Зовнішньополітичне становище України в 1920-1923 рр

Закінчення Першої світової війни і формування Версальсько-Вашингтонської системи договорів привели до кардинальних змін у системі міжнародних відносин. Перерозподіл політичної карти світу, спричинений розвалом Російської, Австро-Угорської, Німецької та Оттоманської імперій, зумовив зміну силових ліній у міжнародних відносинах. Створена країнами-переможцями Версальсько-Вашингтонська система була суперечливою, неспроможною остаточно вирішити жодного європейського питання загалом і «українського питання» зокрема.

Впродовж чотирьох років визвольних змагань Україні не вдалося здобути перемогу і міжнародне визнання. На більшій частині території України було запроваджено радянську владу; Західна Волинь і Східна Галичина опинилися у складі Польщі, Бессарабія й Північна Буковина були захоплені Румунією, а Закарпаття відійшло до Чехословаччини. Сам факт розподілу території засвідчив незавершеність державотворчих процесів і невирішеність «українського питання», яке постало перед державами світу значною мірою внаслідок світової війни.

Становище України погіршувалося наявністю як мінімум трьох урядів: УСРР у Харкові, Української Народної Республіки у Тарнові (Польща, так званий екзильний уряд УНР) та Західної Області Української Народної Республіки у Відні, які внаслідок ідеологічних і політичних розбіжностей між ними не могли вести спільної боротьби за возз’єднання українських земель і досягнення Україною незалежності. Екзильні уряди обрали шлях продовження дипломатичної боротьби.

Зовнішньополітична діяльність емігрантського уряду УНР. Зазнавши поразки і ліквідувавши регулярний фронт боротьби з Червоною армією, в листопаді 1920 р. на територію Польщі були змушені перейти державні установи та рештки армії УНР. С. Петлюра й уряд УНР – державний центр УНР в екзилі розташувався в невеличкому містечку Тарнові на південному сході Польщі.

Міністерство закордонних справ УНР розміщувалося у Варшаві. Втративши державну територію, уряд УНР вирішив продовжувати боротьбу за відновлення суверенної Української Держави.

За часів Директорії Україна мала 11 посольств у різних країнах (Австрії, Німеччині, Угорщині, Туреччині, Болгарії, Румунії, Чехословаччині, Естонії, Латвії, Фінляндії, Грузії). У 1921 р. уряд Аргентини прийняв рішення про визнання УНР. Після цього було призначено повноважного представника УНР, який так і не приступив до виконання обов’язків.

Перебування екзильного уряду в Тарнові вважалось тимчасовим, звідси планували проводити акції, спрямовані на повернення уряду в Україну. Екзильний уряд здійснював дипломатичні кроки щодо визнання УНР, а також очікував допомоги від союзників та близьких сусідів України. Зовнішня політика стала пріоритетною для уряду УНР в екзилі. Він і далі утримував дипломатичні місії та представництва в небагатьох зарубіжних країнах: Австрії (Г. Сидоренко), Бельгії та Голландії (А. Яковлів), Великобританії (Я. Олесницький), Італії (В. Мазуренко), Німеччині (Р. Смаль-Стоцький), Румунії (К. Мацієвич), США (Ю. Бачинський), Туреччині (В. Мурський), Франції (О. Шульгін), Чехословаччині (М. Славинський) і Швейцарії (М. Василько). З огляду на фінансові проблеми, всі ці закордонні установи не були чисельними. Іноді вони складалися з двох-трьох дипломатів.

На початку 20-х років XX ст. міжнародні умови стосовно подальшої боротьби за відновлення української державності виявилися менш сприятливими, ніж в умовах революції. Становище Державного центру УНР в екзилі ще більше ускладнювалося після підписання Ризького мирного договору між Польщею та радянськими Росією й Україною. За ним польський уряд зобов’язався заборонити перебування на території всім «антирадянським» організаціям. Відтоді польська політика в «українському питанні» стала ще більш непослідовною, хоча польський уряд загалом толерантно ставився до уряду УНР. Про зустріч С. Петлюри з Ю. Пілсудським у квітні 1921 р. широко інформувала польська преса. Відповідаючи на ноту української радянської дипломатії про зустріч, міністр закордонних справ Польщі Сапєга стверджував, що ця зустріч є консультативною. Варшава прагнула використовувати й надалі уряд УНР як засіб тиску на радянську Росію та політичний аргумент у дипломатичній боротьбі за міжнародно-правове визнання входження Східної Галичини до складу Польської республіки. Водночас вона суттєво зменшила фінансову та політичну допомогу С. Петлюрі й уряду УНР.

