Критерии разграничения налоговых и расходных полномочий в системе бюджетного федерализма

• Традиционно проблема распределения расходных полномочий

в рамках бюджетного федерализма рассматривается с учетом двух принципиально важных элементов. Первый предполагает разгра ничение трех различных видов обязательств или видов полном о чий, которые учитываются при распределении расходов между различными уровнями власти:

• определение объема и качества предоставляемых государ ственных услуг, уровня власти, на который возлагается от ветственность за это определение, выработка стандартов и контроль за их соблюдением;

• финансирование требуемого объема государственных услуг (ответственность за финансирование также может распре деляться и фактически распределяется между уровнями го сударственной власти);

• предоставление конкретных услуг, организация самого про цесса оказания услуг как непосредственно за счет институ тов, находящихся в государственной собственности (с со ответствующим государственным или муниципальным фи нансированием), так и через частный сектор.

В отношении этих трех типов полномочий или ответственности в мировой практике встречаются самые разнообразные сочета ния.

Для Российской Федерации проблема разграничения этих трех составляющих общего понятия расходной ответственности за прс доставление государственных (общественных) услуг или расходных полномочий еще в полной мере не решена. Более того, эти три элемента могут быть разнесены по различным ведомствам в зави симости от конкретных видов общественных услуг и зачастую либо практически не связываются друг с другом, либо, напротив, эта связь носит искаженный, критический характер. Так, общие стаи дарты больничного обслуживания (стационары) определяются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, фи нансирование стационаров осуществляется за счет бюджетов всех трех уровней (в зависимости от статуса учреждения), непосред ственная организация учреждений возлагается на субфедеральный и местный уровни (за исключением отдельных организаций). В сфе­ре медицинского страхования ситуация иная — и выработка стан- цпртов, и финансирование фактически представляют собой пред­мет федеральной юрисдикции, а организация услуг — предмет губфедеральной ответственности.

Второй принципиально важный элемент в распределении рас­ходных полномочий — это определение, какой именно уровень масти отвечает (должен отвечать) за обеспечение каждой основной функции исходя из фактически осуществляемых им расходов.

Децентрализация в предоставлении населению услуг позволяет приблизить источник услуг к населению и, значит, наиболее эф­фективно и разнообразно реагировать на его нужды и потребности, i\ также максимально увеличивает вероятность возникновения кон­куренции в оказании услуг и тем самым ведет к повышению эф­фективности предоставления и качества самих оказываемых услуг. И то же время против децентрализации в предоставлении государ­ственных услуг работает, например, эффект масштаба (увеличение объема позволяет сократить удельные издержки). Существует и проблема размывания, или «разбрызгивания», эффекта (от осуще­ствленных расходов выигрывают не только жители определенного региона — эффект достигается и в других регионах). Выделяется также группа расходов, эффект от которых вообще не может быть получен на территории исключительно одного или нескольких субъектов Федерации, а только в национальном масштабе.

Традиционно оформились следующие основные принципы раз­граничения расходной ответственности между уровнями бюджет­ной системы. Эти принципы имеют общее значение, а также при­менимы в отношении отдельных групп расходов (на здравоохра­нение, на образование, на правоохранительную деятельность, на национальную экономику и др.).

1. Для расходов, по которым имеет место агрегированный эф­фект (достигаемый на уровне общества в целом), целесообразно повышение уровня бюджетной системы их осуществления (прин­цип макроэкономической эффективности). Классическим приме­ром здесь служат расходы на оборону, источником финансирова­ния которых является федеральный бюджет. Среди расходов со­циальной направленности наиболее близки по своему содержанию к этой категории расходы на выплату пособий по безработице в той мере, в какой они позволяют снять (или хотя бы несколько сгла­дить) социальную напряженность.

2. Чем значительнее масштабы размывания эффекта, тем на более высоком уровне бюджетной системы следует осуществлять расходы. С теоретической точки зрения нецелесообразно закреп лять расходы на финансирование науки и отчасти высшей школы и некоторые расходы на охрану окружающей среды на уровне суб ь ектов Федерации, поскольку эффект от их осуществления возни кает на уровне общества в целом.

