Центральної Ради

Наслідки Першої світової війни змінили всю систему міжнародних відносин. Зазнали поразки Німеччина та її союзники, не витримали напруження війни й розпалися Австро-Угорська, Німецька, Османська, Російська імперії. На політичній карті Європи з’явилися нові держави, у тому числі Українська держава, яка вийшла на міжнародну політичну арену.

Перший досвід міжнародних відносин України пов’язаний з діяльністю Центральної Ради, що утворилася в Києві 4(17) березня 1917 р., після перемоги лютневої революції і повалення самодержавства в Росії. Зовнішню політику Центральної Ради умовно можна поділити на три етапи. Перший охоплював період від заснування до середини листопада 1917 р. На цьому етапі майже всі зовнішньополітичні заходи Центральної Ради були скеровані на налагодження взаємин з Росією. Другий етап тривав від утворення Української Народної Республіки (УНР) до початку січня 1918 р. Звідси фактично розпочинається самостійна міжнародна діяльність УНР, спрямована на здобуття прихильності й визнання з боку держав Антанти, насамперед, Англії та Франції. Від початку січня 1918 р. й до часу припинення діяльності Центральної Ради у квітні 1918 р. тривав третій етап, коли відбулася переорієнтація зовнішньої політики на Німеччину.

Українська Центральна Рада відразу після утворення стала на шлях боротьби за визнання автономії України у складі нової Російської держави. Вимоги автономії відстоював визначний лідер українського визвольного руху М. Грушевський, хоча ця автономія, за його уявленнями, наближалася до державної самостійності. Голову Центральної Ради підтримувала більшість українських політичних діячів, які об’єктивно оцінювали поділ сил всередині колишньої імперії. Лише невелика група послідовників М. Міхновського відстоювала гасло самостійності України. Але спроби реалізації цього гасла загрожували міжетнічною війною і мільйонами жертв.

У травні-липні 1917 р. тривали переговори між Центральною Радою і російським Тимчасовим урядом щодо визнання автономії України й визначення компетенції українського уряду та кордонів підконтрольної йому території.

Розбудовуючи державність України, Центральна Рада з самого початку визначила питання про її кордони. Україна повинна була постати на землях, де українське населення становило більшість. Це було дев’ять губерній (Херсонська, Катеринославська, Харківська, Подільська, Волинська, Київська, Полтавська, Чернігівська і північна частина у складі трьох повітів Таврійської), а також Кубанська область, Холмська губернія, деякі повіти Воронезької, Курської, Ставропольської, Чорноморської і Бессарабської губерній. Коли у травні 1917 р. делегація Центральної Ради на чолі з В. Винниченком приїхала в Петроград на переговори, кордони України стали предметом найгострішої суперечки. Вимагаючи визначити їх за етнографічним принципом, В. Винниченко подав офіційні довідки Академії наук про розселення українців за переписом 1897 р. Однак вони не були взяті до уваги комісією експертів, якій Тимчасовий уряд доручив розглянути це питання.

Українська делегація передала також голові Тимчасового уряду, князю Г. Львову, меморандум, в якому інформувалося про утворення Центральної Ради й вимагалося надати Україні автономію. Однак Тимчасовий уряд відмовив Центральній Раді у її вимогах, посилаючись на те, що ані Тимчасовий уряд не мав таких повноважень, ані Центральна Рада не представляла інтереси всього українського народу. І хоча Тимчасовий уряд до цього часу уже визнав незалежність Польщі та Фінляндії, українцям запропонували чекати до скликання Установчих зборів. На той час ідею автономії України не підтримала жодна політична сила Росії.

