Формат оценки регулирующего воздействия

1. Описание проблемы

На решение какой проблемы направлено регулирование?

Каковы риски, связанные с текущей ситуацией?

Что произойдет, если никаких действий не будет предпринято? На какие группы оказывается воздействие?

2. Цели регулирования

Каковы основные цели регулирования в терминах ожидаемых

результатов?

Существует ли какое-нибудь регулирование в данной сфере? Если

оно неэффективно, то почему?

3. Возможные варианты достижения поставленных целей
Какие инструменты могут быть использованы для достижения

поставленной цели?

4. Выгоды и издержки использования каждого варианта

На какие социальные группы, экономические сектора или ре­гионы будет оказано воздействие?

Каково ожидаемое негативное и позитивное воздействие каждой из опций? Качественное описание соответствующего воздействия и, если возможно, его количественная оценка.

Период воздействия (кратко-, средне- или долгосрочный)?

Каковы результаты, риски и ограничения использования каждой опции?

5. Консультации

С какими заинтересованными сторонами были проведены кон­сультации?

Каковы результаты консультаций?

6. Рекомендуемый вариант

Каков окончательный выбор среди возможны опций?

Почему не выбрана менее масштабная по вмешательству опция?

Каковы необходимые организационные и иные меры, позво­ляющие максимизировать позитивные и минимизировать нега­тивные последствия применения соответствующей опции?

7. Реализация выбранного варианта и последующий мониторинг
Каким образом будет осуществляться практическое применение

выбранного варианта? Какие органы и организации ответственны за его реализацию?

Как будет осуществляться мониторинг его применения?

Каким образом будет осуществляться последующая оценка его

эффективности?

Рассмотрим некоторые вопросы подготовки оценки регулирую­щего воздействия.

Для определения путей решения проблемы она, в первую очередь, должна быть правильно идентифицирована. Неточное понимание-проблемы может привести к принятию неправильного решения. Если суть проблемы выявлена нечетко, принятые меры могут при вести к излишней зарегулированное™ (или, наоборот, к ошибочному

отказу от регулирования), и, в конечном счете, к тому, что, несмотря на все усилия, проблема останется неразрешенной.

В общем случае необходимость вмешательства государства в сво­бодное функционирование рынка признается в двух случаях: суще­ствование провалов рынка и наличие конкретной социальной цели.

Под провалами рынка понимается:

• несовершенная конкуренция (высокий уровень рыночной власти и входные барьеры);

• ситуация, когда информации на рынке для рационального вы­бора потребителей недостаточно (информация отсутствует, ин­формация недобросовестна, информация чрезмерно дорога);

• высокие трансакционные издержки (включая издержки на по-. иски необходимой информации и издержки получения компен­сации в случае недобросовестного поведения продавца);

• случай недостаточного производства общественных благ;

• внешние эффекты (экстерналии) — выгоды или издержки, не
отраженные в условиях контрактов (соглашений)¹.

Однако само по себе наличие провалов рынка или значимых со­циальных целей не означает, что то или иное вмешательство в функ­ционирование рынка должно быть или будет реализовано. Для этого необходимо доказать, что:

• «провалы» рынка являются существенными и не будут со вре­менем преодолены самим рынком;

• правительство в состоянии найти решение, которое будет эф­фективным по параметру «выгоды-издержки» и обеспечит чистый общественный выигрыш по сравнению с ситуацией от­сутствия регулирования.

Следует отметить, что если проблема оказывает незначительное или малое воздействие, введение какого-либо регулирования в боль­шинстве случаев нецелесообразно. Если же влияние велико, прове­дение оценки регулирующего воздействия поможет определить не­обходимость и оптимальный способ государственного вмеша­тельства.

На этапе определения целей регулирования типичной ошибкой является подмена желаемых целей предлагаемыми средствами их достижения. Например, целью государственной политики здраво­охранения может быть снижение вреда здоровью граждан от табако­курения. Данная цель отличается от средства — «запретить курение в общественных местах», которое является лишь одним из не­скольких способов ее достижения.

Ministry for Custom and Consumer Affairs. Codes of Conduct Policy Framework. Canberra, March, 1998.

383

При определении возможных вариантов достижения цели целе­сообразно сначала рассматривать варианты с минимальным государ­ственным вмешательством, а лишь затем — варианты более масштаб­ного вмешательства. В качестве одной из опций обязательно следует рассматривать вариант невмешательства. Так, например, в Австралии сначала рассматривается вариант невмешательства, далее — добро­вольного саморегулирования, затем — делегированного, и только в последнюю очередь — государственного регулирования¹.