Тем не менее в ряде случаев могут быть выделены некоторые категории научных исследований и высших учебных заведений, эффект от деятельности которых может иметь преимущественно локальный (в рамках одного или группы субъектов Федерации) характер. Это касается отдельных отраслей научных исследований, ориентированных, например, на регионально локализованные от расли народного хозяйства, или вузы, формирующие кадры пре имущественно в рамках одного или нескольких регионов. В этом случае вполне возможным является закрепление этой категории расходов (по конкретным видам деятельности или учреждениям) за уровнем субъектов Федерации. Однако это не снимает проблемы межрегионального (хотя и относительно локального) перераспре деления эффекта, а значит, и целесообразности формирования своего рода «межрегионального» финансирования.

3. Расходы, которые несут на себе наиболее значимую перерас­пределительную функцию, должны осуществляться за счет макси­мально высокого уровня бюджетной системы (принцип перерас­пределения). К этой категории расходов относятся в первую оче редь уже упоминавшиеся пособия по безработице, а также различного рода пособия по инвалидности и иные виды пособий.

4. Чем равномернее размещаются расходы по территории страны, тем более высокий уровень бюджетной системы может нести ответственность за их осуществление (принцип равномер­ности размещения), например расходы на пенсионное обслужива­ние.

5. Категории расходов, которые несут на себе элемент нацио­нальной или региональной специфики, должны финансироваться за счет бюджетов субъектов Федерации, а не федерального бюдже­та. К этой категории в первую очередь относятся значительная часть расходов на культуру и искусство, а также отдельные катего­рии расходов на образование.

6. Финансирование некоторых категорий расходов должно осу­ществляться за счет того бюджета (источника), в рамках террито­рии которого осуществляется потребление этого блага. Такой принцип конкретной зоны использования той или иной услуги или общественного блага в большей степени касается разграничения расходной ответственности между субъектами Федерации и мест­ными бюджетами. Классический случай — расходы на содержание библиотек (районных, городских и т.д.).

Вопросы фактического распределения расходных полномочий и Российской Федерации в настоящее время рассмотрены в п. 23.4.

Формирование доходной базы бюджетной системы в целом и каждого из ее уровней является результатом разграничения нало­говых полномочий. В практике бюджетного федерализма сложи­лись определенные критерии, позволяющие установить, какие именно налоги следует (или предпочтительнее) использовать в ка­честве федеральных налогов, а какие — на более низком уровне (яоджетной иерархии.

Построение налоговой системы любого государства основыва­ется на распределении налоговых полномочий между составля­ющими этого государства: центральным правительством и мест­ными органами власти — в унитарных государствах; Федерацией, ее субъектами (регионами) и местным уровнем — в федеративных государствах.

Под налоговыми полномочиями обычно понимают законода­тельно оформленные права того или иного уровня бюджетной сис­темы вводить налоги, получать налоговые доходы и администри­ровать налоги. В соответствии с этими тремя позициями выделя­ются и три аспекта или три составляющих налоговых полномочий. Во-первых, это законодательные полномочия, т.е. право вводить те или иные налоги, устанавливать налоговые ставки, уточнять на­логовую базу и корректировать иные элементы законов о налогах. Во-вторых, это доходные полномочия, т.е. право формировать до­ходы бюджета за счет тех или иных налогов. Причем не обязатель­но в бюджет какого-то уровня будут поступать только те налоги, и отношении которых этот уровень власти имеет установленные законодательные полномочия. И в-третьих, это административные полномочия — полномочия администрировать и собирать нало­ги.

В рамках налоговой системы Российской Федерации админи­стративная компонента налоговых полномочий в полном объеме сконцентрирована на федеральном уровне. Именно Федеральная налоговая служба (ранее Министерство по налогам и сборам) и ее структурные территориальные подразделения осуществляют в ос­новном все административные действия по сбору налогов — феде ральных, субъектов Федерации и местных. Значительную часть налоговых платежей администрирует Федеральная таможенная служба, которая также является институтом федеральной состав ляющей государственной власти. Поэтому ниже, говоря о налого вых полномочиях, мы будем иметь в виду только два первых аспек та налоговых полномочий — законодательный и доходный.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) установление общих принципов налогообложения и сборов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако распредс ление налоговых полномочий в Основном законе не изложено и регулируется Налоговым кодексом РФ (первой частью).