У своїй зовнішній політиці уряд УНР в еміграції орієнтувався здебільшого на Великобританію та Францію, яким належала вирішальна роль у повоєнній Європі. На його думку, після поразки білої контрреволюції Лондон і Париж почнуть приділяти більшу увагу національним рухам, що послаблювали радянську владу. Виявляла специфічний інтерес до «українського питання» на початку 20-х років Франція. Вона докладала зусиль для утворення під своїм контролем політичного блоку центрально-східноєвропейських держав у складі Польщі, Чехословаччини, Румунії та Югославії. На думку Франції, такий блок міг би виконувати і функцію «санітарного кордону» проти більшовицької Росії і стати надійною опорою проти реваншизму Німеччини. Саме Франція у 1921-1922 pp. забезпечила утворення Малої Антанти у складі Румунії, Чехословаччини та Югославії, сприяла розвитку польсько-румунського альянсу. Париж також підтримував претензії Варшави, Бухареста і Праги на українські землі та їх співпрацю з діячами УНР. Водночас уряд УНР намагався скористатися політикою Франції, пропагуючи концепцію Балтійсько-Чорноморського союзу під егідою Парижа. Україна повинна була стати складовою ланкою такого союзу. Однак Франція категорично відкинула можливість своєї підтримки українського уряду УНР в еміграції.

Не виявила великого зацікавлення «українським питанням» і Великобританія. Головним для неї було збереження статус-кво в Європі, утвореного версальською системою. «Українське питання», на думку Лондона, могло стати чинником дестабілізації, який міг бути використаний Німеччиною в її реваншистських планах.

Негативно до незалежності України відносилися США. Американських політиків, незважаючи на зусилля українських дипломатів Ю. Бачинського у Вашингтоні та М. Василька у Швейцарії, не вдалося схилити до визнання та підтримки української незалежності. Офіційну позицію державний департамент США виклав 10 серпня 1920 р. у спеціальній ноті з приводу польсько-радянської війни. В ній зазначалось про невизнання радянської влади і водночас про неприйняття розчленування Росії. США й інші держави Антанти, незважаючи на ідеологічні розбіжності, надавали перевагу єдності Росії, а потім СРСР як важливого чинника у стримуванні Німеччини. Скептичне ставлення до українського руху пояснювалося також неспроможністю уряду УНР контролювати українську територію.

УСРР прагнула нейтралізувати діяльність екзильного уряду УНР. З цією метою уряд УСРР 5 червня 1921 р. призначив представником у Варшаві Олександра Шумського. До Варшави 2 жовтня 1921 р. відбув спеціальний потяг під посиленою охороною з членами української дипломатичної місії. Розмістившись у готелі «Вікторія», місія відразу почала дипломатичну діяльність. До її складу входив згодом відомий український кінорежисер Олександр Довженко. Спочатку він брав участь у роботі російсько-українсько-польської репатріаційної комісії, а згодом почав виконувати дипломатичні обов’язки, перебуваючи в секретаріаті посольства.

Після приїзду місії УСРР до Варшави подальша співпраця екзильного уряду в Польщі набула військово-розвідувального спрямування, що згодом призвело до погіршення становища уряду УНР у Польщі, а це позначалося і на його позиціях в інших європейських країнах.

В Німеччині, яка була під впливом активної української політики, радянська Росія і УСРР запропонували нормалізацію взаємозв’язків через укладення торгових угод, що, безперечно, викликало поглиблення відносин аж до налагодження дипломатичних відносин. У Берліні навіть відбувся інцидент, коли майно і будинок посольства УНР відповідно до міжнародного принципу правонаступності було передано УСРР. Після появи у Берліні й активної діяльності повноважного представника УСРР Володимира Аусема посол УНР Роман Смаль-Стоцький залишив Берлін і перебував у Празі та Варшаві, де ставлення до українських дипломатів було прихильним.

Подібним було становище в Австрії, яка не проводила чітко вираженої української політики. Після акредитації у Відні на початку 1922 р. посла УСРР Юрія Коцюбинського завершилася кар’єра посла УНР у Відні Григорія Сидоренка.