В ходе анализа различных вариантов решения проблемы необхо­димо сначала идентифицировать все возможные воздействия каждой из рассматриваемых опций, а затем оценить каждое из воздействий качественно и, по возможности, количественно. При анализе целе­сообразно выделять как минимум три группы, на которые воздей­ствует регулирование: потребители, бизнес, государство. Затем они могут быть классифицированы далее в соответствии с различными критериями.

Необходимо определить возможные прямые и косвенные эконо­мические, социальные и экологические воздействия. В случае если какие-либо воздействия сложно идентифицировать, это должно быть оговорено отдельно.

Можно привести несколько примеров различных видов воздей­ствий:

• экономические: воздействие на макро- и микроуровне, опреде­ляемое в терминах экономического роста, конкурентоспособ­ности, изменений в издержках различных групп экономических агентов (в том числе дополнительные издержки бизнеса, включая дополнительное административное бремя, издержки государственных органов, связанные с правоприменением, и т.п.), воздействие на технологическое развитие и инноваци­онный потенциал, изменения в инвестиционной активности, изменение рыночных долей, воздействие на цены и др.;

• социальные: воздействие на человеческий капитал, права человека, тендерное равенство, уровень и качество занятости, социальное неравенство и бедность, здоровье, безопасность (включая уровень преступности), культуру, перераспределительные эффекты между различными социальными группами и др.;

• экологические: воздействие на климат, уровень загрязнения воз­духа, воды, почвы, биоразнообразие, общественное здоровье и т.п.

Следует учитывать различное воздействие опций на разные со­циальные группы, регионы, а также различное воздействие в кратко-и долгосрочном периоде.

¹ Office of Regulation Review. A Guide to Regulation. ORR, Canberra, 1998. 384

Для качественной и количественной оценки различных воздей­ствий могут применяться различные аналитические методы: анализ «затраты-результат» (cost-benefit analysis), анализ эффективности за­трат (cost-effectiveness analysis), многофакторный анализ (multi-criteria analysis), оценка рисков (risk assessment) и др. Выбор конкретного аналитического инструмента и глубина анализа определяются пред­метом исследования. Так, для сферы технического регулирования (вопросов, связанных с безопасностью товаров и процессов произ­водства) чаще применяется оценка рисков, для мер налогового ха­рактера — оценка выгод и издержек, для государственных инвес­тиций — анализ эффективности затрат и т.п.

При анализе применяются следующие основные принципы:

• экономические, социальные и экологические воздействия должны анализироваться и представляться в формате, в наи­большей степени отражающем проблему выбора между различ­ными опциями. По возможности, необходимо давать количе­ственную оценку различным видам воздействия (в физическом или денежном измерении). Однако те виды воздействия, ко­торые невозможно оценить количественно, не должны рассмат­риваться как менее важные;

• оценка воздействия должна сосредоточиваться на наиболее су­щественных видах воздействия. При количественном анализе необходимо избегать «двойного счета» (например, если какое-то воздействие оценивается как издержки потребителей от по­вышения цен, оно не должно одновременно учитываться как издержки бизнеса);

• необходимо учитывать кратко- и долгосрочные эффекты. Если воздействие можно выразить в денежной форме, то возможно использовать метод дисконтирования. Также следует учитывать, что отдельные виды воздействия могут со временем усиливаться или ослабевать;

• оценка воздействия бывает весьма затруднена из-за трудностей в прогнозировании. Поэтому часто бывает целесообразно да­вать вариативные оценки в зависимости от изменения внешних и внутренних факторов. Как минимум, необходима идентифи­кация основных подобных факторов.

Кроме того, при осуществлении оценки воздействия рекоменду­ется придерживаться принципа пропорциональности: глубина ана­лиза должна соответствовать значимости рассматриваемого вопроса.

ОРВ — не просто документ, это еще определенная процедура об­суждения с участием представителей целевых групп. Вот почему в ОРВ как документе должно быть отражено описание процесса об­суждения возможных изменений. Проведение консультаций со всеми заинтересованными сторонами способствует тому, что регули-

385

25-3752

рование экономики носит открытый и прозрачный характер. К тому же консультационный процесс способен существенно повысить общее качество принятого регулирования. В некоторых случаях це­лесообразно проводить как предварительную оценку регулирующего воздействия (до проведения консультаций), так и окончательную (с учетом консультаций).

