслей инфраструктуры (допустим, что собственникам удалось создать адекватную систему стимулов у менеджеров). Субъект нерегулируемой монополии для увеличения прибыли стремится к снижению издержек, разработке и применению новых технологий, своевременному осуще­ствлению инвестиций в содержание существующих сетей, поскольку временной горизонт функционирования нерегулируемой монополии, как правило, шире, чем, например, частной управляющей фирмы. Ввиду низкого значения переменных издержек у субъекта есте­ственной монополии возникают также стимулы к расширению зоны охвата, однако здесь следует учитывать, что предприятие будет стре­миться наладить обслуживание в густонаселенных районах, что про­тиворечит принципу равнодоступности услуг.

Хотя стремление к повышению эффективности работы может не быть столь настоятельным как в условиях совершенной конку­ренции, однако оно, скорее всего, будет сильнее, чем в рамках других контрактных альтернатив. Заметим, что негативным моментом здесь является возможность снижения издержек за счет снижения качества предоставляемых услуг либо переложения части издержек на третьих лиц. В ряде случаев это будет требовать осуществления дополнитель­ного контроля со стороны государственных органов здравоохранения и охраны окружающей среды ввиду особой важности ресурсов, по­ставляемых предприятиями отраслей инфраструктуры для потреб­ления и производства (фактически речь идет об осуществлении тех­нического регулирования).

Государство, таким образом, даже не имея контрактных отно­шений с компанией, как субъектом естественной монополии, имеет с ней отношения как с экономическим агентом, действующим в пре­делах экономического пространства данной страны. Помимо ука­занных проблем интернализации негативных внешних эффектов, это означает, что субъект естественной монополии является налого­плательщиком.

Условие максимизации прибыли предприятием-монополистом предполагает перераспределение части излишка потребителей в пользу монополии в связи с повышением цен, что, безусловно, пов­лияет на доступность услуг в экономическом плане. Услуги станут дороже, и если государство все же решит обеспечить их доступность малоимущим гражданам, то придется организовывать систему суб­сидирования непосредственно населения, что ложится дополни­тельным бременем на бюджет.

Если проблема оппортунистического поведения в виде отлыни­вания в рамках данной контрактной альтернативы стоит менее остро ввиду существования более мощной, по сравнению с другими аль­тернативами, системы стимулов к повышению эффективности ра-

397

боты предприятия, то проблема шантажа и вымогательства требует более пристального внимания.

Оппортунизм в виде шантажа может проявиться, прежде всего, в навязывании невыгодных условий сделки другим экономическим агентам, поставщикам и потребителям. Обязанностью государства в этих условиях является создание действенного антимонопольного и конкурентного законодательства, а также судебной системы, спо­собной быстро и эффективно решать возникающие спорные си­туации.

Вместе с тем, наряду с созданием гарантий против шантажа, важным фактором функционирования монополиста оказывается достоверность обязательств государства в отношении правил, непо­средственно или опосредованно влияющих на эффективность дея­тельности компании. В противном случае возникает риск оппорту­нистического поведения в форме вымогательства.

Заметим, что, даже постулировав отсутствие контрактных отно­шений между государством и субъектом естественной монополии, мы все равно не смогли отказаться от включения их в трансакции рационирования. Можно сделать вывод, что ситуация нулевого кон­тракта на практике не существует ввиду множественности функций одного из контрагентов.

Естественная монополия, находящаяся в государственной собствен­ности. Эта контрактная альтернатива не предполагает концентрации правомочий, более того, в ее рамках они оказываются наименее спе­цифицированными (см. главу 12).

Так, право на остаточный доход фактически не могут реализовать ни собственники, ни избираемый представитель власти, ни чи­новник, ни управляющий. Невозможность реализации права на ос­таточный доход конкретными индивидами приводит к снижению стимулов к эффективной работе предприятия.

Ситуация осложняется несогласованностью функций полезности участников данной иерархической цепочки. Население беспокоит, прежде всего, качество и доступность услуг. Избираемого представи­теля власти заботит его политическая карьера. Назначаемый чи­новник обеспокоен сохранением своего положения и возможно­стями роста в рамках бюрократического аппарата. Управляющий субъектом естественной монополии также может думать о перспек­тивах роста, но ближайшей его целью является получение более вы­сокого вознаграждения за свои усилия.