Дещо відмінним було становище української місії в Празі, що очолював Максим Славинський. Вона залишилася однією з найактивніших, хоча уряд Чехословаччини не погоджувався на її офіційне визнання. Незважаючи на те, що у Чехословаччині опинилося майже 20 тис. емігрантів УНР та ЗУНР, Прага відмовилася від політичної підтримки екзильного уряду УНР. Вона перебувала в дружніх чи, принаймні, неантагоністичних відносинах із Росією, в якій вбачала противагу Німеччині. Уряд Чехословаччини надавав українським емігрантам суттєву фінансову допомогу, створив сприятливі умови для їх науково-освітньої та культурної самореалізації. Тут було засновано велику кількість українських громадських організацій, наукових і культурно-освітніх установ, спілок, видавництв. Серед них: Український громадський комітет, очолюваний Микитою Шаповалом, Музей визвольної боротьби України, Український вільний університет, Українська господарська академія в Подебрадах, Український високий педагогічний інститут ім. М. Драгоманова у Празі. Прага перетворилася якщо не на політичний, то, принаймні, на інтелектуальний і науковий центр української еміграції в Європі.

Становище місії М. Славинського істотно погіршилося навесні 1921 p., коли між Харковом (тодішня столиця УСРР) і Прагою відбувся обмін торговельними представництвами. Проте для радянського уряду важливим було нейтралізувати осередок українства у Чехословаччині. Ще у 1920 р. уряд УСРР відрядив до Праги Михайла Левицького як повноважного представника, однак він не мав офіційного статусу. Діяв М. Левицький паралельно з посольством УНР, займаючись фактично агітаційною і підривною діяльністю серед української діаспори. І лише у червні 1922 р. після підписання міжурядової українсько-чехословацької угоди за М. Левицьким було визнано статус дипломата, після чого місія УНР самоліквідувалася.

В інших державах українські місії виконували менш помітну роль. Представниками УНР були: у Швейцарії – граф М. Василько, Туреччині – В. Мурський, Парижі – О. Шульгін, який згодом став Міністром закордонних справ екзильного уряду УНР. Найдовше проіснувала місія УНР у Бухаресті (К. Мацієвич). Однак вона не мала вирішального впливу, оскільки Румунії не належала значна роль у повоєнній Європі.

Однією з важливих ділянок зовнішньої політики УНР було поглиблення співпраці поневолених Росією народів (так званий Прометейський рух), у якому, окрім українців, активну участь брали представники Кавказу, Дону, Кубані, Криму, Туркестану. Зауважимо, що всі посли, часто не маючи офіційного визнання від урядів країн перебування, значилися у списках дипломатичного корпусу і користувалися дипломатичними привілеями. Основна діяльність українських дипломатичних представництв і спеціальних делегацій УНР полягала у проведенні заходів, спрямованих на досягнення визнання України іншими державами й отримання допомоги в боротьбі проти Росії та Польщі. Вони також проводили широку інформативну та пропагандистську діяльність і виконували головні консульські функції.

Важливим об’єктом дипломатичної діяльності еміграційного уряду УНР були великі міжнародні форуми й організації. Йдеться, насамперед, про Лігу Націй у Женеві, утворену згідно з рішенням Паризької мирної конференції. У листопаді – грудні 1920 р. відбулася перша сесія Генеральної Асамблеї Ліги Націй. Уже в цей період дипломатія УНР домагалася прийняття України до Ліги Націй, надсилаючи численні ноти і меморандуми на ім’я Генерального секретаря Ліги Націй. Так, 19 жовтня 1920 р. документи, підготовані українською делегацією, були передані на розгляд 5-го комітету Генеральної Асамблеї, який мав розглянути питання про прийом України у члени Ліги Націй. Відмова у цьому прийнятті була пояснена відсутністю стабільного уряду, який контролював би владу на всій території України.

Лояльнішим було ставлення до ідеї створення Західноукраїнського товариства Ліги Націй. Відомо, що під час перебування у Відні влітку 1921 р. голова Міжнародного союзу товариств при Лізі Націй запропонував представникам української еміграції, вихідцям з Галичини, організувати Західноукраїнське товариство для Ліги Націй, щоб у 1922 р. прийняти його у члени Союзу.

Під час конгресів Союзу товариств ставлення до української проблематики було прихильним. Однак у жовтні 1922 р. англійський представник в офіційній формі заявив: «Англійське товариство після консультацій з урядовими чиновниками не може підтримувати справи Східної Галичини, бо політично доцільно об’єднати східногалицьку проблему з питанням Великої України, а це в даний час не актуально». Водночас товариство зверталось до Ліги Націй з протестами проти утисків українців урядовцями Польщі та Румунії на українських етнографічних землях, які входили до складу цих держав.

