Делегированное саморегулирование и ограничение конкуренции: эмпирические свидетельства

Тезис о том, что в рамках делегированного саморегулирования риски ограничения конкуренции весьма высоки, подтверждается эмпиричес­кими исследованиями в отдельных отраслях, в частности, в юридической сфере. Были выделены следующие инструменты, широко используемые

24* 371

организациями саморегулирования, которые могут служить ограни­чению конкуренции и, соответственно, снижению общественного благо­состояния:

• барьеры входа (ограничения количества участников рынка либо тре­бования к потенциальным участникам — квалификационные, по сумме начального капитала и т.п.);

• ограничения рекламы и других средств продвижения отдельных по­ставщиков;

• ограничения цен (минимальные ставки оплаты услуг, формы кон­трактов между поставщиком и потребителем);

• ограничения характеристик предлагаемых продуктов¹.
Несложно заметить, что подобные ограничения, не поддержанные от­
раслевым законодательством, были бы нелегальными с точки зрения
общих норм антимонопольного регулирования.

Во многих странах организациями саморегулирования были запре­щены или не рекомендованы именно те формы контрактов, которые являются преобладающими на нерегулируемом рынке. Так, в России, где рынок юридических услуг по гражданским делам после отмены обяза­тельного лицензирования юридической деятельности является факти­чески нерегулируемым, преимущественной формой контрактов является система «фиксинг + процент». Некая базовая ставка устанавливается по соглашению сторон в зависимости от сложности дела и вовлеченной суммы. Кроме того, в случае выигрыша дела адвокату достается опреде­ленный процент от суммы иска (в некоторых случаях — фиксированная сумма). Почасовая оплата или оплата за судебный день относительно мало распространена (в основном, такие контракты встречаются у фирм, обслуживающих корпоративных клиентов). Во многих же странах с раз­витыми системами саморегулирования (Великобритания, США, Германия и др.) были запрещены контракты, предполагающие оплату как процент от суммы иска, и рекомендована почасовая оплата.

Для добровольного саморегулирования риск ограничения конку­ренции примерно такой же, как и для нерегулируемого рынка (воз­можно, чуть выше за счет облегчения проблемы коллективного дей­ствия). Для со-регулирования это риск наименьший, поскольку правила игры устанавливают как участники рынка, так и аутсайдеры, не заинтересованные в ограничении конкуренции.

Риск общественных потерь, связанных с издержками влияния, особенно велик для государственного регулирования и делегирован ного саморегулирования, т.е. для тех видов регулирования, при со­здании и поддержании которых используется политический механизм.

¹ Stephen F., Love J. Regulation of the Legal Profession. In: Bouckaert В., De OV estG. (eds.) Encyclopedia of Law and Economics. Cheltenham, Edward Edg;n, 2000.

Внешние эффекты (возложение затрат по поддержанию режима регулирования на экономических агентов, не участвующих во взаи­модействии на данном рынке) вжаибольшей степени наблюдаются при режиме государственного регулирования, издержки по поддер­жанию которого покрываются преимущественно из государ­ственного бюджета и в несколько меньшей степени для делегирован­ного саморегулирования, так или иначе обеспечиваемого защитой государства. Для других режимов регулирования подобные внешние эффекты в общем случае отсутствуют.

Что касается иных внешних по отношению к данному рынку эф­фектов, то их возникновение в первую очередь зависит от характе­ристик рынка. В отношении режима регулирования можно, скорее, говорить о вероятности снижения этих эффектов. Менее вероятно такое снижение (и, соответственно, выше общественные издержки) в случае, когда регулирование осуществляется самими объектами. Например, проблемы экологической безопасности утилизируемых товаров вряд ли могут быть решены в рамках организации саморегу­лирования, поскольку в данном случае возникающая экстерналия является внешней для продавцов и потребителей данной продукции (негативные последствия могут испытывать те, кто указанную про­дукцию никогда не покупал). Наибольшая вероятность преодоления внешних эффектов в случае со-регулирования, поскольку фактически со-регулирование можно рассматривать как аналог частных перего­воров по поводу компенсаций. Государственное регулирование также может обеспечить снижение таких эффектов в большей степени, чем объекты регулирования. Таким образом, мы можем сделать вывод, что если провалом рынка, требующим регуляторного воздействия, являются внешние экстерналии, то, в общем случае, вряд ли саморе­гулирование сможет эффективно преодолеть этот провал.