Основная проблема кроется в противоречивости целей экономи­ческой эффективности и равнодоступности, а также в том, что по­явление дополнительных звеньев в иерархической цепочке приводит к ряду негативных последствий, прежде всего, к размыванию права на контроль за использованием активов.

Население является поручителем, а избираемый представитель — исполнителем. Соответствие целей поручителя и исполнителя обес­печивается угрозой прерывания политической карьеры в случае не­удовлетворительности действий. Однако в условиях ограниченной рациональности избирателей, асимметричного распределения ин­формации и высоких издержек мониторинга создаются условия для оппортунистического поведения избираемого представителя. Его проявления могут быть разнообразны и, в частности, выражаться в принятии популистских решений, ведущих к снижению эффектив­ности функционирования предприятий инфраструктуры. Например, поскольку работники предприятий также являются частью электо­рата, политический деятель редко позволяет осуществлять массовые увольнения для сокращения издержек производства¹.

В свою очередь представитель выборного органа власти является поручителем для назначаемого чиновника. Поскольку сохранение положения и карьерный рост чиновника зависят скорее от удовле­творения желаний вышестоящего чиновника, а не населения, то он на практике часто принуждает управляющего выполнять решения, целью которых является снижение социальной напряженности.

В этих условиях бессмысленно использовать типичные схемы стимулирования в виде создания зависимости между заработной платой и величиной значимых экономических показателей (на­пример, роста прибыли, выручки или снижения издержек)². Управ­ляющий, зная, что все издержки будут покрыты субсидиями, и он не получит никаких вознаграждений за их минимизацию, не будет иметь стимулов к их снижению.

Наряду со сложностями, возникающими при создании стимулов у конечных исполнителей, существуют также проблемы выявления информации об издержках производства и усилиях, прикладываемых управляющими. Например, невозможным оказывается получение сигналов с фондового рынка. Единственным механизмом снижения информационной асимметрии в рамках этой альтернативы оказыва­ется проведение внутреннего аудита и мониторинга работы управля­ющего. Соответственно единственным стимулом к раскрытию ин­формации является достоверность угрозы наказания.

Вместе с тем в рамках данной институциональной альтернативы не возникает предпосылок к оппортунистическому поведению в виде вымогательства или шантажа. Если рассматривать государственную собственность как форму отношенческой контрактации, предпола-

Shirley M.M., Хи L.X. Information, Incentives and Commitment: An Empirical Analysis of Contracts Between Government and State Enterprises // Journal of Law, Economic and Organization. 1998. Vol. 14. No 2. P. 137-151. Gibbons R. Incentives in Organizations // NBER Working Paper. 1998. No. 6695.

August.

гающую одностороннее управление сделками, то в этих условиях возможна оптимизация процесса инвестирования в специфические активы, однако на практике государственные предприятия часто яв­ляются убыточными, что ведет к их субсидированию, а средств бюд­жета оказывается недостаточно для своевременного осуществления инвестиций.

Итак, в рамках данной институциональной альтернативы крайне затруднительным представляется создание стимулов к снижению издержек, отказу от субсидий, внедрению новых технологий. Прио­ритет отдается достижению социальных целей в ущерб экономи­ческим.

Положение может быть изменено при заключении на опреде­ленный заранее срок формализованного контракта с наемным управляющим, точно специфицирующим цели, на достижение ко­торых должна быть направлена работа субъекта естественной моно­полии. Следующим шагом является акционирование государ­ственного предприятия. Если для государственной корпорации создаются условия, не отличающиеся от условий функциониро­вания частной компании, то возможно создание соответствующих стимулов у управляющих, эффективно предотвращающих и пресе­кающих оппортунистическое поведение. Поскольку в рамках данной альтернативы инвестиции в специфические активы осуще­ствляются государством, то не возникает проблем шантажа и отлы­нивания (за исключением угроз увольнения управляющего, которые могут быть предотвращены подписанием подробного договора, за­крепляющего перечень решений, которые управляющий принимает самостоятельно, а также параметры оценки его работы). В то же время органы исполнительной власти заинтересованы теперь в при­быльности корпорации, поскольку бюджет теперь пополняется ди­видендами. Это предполагает более тесную привязку оценки дей­ствий менеджеров к параметрам, характеризующим экономическую эффективность функционирования субъекта естественной моно­полии.