На початку 20-х років XX ст. інтерес до українського руху виявляли певні політичні кола в державах, що зазнали поразки в Першій світовій війні. Ці держави, передусім Німеччина, були незадоволені результатами післявоєнного мирного врегулювання й шукали можливих союзників для зміни Версальської системи. Німецький уряд підтримував морально та матеріально гетьманський рух і виділив грошове утримання для гетьмана П. Скоропадського, виявляв інтерес до Державного центру УНР в екзилі. Однак «українське питання» у нових умовах вже не мало в німецькій політиці такого значення, як у 1918 р. Позбавлена впливу на європейському континенті, Німеччина намагалася вийти з міжнародної ізоляції та шукала порозуміння з радянською Росією. Вона першою серед західних держав налагодила дипломатичні й економічні відносини з більшовицькою Росією, уклавши з нею у квітні 1922 р. Рапалльський договір.

Поступове зміцнення позицій радянських урядів Росії та України й очевидна втрата перспектив повернення Директорії в Україну в умовах стабілізації міжнародних відносин у Європі також не сприяла збереженню позицій її уряду. Після укладення між УСРР і РРФСР та Польщею у березні 1921 р. Ризького мирного договору та Генуезької конференції 1922 р. дипломатичні представництва Директорії поступово припинили існування, їх функції виконували українські товариства для Ліги Націй (відповідно Українське та Західноукраїнське товариства Ліги Націй), які входили до Союзу товариств для Ліги Націй.

Не виправдалися також сподівання С. Петлюри й уряду УНР на збройний виступ власними силами проти більшовиків і на перемогу антирадянського повстання в Україні. Підготовка до такого виступу велася майже впродовж всього 1921 р. Було переконання, що з його допомогою вдасться підтримати в українському суспільстві віру в незалежну Україну, оживити «українське питання» на міжнародній арені.

Організаційну і матеріально-технічну допомогу обіцяли Варшава та Бухарест. У них був свій інтерес: з одного боку, намагання нейтралізувати український рух і використати його у власних тактичних цілях, насамперед, для зміцнення польського і румунського контролю над захопленими ними українськими землями, а з іншого – небажання загострювати відносини з радянською Росією зумовило те, що обіцяної допомоги обидві країни так і не надали. Розпочатий у листопаді 1921 р. «II зимовий похід» в Україну нечисленних загонів повстанців, очолюваних Ю. Тютюнником, зазнав поразки. І хоча збройна акція уряду УНР в екзилі викликала резонанс у західних політичних і громадських колах, усі провідні західні країни зайняли очікувальну позицію. У той час радянська тотальна військова й ідеологічна експансія, зміна соціально-економічної політики влітку 1921 p., а також втома селян від безперервної війни спричинили апатію та байдужість українського суспільства до подальшої боротьби. Український повстанський рух не одержав жодної зовнішньої підтримки.

Зрештою, західні країни, шукаючи шляхів економічного зближення з радянською Росією, почали дивитися на український повстанський рух як на перешкоду до налагодження відносин із Москвою. У цих умовах Державний центр УНР, що розташовувався у Тарнові, вже не міг одержувати достатньої зовнішньої підтримки та допомоги. Більшість членів уряду УНР, очолюваних С. Петлюрою та А. Лівицьким, виїхала до Варшави, решта – до Праги. У 1923 р. були розформовані військові табори УНР. У тому ж році С. Петлюра, щоб продовжувати дипломатичну діяльність, переїхав у Париж.

Зовнішньополітична діяльність еміграційного уряду ЗУНР. Своєрідним було становище уряду Західноукраїнської Народної Республіки (ЗУНР), центром перебування якого став Відень. Як відомо, уряд ЗУНР продовжував самостійну діяльність навіть після прийняття Акту злуки 22 січня 1919 р., проводячи власну військову і закордонну політику. Це дало підстави Міністру закордонних справ Володимиру Темницькому стверджувати про існування єдиної держави з двома арміями і двома окремими закордонними політиками. Стара ідеологічна суперечка з концептуальних питань державного будівництва не давала змоги проводити єдину зовнішню політику. Зовнішньополітична діяльність західноукраїнського уряду знайшла значно лояльніше ставлення до себе в урядових колах західних держав. Виражаючи інтереси населення Східної Галичини, уряд ЗУНР спрямовував усі дипломатичні дії на розв’язання так званої проблеми Східної Галичини. Його позиція ґрунтувалася на рішенні Ради десяти Паризької мирної конференції від 25 червня 1919 р. про статус Східної Галичини, згідно з якими за Польщею визнавали право окупації Східної Галичини до річки Збруч з подальшою організацією тимчасової цивільної адміністрації. У рішенні також було зазначено, що в період, визначений державами Антанти, у Східній Галичині буде проведено плебісцит із питань політичної і територіальної приналежності Галичини.