Конкретные вопросы разграничения налоговых полномочий \\ российской модели бюджетного федерализма рассмотрены ниже

В экономической литературе, в основном в работах, посвящен ных вопросам экономики общественного сектора, сформировались следующие принципы, или критерии, размещения налоговых пол номочий.

При разграничении налоговых полномочий необходимо учиты вать степень мобильности облагаемой базы по тому или иному на логу (первый критерий). Принято считать, что чем менее мобильна налоговая база, тем на более низком уровне (государственной влас ти) она может облагаться, так как относительное повышение уров ня налогообложения такой базы не может повлечь за собой ее миг рацию за пределы данной субнациональной юрисдикции. Этим обстоятельством предопределяется предпочтительность закрепле­ния такого налогового источника, как имущество (или недвижи мость) или земля (если таковая рассматривается как самостоятель­ный объект налогообложения), за субнациональным уровнем - бюджетами субъектов Федерации и далее за местными бюджетами. Эти объекты обложения считаются наименее мобильными. Даже при высоком уровне налогообложения в рамках одного субъекта Федерации они не смогут мигрировать на территорию другого. Чем более мобильна налоговая база (например, доходы от капитала), тем на более высоком уровне ее необходимо облагать налогами. Возможность (и то относительная) бороться с миграцией такой налоговой базы, как капитал, существует почти исключительно на национальном уровне.

Традиционно считается, что достаточно высокой степенью ак тивности и мобильности обладают труд и капитал (в первую оче­редь в денежной форме), а самой низкой — имущество в виде нс- имижимости и природные ресурсы, которые практически вообще и с мобильны. С учетом этого более целесообразно закрепление шких объектов налогообложения, как доходы юридических и фи- шчсских лиц, за общенациональным уровнем (федеральным),.1 имущество и природные ресурсы, — за субнациональным.

Однако на практике степень мобильности и труда, и капитала может существенно варьироваться по разным категориям — поло- иозрастным, профессиональным и национальным группам насе­ления, отраслевой принадлежности капитала и его форме. Напри­мер, очевидно, что капитал, пребывающий в форме основных грсдств производственного характера, существенно менее моби- иен, чем собственно финансовый капитал в высоколиквидной форме. Обычно труд принято рассматривать как налоговую базу с довольно высокой степенью мобильности. Но в России это не со- иеем так — отсутствие общедоступного и эффективного рынка жилья существенно снижает мобильность труда (как налоговой 1шы).

Существенную роль при решении вопроса о распределении на- иоговых полномочий играет степень равномерности распределения налоговой базы по территории государства или межрегиональной дифференциации налоговой базы (второй критерий).

С точки зрения равномерности распределения налоговой базы чем неравномернее распределен налоговый источник или налого- ная база по территории страны, тем на более высоком уровне госу­дарственной власти должно осуществляться его налогообложение. •)то требование в значительной мере связано с необходимостью иыравнивания финансовой базы разных субнациональных обра­зований (регионов) в рамках федеративного государства. Налого­обложение неравномерно распределенных по территории объектов на общенациональном уровне не приводит к усилению дифферен­циации субнациональных бюджетов по уровню бюджетных дохо­дов в расчете на душу населения. Напротив, те виды налоговых баз, которые размещаются относительно равномерно по территории страны, могут облагаться на региональном уровне (например, роз­ничная торговля).

Однако реализация данного принципа очень часто сталкивает­ся с существенными препятствиями. Так, наибольшей неравно­мерностью размещения характеризуется размещение по террито­рии природных ресурсов, поскольку оно вообще не поддается эко- номическому регулированию, являясь исключительно географическим или геологическим фактором, а значит, экзоген­ным для экономики в целом. Кроме того, неравномерность раз mi* щения природных ресурсов возрастает по мере возрастания редко сти того или иного ресурса.