Контракт с частной компанией на предоставление услуг в течение определенного времени. Несмотря на разнообразие форм контрактов, определяющих отношения государства, являющегося собственником объектов инфраструктуры, и компании, находящейся в частной соб­ственности, заключающей договор на предоставление услуги, их объединяет общая черта: представитель государственного сектора передает представителю частного ряд правомочий на заранее огово­ренный срок. Различаться контракты могут соответственно набором передаваемых правомочий, риском, который в этой связи ложится на частную компанию, периодом действия соглашения и стимулами, создаваемыми совокупностью вышеперечисленных факторов.

На одном полюсе находятся так называемые менеджерские кон­тракты (разновидностью может являться договор на предоставление определенных услуг). После заключения менеджерского контракта частная компания предоставляет услуги, как правило, за фиксиро­ванное вознаграждение¹. Это может быть выписка счетов или учет потребления или заказ на выполнение ремонтных работ. Поскольку за осуществление инвестиций отвечает орган исполнительной власти, то проблемы оппортунистического поведения в форме вы­могательства или шантажа не стоят. Для предотвращения и пресе­чения оппортунизма в форме отлынивания возможно применение схем выплаты вознаграждения персоналу частной компании в зави­симости от достижения определенных в контракте целей.

Данное контрактное соглашение наименьшим образом отлича­ется от заключаемого с наемным управляющим, поскольку как права на остаточный доход, так и на капитальную стоимость остаются в руках государственного органа. Частная компания получает лишь право на принятие управленческих решений, в большинстве случаев строго регламентированное. Дистанцирование управляющего повы­шает его автономию и снижает вероятность проявления дискреци­онной власти представителей органов исполнительной власти, ко­торая, тем не менее, остается высокой². Коммерческий риск в рамках данного соглашения минимален, поскольку при принятии неэффек­тивного решения управляющий рискует только частью своего воз­награждения, зависящей от изменения величины прибыли или дру­гого значимого параметра.

Далее следует выделить договора аренды, предполагающие аренду частной компанией объектов инфраструктуры и оборудования, при этом государство отвечает за сбор платежей, осуществление инвес­тиций в строительство новых объектов и значительное переоборудо­вание старых. Частная компания предоставляет потребителям весь спектр услуг, отвечает за поддержание системы в рабочем состоянии, осуществление мелкого ремонта, получая часть прибыли³. Уровень коммерческого риска, ложащегося на частную компанию, повыша­ется. Компания имеет право на остаточный доход в заранее огово­ренных размерах. В этих условиях снижается вероятность прояв­ления оппортунизма в форме отлынивания, но возрастает возмож­ность шантажа как со стороны государства, поскольку разрыв контракта может привести к потере финансовых средств компании,

¹ Shaikh H., Minovi M. Management Contracts // CFS Discussion Paper Series. The
World Bank. 1995. No. 108. May. P. 3.

² Roth G. The Private Provision of Public Services in Developing Countries. N.Y.:
Oxford University Press, 1987. P. 34.

³ Alcazar L., Brook-Cowen P. Institutions, Politics, and Contracts: Private Sector
Participation in Urban Water Supply. Washington, DC: World Bank. Unpublished
research proposal, 1996. P. 12.

400

26-3752

так и со стороны управляющего, поскольку персонал компании при­обретает специфические навыки и знания о функционировании предприятия.

На другом полюсе находятся договора концессии, по условиям которых частная компания полностью несет ответственность либо за осуществление инвестиций в усовершенствование используемого оборудования, либо в строительство новых объектов инфра­структуры, за сбор платежей и принятие решений по поводу направ­лений использования полученных средств. При этом государству могут перечисляться некоторые фиксированные суммы¹. В рамках данного типа соглашений возможна наибольшая степень концен­трации правомочий в руках концессионера, что создает наиболее эффективную систему стимулов, ограниченную лишь отсутствием права на бессрочность. Соответственно возрастает и уровень ком­мерческого риска для компании.

В рамках данной институциональной альтернативы наиболее эф­фективно можно решить проблему выявления информации на пред-контрактной стадии путем проведения торгов на выдачу франшизы на право предоставления услуг. В ходе торгов за монопольную фран­шизу определяется фирма, как правило, частная, которой передается право предоставления услуг в течение определенного времени. Вы­игрывает торги фирма, предложившая наилучшее сочетание цены и качества. В этих условиях претендентам выгодно заявлять о возмож­ности установления низких тарифов, что дает представление о ре­альных издержках производства. Высокие издержки на проведение торгов служат сигналом достоверности обязательств правительства².