Еміграційний уряд ЗУНР і особисто Є. Петрушевич намагалися з’ясувати позицію великих держав у «східногалицькому питанні», щоб відповідно виробити власний зовнішньополітичний курс. Однак до середини 1920 р. остаточне формування нової зовнішньополітичної концепції уряду ЗУНР в еміграції гальмувала радянсько-польська війна. Лише в липні 1920 р. відбувся певний перелом.

Укладений у Спа 10 липня договір між державами Антанти і Польщею передбачав запрошення представників Східної Галичини на майбутню мирну конференцію. Поза межами Польщі залишала також Східну Галичину нота Міністра закордонних справ Великої Британії Дж. Керзона. Є. Петрушевич негайно відреагував на зміну міжнародної кон’юнктури. Зовнішньополітичний курс було рішуче змінено. Є. Петрушевич 25 липня 1920 р. розпорядився організувати у Відні «уряд диктатора ЗУНР». Уповноваженим уряду для закордонних справ став С. Витвицький, а з січня 1921 р. – К. Левицький. Тепер активно пропагувалася ідея утворення самостійної та нейтральної Галицької республіки.

Нова зовнішньополітична орієнтація була спричинена крахом попередніх концепцій закордонної політики ЗУНР, а також невизначеністю політичного статусу Східної Галичини. Це питання і надалі залишалося на порядку денному європейської політики. Адже у рішенні Найвищої ради Паризької мирної конференції від 25 червня 1919 р. йшлося лише про тимчасову польську окупацію Східної Галичини.

Право вирішити остаточно «східногалицьке питання» залишалося за Антантою, однак Великобританія використовувала його як засіб тиску на Францію та Польщу. Протиріччями між Лондоном і Парижем намагався скористатись Є. Петрушевич. Українці Галичини не визнавали польської влади. Отже, умови, що склалися, давали підстави для продовження боротьби.

Змінився також тип зовнішньої політики еміграційного уряду ЗУНР. У 1920-1923 pp. вона стала прагматичною. Тепер він покладав надії не на справедливість Антанти, а на суперечності між великими державами та на зацікавленість великих держав нафтою і концесіями у Східній Галичині.

Уряд ЗУНР розгорнув масштабну дипломатичну діяльність. Він утримував дипломатичних представників у 11 країнах Європи та Америки: в Австрії (В. Сінгалевич), Чехословаччині (Р.Смаль-Стоцький, потім – Я. Біберович), Угорщині (Я. Біберович), Франції та Великій Британії (С. Витвицький), Італії (О. Колесса, згодом – Л. Мишуга), Югославії (Г. Микитей), Канаді (І. Боберський, О. Назарук) і Бразилії (П. Карманський). Є. Петрушевич безперестанно висилав ноти, меморандуми і звернення до урядів великих держав, Ради послів Ліги Націй тощо.

Активно використовувалася трибуна Ліги Націй, кожна нагода, щоб висловити позицію уряду ЗУНР, довести урядам західних країн можливість і необхідність самостійної Галичини.

Уряд ЗУНР 30 квітня 1921 р. запропонував державам Антанти проект «Основи державного устрою Галицької республіки». Було підготовлено і видрукувано брошури «Економічні основи галицької державності» й «Основи самостійності галицької державності». Автори зробили висновок, що Східна Галичина має всі умови, щоб стати самостійною і нейтральною державою. Тоді також виникла концепція «Східної Швейцарії», згідно з якою незалежна і нейтральна Східна Галичина мала виконувати у Східній Європі таку ж роль, як Швейцарія у Західній Європі.

Центром галицької дипломатичної активності був Відень, де перебували Є. Петрушевич і уряд ЗУНР, хоча австрійський уряд не виявив ініціативи у «східногалицькому питанні». Значно більший інтерес до уряду ЗУНР виявила Німеччина, яка була незадоволена результатами Паризької мирної конференції, особливо щодо своїх кордонів. Вона прагнула послаблення тих держав, зокрема Польщі, які розширилися за рахунок німецьких земель, – звідси зацікавлення і певна співпраця з галицьким рухом.

Іншим центром західноукраїнського еміграційного життя була Прага. Чехословацький уряд дозволив перебувати на своїй території інтернованим галицьким військовим формуванням, що зберігали свою організацію й підтримували бойову підготовку. За умов відсутності державної території невелика (понад 4 тис.), але боєздатна армія залишалася вагомим аргументом в акціях уряду ЗУНР на міжнародній арені. Влітку 1920 р. Є. Петрушевич намагався відновити ідею галицько-чехословацької конфедерації, яка не отримала схвалення чехословацького керівництва. Уряд ЗУНР просив також, щоб Чехословаччина відстоювала галицькі інтереси в Лізі Націй, проте за умов зближення Чехословаччини із Польщею зацікавленість східногалицьким питанням відходила на задній план.