Відмова Тимчасового уряду у проголошенні автономії України змусила Центральну Раду вжити односторонніх заходів для практичного її утвердження. Фактично автономія України була проголошена у І Універсалі 10 (23) червня 1917 р., який декларував суверенність українського народу на своїй землі, без відокремлення від Росії. Центральна Рада 15 (28) червня сформувала виконавчий орган – Генеральний Секретаріат, який очолив В. Винниченко. Проголошення І Універсалу й утворення Генерального секретаріату змусили Тимчасовий уряд піти на компроміс. Щоб попередити наростання національно-визвольного руху, більшість міністрів почали відстоювати думку про те, щоб надати українському народові державні права. Тимчасовий уряд погодився на надання Україні автономії й утворення виконавчого органу Центральної Ради – Генерального Секретаріату. Однак сфера дії українського уряду була обмежена територією п’яти губерній – Київської, Волинської, Подільської, Полтавської і частково Чернігівської. Тільки після падіння Тимчасового уряду Центральна Рада в односторонньому порядку поширила свою владу на землі, де українці переважали, – на Херсонщину, Катеринославщину, Харківщину, Північну Таврію, тимчасово окуповану австро-німецькими військами Холмщину, а також на південні повіти Курської та Воронезької губерній.

Організація відносин з Росією й іншими народами колишньої царської Росії зосереджувалася в цей період у Генеральному секретаріаті міжнаціональних справ, який спочатку очолював С. Єфремов, а наприкінці липня – О. Шульгін. Вже сама назва цього органу засвідчила, що його діяльність була спрямована не на розвиток міжнародних зв’язків, а на врегулювання міжетнічних відносин в Україні. Тому одним із перших починань Генерального секретаріату міжнаціональних справ було скликання конгресу народів колишньої Росії, який відбувся в Києві 23 вересня 1917 р. Конгрес висловився за федеративний устрій Росії з широкою автономією всіх народів у сфері культурно-освітнього та економічного життя. Конгрес надзвичайно підніс престиж Центральної Ради між усіма народами колишньої царської Росії, що, зрештою, викликало незадоволення Тимчасового уряду та сил, що обрали позиції «єдиної і неподільної» Росії.

Центральна Рада поважала право інших народів на самовизначення. Так, враховуючи волю населення Бессарабської губернії, зокрема й українського, що на демократичних засадах обрало членів крайового парламенту, Центральна Рада не висловила претензій на частину цієї території. Вона визнала право самостійного існування обраної козаками Кубанської Ради.

Проголошення Української Народної Республіки 7 (20) листопада 1917 р. Центральною Радою не означало, що вона пориває з Росією. Вона сподівалася, що спільними зусиллями УНР, Кубанська область, Бессарабія та всі інші державні утворення, які розташовуватимуться на території колишньої імперії, домовляться з Раднаркомом про утворення єдиної Російської федерації. Але домовлятись більшовики не бажали. Формально визнаючи право націй на самовизначення, вони надалі прагнули знищити як «контрреволюційні» всі регіональні уряди, що виникли в Росії, щоб відтворити централізовану Російську державу. З другої половини листопада 1917 р. радянські війська почали наступ на Україну.

Тактика Раднаркому в Україні була достатньо гнучкою. Він не йшов на пряму конфронтацію з національним рухом і формально не заперечував здобутків державотворення. Всі зусилля спрямовувалися на утворення квазідержавних органів під суворим партійним контролем. У Харкові 12 (25) грудня 1917 р. було проголошено радянську владу в Україні. Назва держави не змінювалася. Назву уряду (Народний секретаріат) скопіювали не з московського Раднаркому, а з київського Генерального Секретаріату.

Після утворення в Україні радянського уряду Раднарком зняв свої заперечення щодо кордонів України у тій формі, в якій їх визначила Центральна Рада. Зрештою, це було заслугою не Раднаркому, а національно-визвольного руху.

Взаємовідносини України з іншими державами і народами колишньої царської Росії були формально внутрішніми відносинами. Однак влітку 1917 р. Центральна Рада почала налагоджувати закордонні зв’язки. Цілком зрозуміло, що пов’язувати свою долю з державами, приреченими на поразку у світовій війні (не викликало сумніву, що ними стануть Німеччина й Австро-Угорщина після вступу 1917 р. у війну США), було б для України необачним.