Казалось бы, целесообразно подвергать налогообложению при родные ресурсы на общенациональном уровне, за исключением наиболее равномерно размещенных объектов (например, так на зываемые общераспространенные полезные ископаемые). Приме нение этого критерия в известной степени может противоречи м, первому критерию, который требует облагать немобильную нало говую базу (каковой являются природные ресурсы) на регионалм ном уровне.

Кроме того, в федеративных государствах зачастую достаточно остро стоит вопрос о собственности Федерации и ее субъектов ни те или иные объекты природных ресурсов и, соответственно, о прл ве на их налогообложение и получение доходов от этой категории объектов. Таким образом, в решение этого вопроса может вмети ваться еще и политический фактор.

Существенную роль в процессе распределения налоговых пол номочий играет фактор экономической эффективности, в соотвс i ствии с которым отдельные виды активов или облагаемой ба ш более целесообразно облагать на общенациональном или регио нальном уровне (третий критерий). При определенных условиях здесь могут возникнуть такие явления, как повышение эффектим ности вследствие масштаба мероприятий или, напротив, экономии на приближении уровня обложения к объекту обложения (эффек i масштаба). При прочих равных условиях чем масштабнее налою вая база, тем на более высоком уровне государственной власти она должна облагаться. В этом случае существенно понижаются при мые и косвенные удельные административные издержки налою обложения. Чем «мельче» и чем более раздроблена налоговая база, тем на более низком административно-государственном уровне она должна облагаться. Это связано с тем, что развертывание об щенационального учета объектов налогообложения, количество которых единично или же существует множество различных типом и видов объектов, существенно повышает прямые администратим ные издержки обложения. Эти издержки в ряде случаев могут пре высить полученные по данной статье суммы налоговых плате жей.

Считается, что наиболее трудоемкой для учета является такай налоговая база, как имущество населения и размеры и качество земельных угодий. Из этого следует целесообразность ее обложе ими на региональном или даже на местном уровне. Учет же такого иида налоговой базы, как доходы юридических лиц, может быть налажен в общенациональном масштабе: здесь нет столь значи- и'ньной местной или региональной специфики. Соответственно, и облагать эти объекты можно на общенациональном уровне.

Необходимость макроэкономического регулирования также иноеит свой вклад в решение вопроса о разграничении налоговых полномочий (четвертый критерий). Для целей регулирования не- «кжодимо закрепление за федеральным (общенациональным) уров­не м основных налогов, через которые таковое может осуще- | гиляться. Это касается в первую очередь всех категорий подоход­ных налогов: на прибыль, подоходных налогов с физических лиц мни личных подоходных, а также налогов и сборов, исчисляемых и зависимости от размера заработной платы и имеющих целевой социально-пенсионный характер (в России — единого социального налога).

С учетом этого циклически устойчивые налоги (налоги с цик­лически устойчивой базой) более целесообразно использовать на губнациональном уровне (налоги на имущество, налоги на при­родные ресурсы, в меньшей степени — разнообразные косвенные налоги, в частности с продаж). Циклически неустойчивые объекты, которые к тому же могут выступать в качестве базы для построения уже отчасти забытых экономистами «встроенных стабилизаторов», целесообразно облагать на общенациональном уровне. Тем самым ui общенациональным уровнем теоретически остается возмож­ность воздействия на экономический цикл.

Распределение налоговых полномочий не может также не учи- I ывать необходимость корректировки через налоговую систему объективно возникающих финансовых дисбалансов в бюджетной системе (пятый критерий).

Финансовый дисбаланс является следствием объективного не­совпадения функций, в соответствии с которыми формируются, с одной стороны, потребности в расходах в части предоставления государственных услуг, а с другой — доходы бюджетной системы. 1'сли потребность в расходах на стандартный объем государствен­ных услуг в значительной мере является функцией такой «перемен­ной», как население (численность, плотность населения, характер расселения, доля населения, проживающего в городах, взаимная удаленность населенных пунктов, половозрастной состав населе- пия и т.д.), то объем доходов соответствующих бюджетов имеет существенно более сложную зависимость. При прочих равных условиях чем большую долю в доходах бюджетной системы состам ляют поступления налогов с населения (в первую очередь налш пи на товары и услуги, а также налога на доходы физических лиц йен» аналогов), а также взимаемых в зависимости от заработной плач ы или иных форм денежных доходов населения, тем меньше буди размер указанного дисбаланса. В этом случае относительно мет. шими окажутся расходы федерального бюджета на финансовую помощь регионам. Однако такое распределение налоговых полно мочий в известной степени противоречит некоторым из описан!ii.is выше критериев, например критерию макроэкономического pei у лирования.