Значні надії на досягнення мети уряд ЗУНР пов’язував із Великобританією, яка виступала проти політики Парижа і Варшави, спрямованої на поглинання західноукраїнських земель. Саме Лондон влітку 1920 р. наполягав на запрошенні до Спа представників Східної Галичини. На користь галичан була запропонована «лінія Керзона», яка залишала Східну Галичину поза Польщею. Навесні 1922 р. Ллойд Джордж наполіг, щоб питання про статус Східної Галичини ввели до порядку денного роботи Генуезької конференції, яке було заблоковано зусиллями представників Франції та Польщі. При підтримці Великої Британії «східногалицьке питання» декілька разів дискутувалося на засіданнях Великої ради і Політичного комітету Генеральної Асамблеї Ліги Націй.

Представники уряду ЗУНР робили спроби зацікавити англійські, американські й італійські промислові кола. Нафтовий чинник також використовував у зовнішній політиці й польський уряд.

Взаєминам із США приділяв значну увагу емігрантський уряд ЗУНР. У 1921-1922 pp. для підтримки своєї справи йому вдалося організувати українську еміграцію на американському континенті. Однак американський уряд продовжував дивитися на Східну Галичину як на загрозу стабільності в регіоні та виступав за передачу її Польщі.

Уряд ЗУНР намагався налагодити відносини з Ватиканом. Переважно контакти з Ватиканом здійснювалися через митрополита А. Шептицького, котрий багато зробив для захисту східногалицької справи на міжнародній арені. Є. Петрушевич звертався до Ватикану особисто. У березні й липні 1922 р. він написав листи до Папи Пія XI і просив підтримати визволення українського народу Галичини з «польської неволі» та визнати незалежність України.

Відчайдушною спробою розв’язати питання політичної та територіальної приналежності Східної Галичини було намагання національної Ради взяти участь у роботі Ризької конференції. Однак делегати уряду ЗУНР на конференцію допущені не були з вини радянських урядів Росії й України, а також уряду Польщі. Хоча початок конференції викликав певні сподівання стосовно успіху галицької справи (російсько-українська делегація склала заяву про необхідність проведення плебісциту та визнання самостійності Східної Галичини), її рішення прикро вразили представників уряду ЗУНР. Так само, як Директорія два роки тому відмовилася від «права на Східну Галичину», українсько-російська делегація, підписавши 18 березня 1921 р. Ризький мирний договір, відмовилась від Галичини на користь Польщі. Західноукраїнський уряд не визнав цього договору і продовжував активні спроби залучити до розв’язання «східногалицького питання» світові сили.

Лише єдиний раз «галицьке питання» стало предметом обговорення Ліги Націй з подання президента ЗУНР Є. Петрушевича 21 лютого 1921 р. 23 лютого цього ж року Ліга націй прийняла резолюцію, в якій стверджувалося, що Східна Галичина перебуває під військовою окупацією Польщі, а не її суверенітетом. Суверенітет над цією територією залишають за собою держави Антанти. Ця заява була підтверджена ще раз Асамблеєю Ліги Націй 27 вересня 1921 р.

Ще одну спробу привернути увагу до проблеми Східної Галичини зробила Українська Національна Рада на конференції в Генуї (1922 p.). Знайшовши підтримку англійського прем’єра Ллойд Джорджа через протиріччя між державами Антанти, уряд ЗУНР знову програв справу. Вважаючи ситуацію, що склалася, вигідною для себе, Польща на початку 1923 р. звернулася до держав Антанти з проханням долучити до неї територію Східної Галичини і визнати її територією Польщі. Рада послів 14 березня 1923 р. прийняла рішення про приєднання Східної Галичини до Польщі. Так у підсумку західноукраїнські землі, від яких тричі відмовлялися українські уряди, відійшли до складу Польщі. Еміграційний уряд ЗУНР саморозпустився.

Міжнародна діяльність уряду Української соціалістичної радянської республіки (УСРР). Радянська Росія контролювала всі сфери життя національних радянських республік, незважаючи на їх незалежний юридичний статус на початку 20-х років XX ст. Однак контроль зовнішньополітичної діяльності радянських республік був відносним, адже Москва не могла контролювати зарубіжні країни. Доводилося покладатися на те, що керівники національних республік дотримуватимуться курсу, визначеного в центрі. І хоча центральне керівництво майже не сумнівалося в лояльності периферійних органів власної партії, однак зовнішньополітична активність національних республік усе-таки в перспективі загрожувала перетворенням формальної незалежності на реальну. Цього не бажало ні партійне керівництво, ні особисто В. Ленін.