Проблема коллективных действий может служить существенным препятствием для реализации со-регулирования, поскольку этот режим предполагает коллективные действия неоднородных эконо­мических агентов с разными (иногда диаметрально противополож­ными) интересами. Значима эта проблема и для добровольного са­морегулирования. Для делегированного саморегулирования проблема также присутствует, хотя и в меньшей степени, поскольку «рамочные» правила организации определяются государством.

Таким образом, с точки зрения потенциала роста общественного благосостояния сравнительными преимуществами обладают добро­вольное саморегулирование (за исключением случая, когда на рынке имеются существенные внешние экстерналии) и со-регулирование. Однако реализация именно этих институциональных альтернатив может оказаться затрудненной из-за запретительно высоких из­держек коллективного действия.

373

Следует, однако, принимать во внимание, что в случае, когда речь идет не о создании системы регулирования «с нуля», а об отказе от избыточного государственного регулирования, переход к доброволь­ному саморегулированию может быть затруднен. С учетом сложив­шихся стереотипов, связанных с восприятием государственного вме­шательства как единственного способа преодоления провалов рынка, резкая отмена норм государственного регулирования может вызвать как политическое противодействие, так и общественное неприятие. Само по себе наличие рисков, связанных с каждым из рассмот­ренных способов регулирования, не означает, что негативные эф­фекты наблюдаются всегда. Многое зависит от конкретного дизайна системы регулирования. Более того, в рамках способов регулиро­вания с более высокими рисками возможно (и целесообразно) ис­пользование механизмов, которые данные риски снижают.

Так, максимальные риски потерь от ограничения конкуренции присутствуют в ситуации, когда реализуется схема обязательного членства в организации саморегулирования при существовании единственной организации на рынке. В рамках этой схемы на­ихудшим, с точки зрения возможных потерь общественного благо­состояния, является вариант ограничения предложения со стороны участников рынка, например, путем ограничения количества таких участников. В этом случае при согласованном поведении участников рынка возможен размер омертвленных затрат, равный потерям в случае монополии. Более того, если предложение отдельного участника рынка объективно ограничено (например, в случае нота­риальных услуг, поскольку нотариальные действия требуют личного участия нотариуса), и ограничение числа участников рынка сопро­вождается ограничением цен (что опять же характерно для нота­риусов, поскольку по обязательным нотариальным действиям уста­новлен фиксированный размер государственной пошлины), воз­можно возникновение неудовлетворенного спроса и связанных с этим потерь общественного благосостояния.

Отказ от принципа «один рынок — одна организация» для деле­гированного саморегулирования снижает возможные омертвленные затраты. В этом случае ограничение конкуренции внутри одной ор ганизации саморегулирования может сопровождаться ростом кон­куренции между членами различных организаций и между членами таких организаций и независимыми производителями. Положи тельный эффект от такой «межорганизационной» конкуренции может перевешивать потери от горизонтальных ограничений в рамках отдельной организации.

Другим способом снижения риска возникновения потерь мерт вого груза от ограничения конкуренции могут служить элементы со-регулирования в рамках организаций саморегулирования (вне

дение представителей других заинтересованных групп в наблюда­тельный совет, совет директоров или иные органы, процедуры пуб­личного обсуждения правил, которым должны подчиняться члены организации саморегулирования и т.п.) либо внешний контроль за деятельностью организаций саморегулирования со стороны аутсай­деров и (или) государства с достоверной угрозой применения санкций в случае ограничения конкуренции. В общем случае участие аутсайдеров может повысить общественную эффективность органи­зации саморегулирования. Причем повышение общественной эф­фективности может происходить даже в тех случаях, когда аутсай­деры реально не влияют на принятие решений (находятся в явном меньшинстве или вообще не входят в управляющие органы органи­зации). В этом случае положительный общественный эффект может наступать за счет доступа аутсайдров к внутренней информации ор­ганизации и достоверной угрозы распространения негативной ин­формации в случае, если организация ущемляет интересы аутсай­деров.

Участие аутсайдеров особенно важно в случаях, когда участие в организации саморегулирования служит условием доступа на рынок или дает существенные конкурентные преимущества. В этом случае именно такое участие может обеспечить снижение антикон­курентных последствий деятельности подобных организаций, равно как рентоориентированное поведение и менеджмента организации, и государственных регулирующих органов.

Безусловно, участие аутсайдеров усложняет процесс принятия решений в рамках организации, увеличивая ее неоднородность. В идеале общественно эффективный дизайн системы саморегулиро­вания должен обеспечивать контроль аутсайдеров за деятельностью, затрагивающей общественные интересы и выполнением обще­ственно значимых функций, но ограничивать их права по вопросам, касающихся внутренних проблем группы участников организации.