Самостоятельную проблему представляет соблюдение граним юрисдикции (шестой критерий). При решении вопроса о закреп лении того или иного налогового источника за национальным или субнациональным уровнем необходимо учитывать факт возможно го переноса налогового бремени за пределы соответствующей юрис дикции. Необходимо иметь в виду, что каждый уровень государ ственной власти обладает правом (в отношении субнациональньь образований здесь могут быть определенные модификации) вводиi1. налоги только в пределах собственной юрисдикции. То есть субь екты Федерации могут вводить налоги только в отношении физи ческих и юридических лиц, имеющих имущество, проживающих, осуществляющих хозяйственную деятельность и т.д. на территории этих регионов. Налоги, введенные одним субъектом Федерации, не должны переноситься на экономических агентов, осуществляющих деятельность на территории другого субъекта Федерации. В то же самое время национальное правительство обладает правом вводи п. налоги на территории собственной юрисдикции, т.е. всего государ ства как единого целого, и вопрос о переносе налогового бремени на другие территории здесь не ставится.

Так, если допустить введение НДС (или иной формы налога с оборота) на уровне субнациональных образований, это приведет к частичному переносу налогового бремени за пределы этого обра зования. Такой НДС реально будут платить не только жители это го региона, но и связанных с ним «по технологической цепочке». Аналогичные проблемы возникают при использовании налога на наследства и дарения в качестве регионального налога. Если ом используется как налог субъекта Федерации, то его плательщиком может оказаться житель другого региона, т.е. произойдет перенос налогового бремени за пределы юрисдикции субъекта Федера­ции.

Укрепление налоговых полномочий должно учитывать возмож­ность формирования налоговых барьеров при использовании тех ими иных налогов как субфедеральных или местных. С точки зре- и и и необходимости обеспечения единства экономического про- • I ранства на всей национальной территории распределение нало­жных полномочий не должно приводить к возникновению нало­жных барьеров на пути движения товаров, труда, перелива ► лпитала и финансовых ресурсов между различными субнацио- нильными образованиями в пределах национального государства итдьмой критерий). В соответствии с данным критерием субъекты Федерации (регионы) не должны наделяться правом введения миозных и вывозных пошлин и аналогичных им дополнительных иллогов. Считается недопустимым, если один субъект Федерации ииодит налог на ввоз продукции в регион (вывоз продукции за пре­делы региона), поскольку это нарушает единство экономического пространства страны.

При всей внутренней противоречивости описанных выше кри- 1ериев мировой опыт выработал довольно логичный порядок рас­пределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной с истемы. В табл. 23.1 схематично показано, за каким именно уров­нем бюджетной системы закреплен тот или иной налог в некото­рых странах с федеративным характером государственного устрой­ства. Заметим, что большинство из этих стран практически не используют в своих бюджетных системах механизм разделения на­логовых доходов (об этом чуть ниже), исключение составляют Гер­мания и Бразилия, где доля методов распределения налоговых доходов весьма значительна.

Как видно из табл. 23.1, подоходные налоги (индивидуальный и корпорационный) могут использоваться как на федеральном, так и на региональном и даже на местном уровне. НДС используется и основном на федеральном уровне, и лишь Бразилия использует >тот налог на уровне штатов.

Российская налоговая система с точки зрения распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы впол­не вписывается в эту сложившуюся модель.

В мировой практике широко применяются три основные моде­ли взаимодействия центра и субъектов Федерации в области реа­лизации налоговых полномочий, о чем уже упоминалось выше: • распределение налоговых источников и их раздельное ис­пользование (разделение налоговых баз);

Таблица J'ii