На такому тлі міжнародна діяльність уряду УСРР здавалася незрозумілою. Науковці пояснюють цей феномен особистістю Х. Раковського, який мав вроджений дипломатичний талант. Однак спроби українців реалізувати своє право на контакти зі зовнішнім світом постійно наштовхувалися на перепони у центральних партійних і радянських органах.

Юридичне право на міжнародні відносини з’явилося в українського радянського уряду лише після підписання 28 грудня 1920 р. союзного договору між УСРР і РСФРР із взаємним визначенням суверенітету і незалежності сторін. А вже 31 грудня 1920 р. в Москві було підписано першу угоду про мирне співробітництво між УСРР і демократичною Грузією.

Дванадцятого січня 1921 р. була утворена дипломатична місія УСРР при Раднаркомі РСФРР. Очолив її Ю. Коцюбинський. Разом із спеціальним посланником українського більшовицького радянського центру Ф. Коном він провів у Москві переговори з литовським урядом, а 1 лютого 1921 р. представники України Ф. Кон і Ю. Коцюбинський підписали з Литвою перший мирний договір.

На радянсько-польських переговорах про припинення стану війни й укладення мирного договору в Ризі об’єднану радянську делегацію України представляли Е. Квірінг і О. Шумський як рядові члени делегації. Мирний договір сторони уклали 18 березня 1921 р. Ратифікація здійснена у 30-денний термін.

Перебуваючи в Ризі, Е. Квірінг підготував записку «Про дипломатичні представництва УСРР». У ній було зазначено, що Україна перебуває напередодні встановлення дипломатичних, консульських та інших відносин із Польщею і країнами Балтії, а у майбутньому – з Великобританією, Францією, Німеччиною, США й Італією. Як наголошувалось, у міжнародній політиці в найближчі роки Україна матиме важливе самостійне значення, однак зауважив: «Я не стану говорити зараз про те, правильна чи неправильна наша політика рекламування перед зовнішнім світом самостійності УСРР. Та оскільки це так і оскільки Україна посідає в політиці великих держав самостійне місце, ми не можемо відмовлятися від самостійних посольств УСРР у великих державах, тому що передача повноважень УСРР російським послам становила б для цих держав показник фіктивності всіх розмов про суверенну Україну, давала б надто сильну зброю всім нашим ворогам». Уже 2 лютого 1921 р. записка Е. Квірінга була внесена на обговорення Політбюро ЦК КП(б)У, де вирішено визнати бажаною організацію представництв іноземних держав в Україні.

У 1921 р. НКЗС УСРР активно встановлював дипломатичні зв’язки із зарубіжними країнами. Наприклад, у квітні в Берліні було підписано протокол між УСРР та Німеччиною про обмін військовополоненими й інтернованими громадянами. У листопаді 1922 р., з метою реалізації рапалльських угод, між Україною і Німеччиною було укладено Угоду про поглиблення співпраці. Уряд Німеччини, прагнучи втримати баланс і забезпечити себе від тиску Великобританії та Франції, продовжував курс «Рапалло».

У серпні 1921 р. Україна уклала мирний договір з Литвою, а в листопаді – з Естонією. На початку 1922 р. Україна уклала договір з Туреччиною, який за змістом повторював російсько-турецький договір, підписаний раніше.

Дипломатичні зв’язки Україна використовувала передусім для налагодження економічного співробітництва. Було утворено наркомат зовнішньої торгівлі, експортний фонд у сумі 60 млн. рублів золотом. До сфери впливу цього наркомату відійшли Польща, Чехословаччина, Румунія, Балканські країни, Туреччина. До кінця 1921 р. торговельні представництва та місії УСРР працювали у Берліні, Гамбурзі, Варшаві, Данцигу, Здолбунові, Празі, Відні, Ризі, Римі, Константинополі.

Достатньо успішно, поряд з політичними контактами, економічне співробітництво складалося між Україною і Німеччиною. Наприклад, у Берліні при російському торгпредстві існував особливий український відділ, який налічував 33 штатних працівників і був найчисленнішим та найбільшим представництвом України за кордоном.

Безперечно, укладенням господарського і військового союзу з Росією й іншими радянськими республіками і приєднанням до рапалльських домовленостей між Росією та Німеччиною український уряд все більше приєднувався до зовнішньополітичної діяльності радянської Росії. Показове входження України до складу СРСР 30 грудня 1922 р. і втрата суверенітету, що зафіксовано у нотах уряду УСРР від 16 червня 1923 р. та наркомату закордонних справ СРСР від 21 липня цього ж року про передачу всіх повноважень у проведенні зовнішньої політики союзному урядові.