Рекомендуемый вариант должен отвечать критериям администра­тивной простоты, гибкости и эффективности (сравнительной и общей). На орган, предлагающий то или иное регулирующее ре­шение, ложится полная ответственность за доказательство того, что предложенная альтернатива является наилучшей.

При описании путей реализации выбранного варианта необхо­димо рассмотреть следующие вопросы:

• административные: какой орган будет отвечать за реализацию выбранного варианта, и каким образом он будет организовы­вать свою работу;

• какие необходимые действия ожидаются от участников регули­руемого сегмента: сбор и предоставление дополнительной ин­формации, заполнение новых форм отчетности, подтверждение опыта, необходимой компетенции или образовательного уровня и т.д.; *

• каков объем информации, необходимый для полноценной ра­боты предлагаемой системы (не перекрывается ли он информа­цией, запрашиваемой в соответствии с уже существующими требованиями, предложения по рационализации информаци­онного потока);

• как будет обеспечиваться соблюдение установленных требований.
Необходимо также убедиться, что предлагаемые процедуры и тре­
бования правильно поняты всеми заинтересованными лицами.
В случаях принятия определенных законодательных норм следует
проследить за тем, чтобы они не дублировали и не противоречили
уже существующим требованиям, четко вписываясь в общее пра­
вовое поле.

В некоторых случаях можно предусмотреть встроенную возмож­ность для регулирующего органа в определенных случаях отказы­ваться или изменять действующую систему в соответствии с обстоя­тельствами.

Комплекс действий по периодической оценке эффективности принятой регулирующей схемы должен включать:

• разработку механизма обратной связи и рассмотрения жалоб;

• систему постоянных консультаций с заинтересованными сторо­нами;

• регулярное информирование общества о предпринятых мерах, например, путем публикации ежегодного отчета;

• включение в нормативные акты оговорки о пересмотре/отмене действующей схемы в определенных ситуациях. Конечно, использование процедуры ОРВ не гарантирует, что в обязательном порядке регулирование окажется общественно эф­фективным. Однако эта процедура в определенной степени по­зволяет снизить негативные эффекты блокировки позитивных ин­ституциональных изменений и в целом улучшить качество регули­рования.

ВЫВОДЫ

• Экономическое регулирование — это установление системы правил ведения хозяйственной деятельности на определенном рынке (определенным множеством экономических агентов) и санкций за несоблюдение этих правил. Помимо государственного регулирования существуют и иные дискретные институциональные альтернативы регулирования рынков — саморегу­лирование (добровольное и делегированное) и со-регулирование.

• Ни один из видов регулирования рынков не обладает абсолютными преимуществами. В опре­деленных условиях любой из видов регулирования (а также отсутствие регулирования) может оказаться наиболее общественно эффективным.

• Для повышения общественной эффективности регулирования во многих странах применяет­ся формализованная процедура доказательства необходимости введения регулирования — оценка регулирующего воздействия (ОРВ). Это не гарантирует, что регулирование безусловно приведет к росту общественного благосостояния, но снижает риск введения избыточного и неэффективного регулирования.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. Что такое экономическое регулирование?

2. Каковы возможные стимулы к введению регулирования на определенных рынках?

3. Что такое саморегулирование?

4. Что такое со-регулирование?

5. При каких условиях режим регулирования является устойчивым?

6. В чем сравнительные преимущества и недостатки саморегулирования по сравнению с государ­ственным регулированием?

7. Почему во многих странах используется процедура оценки регулирующего воздействия?

8. Каковы основные этапы оценки регулирующего воздействия?

ОСНОВНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Крючкова П. Саморегулирование: институциональный анализ. М.: ТЕИС, 2005.

2. Заморенова Н., Крючкова П., Луковкина Е., Тамбовцев В. Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регу­лирования / Бюро экономического анализа. М.: ТЕИС, 2005.

387

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

Крючкова П., ОбыденовЛ. Издержки и риски саморегулирования. М.:

ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2003.

OgusA. Self-Regulation in Bouckaert В., De Geest G. (eds.) Encyclopedia

ofLaw and Economics, Cheltenham, Edward Edgar, 2000.

Stephen F., Love J. Regulation of the Legal Profession in Bouckaert В De

Geest G. (eds.) Encyclopedia of Law and Economics, Cheltenham, Edward

Wallace J Ironfield D., On J. Analyses of Market Circumstances Where Industry Self-Regulation is Likely to be Most and Least Effective. Tasman Asia Pasific, Canberra, 2000.