Не маючи можливості здійснювати власну політику за кордоном, керівники УСРР прагнули активізувати дозволену їм міжнародну роботу на етнічних українських землях за межами СРСР. На українських етнічних землях за межами УСРР намагалась діяти і впливати через функціонуючі комуністичні організації, насамперед, через Комуністичну партію Західної України (КПЗУ), яку намагались репресіями та провокаціями зробити слухняною і повністю підпорядкованою волі Москви. Проте керівництво УСРР прагнуло діяти на західноукраїнських землях не лише через комуністичні організації. Спочатку Москва підтримувала такі контакти, даючи дозвіл на використання певних валютних сум. Наприклад, у проекті кошторису, підготованому О. Шліхтером для розгляду на політбюро ЦК КП(б)У січні 1927 p., витрати на таку мету передбачалися на суму 373 тис. крб. Доцільність витрат у листі до Й. Сталіна обґрунтовувалася так: «Ми повинні завоювати на свою користь симпатії більшості українського населення через негласну підтримку УСРР українського національно-визвольного руху. Необхідно також забезпечити наш вплив через симпатизуючі нам місцеві організації в культурно-просвітницьких та економічних українських організаціях у Польщі. Окрім того, необхідна відповідна робота і в інших українських землях – у Чехословаччині та Румунії, а також серед численної української еміграції».

Щорічно найбільшими споживачами коштів із таємного фонду були Львів і Варшава. Фінансувалися різноманітні культурно-просвітницькі, економічні та політичні організації: Сельроб, УНДО, приватні українські школи й просвіти, кооперативні спілки, видавництва, літературне об’єднання «Вікна», журнали «Культура», «Праця», «Нові шляхи», газети «Рада», «Сила», «Світло», Національний етнографічний музей у Львові, Наукове товариство імені Т. Шевченка. Однак з кінця 20-х років XX ст. будь-яка матеріальна підтримка роботи на українських етнічних землях за межами УСРР була припинена.

Отже, у 20-х роках XX ст. Україна пройшла складний шлях розвитку державності, зіткнувшись із низкою труднощів і невдач на міжнародній арені. Досягнувши формального визнання її суверенітету іншими державами світу, вона перебувала під впливом радянської Росії, що після утворення СРСР призвело до часткової, а згодом повної втрати суверенітету в зовнішньополітичній і зовнішньоекономічній сферах міжнародного життя. На міжнародну арену вийшов український радянський уряд. Уряд Української Народної Республіки в екзилі втратив своє значення державної інституції, залишившись лише виразником політичних поглядів української еміграції. У 1923 р. припинив існування уряд Західноукраїнської Республіки. Настав новий період розвитку України – період втягування й асиміляції української державотворчої діяльності у сферу загальносоюзного організму.

У міжвоєнне двадцятиліття народ України зазнав тяжких випробувань. Це був період боротьби українського народу за виживання в умовах жорстокої сталінської диктатури й окупаційних режимів Польщі, Румунії та Чехословаччини. Незважаючи на високу питому вагу, українське населення не мало політичної влади на своїй території, його інтереси не захищало міжнародне право. Безумовно, національну політику згадані держави проводили не в інтересах українського населення, а для задоволення політичних цілей тих сил, які могли нав’язувати волю іншим народам. На міжнародній арені в цей період такими силами були, насамперед, уряди європейських країн Великобританії, Франції та Німеччини. Керівництво цих держав розробляло у зовнішньополітичних концепціях «українське питання» і проводило певну «українську політику», яка відрізнялася і за ступенем її активності й за роллю у подальших європейських подіях.

Останнім зовнішньополітичним актом уряду УСРР, що формально призвів до занепаду і без того кволої «суверенності», була нота 19 серпня 1923 p., згідно з якою Україна зреклася міжнародної правочинності на користь новоствореного Союзу РСР. Тому безпосередня участь України у міждержавних відносинах СРСР у міжвоєнний період не простежувалась, оскільки її могли здійснювати між собою лише незалежні країни. У цей період історії Європи, коли всі міждержавні угоди, що стосувалися територіальних питань, були насильницькими й ігнорували інтереси навіть тих народів, які мали державність, для поневолених націй у міжнародній політиці не знайшлося гідного місця. Єдине, на що міг сподіватися народ, позбавлений державного формування, це можливості брати участь у політичному й економічному житті країн, до яких він територіально належав.