Отже, необхідно було чекати загального миру, і водночас забезпечити оборону проти можливого німецького наступу на Україну. Зрештою, голова Центральної Ради розумів, що реакційні уряди Центральних держав не сприятимуть широким суспільним реформам, насамперед земельній, на здійснення якої чекало українське селянство.

Погляди Центральної Ради в політиці міжнародних відносин були спрямовані на держави Антанти. З огляду на це видається дивною антиукраїнська політика Росії як одного з її членів, про що сказав В. Винниченко в інтерв’ю кореспондентові паризької газети «Ль’Ентрансіжан» у середині серпня 1917 р. у Петрограді. Він наголошував на вагомості України («нас 30 мільйонів!»), потребі для неї автономії, на тому, що 3 млн. українських вояків російської армії перебувають на Південно-Західному фронті, який простягнувся на території України. Російський Тимчасовий уряд не визнавав автономії України, проголошеної першим Універсалом. За словами В. Винниченка, така політика російського уряду призведе до того, що дехто з українців буде «поглядати» в бік Австрії та Німеччини. Врешті він додав: «Не приховую, що в Центральній Раді є якесь число германофілів. Але їх так мало, що вони не мають жодного значення».

У налагодженні контактів з Україною були зацікавлені також держави Антанти, адже російська революція й падіння царизму в березні 1917 р. значно послабили й ускладнили їх становище. Щоправда, вже 17 березня 1917 р. Міністр закордонних справ Тимчасового уряду П. Мілюков запевнив союзників, що Росія буде дотримуватися міжнародних договорів, підписаних царським урядом. Запевнення Тимчасового уряду дещо заспокоїли Великобританію та Францію, тому Антанта вважала своїм обов’язком допомогти Росії продовжувати війну на східному фронті, де Австро-Угорщина і Німеччина зосередили понад мільйонну армію. Можна допустити, що якби Росія вийшла з війни і дивізії зі східного фронту перекинули на західний, то хід війни був би вирішений на користь держав Четверного Союзу. Американська допомога й американські війська в Європі могли дати ефект лише навесні 1918 р. Отже, до цього часу державам Антанти необхідно було втримати східний фронт.

До революції і в перші її тижні держави Антанти були мало проінформовані про український національний рух і майже ним не цікавилися. Зрештою, якусь думку про українців важко було скласти, бо й самі українці не мали єдиної концепції своїх прагнень.

Зацікавлення Антанти подіями в Україні починає зростати з квітня 1917 р., коли на Захід прийшло повідомлення про Український національний конгрес та його рішення боротися за автономію України у складі Російської Федерації. У цей період на Україну звернули увагу держави Антанти, які сподівалися, що Україна стане їх союзником у війні проти Четверного Союзу. На таку позицію країн Антанти вплинули також рапорти військових місій про революціонізацію російської армії і послаблення внаслідок цього її бойового духу. Антанта тепер покладала надію на Україну й «українізовані полки», бойовий стан яких був достатньо високим.

Безпосередні контакти розпочалися влітку 1917 p., коли до Києва почали прибувати представники Антанти. Першим відвідав Центральну Раду у липні 1917 р. аташе японського посольства у Петрограді Ашіда. У серпні тодішній секретар міжнаціональних справ О. Шульгін зустрічався в Петрограді з французьким послом у Росії Ж. Нуленсом. Французи пропонували фінансову і технічну допомогу Україні за умови продовження війни з державами Четверного Союзу. Нуленс висловився проти автономії України і не радив українцям ускладнювати ситуації Тимчасовому уряду.

З напівофіційною місією 16 серпня 1917 р. до Києва прибув французький журналіст Жан Пеліссьє, який за дорученням Міністерства закордонних справ Франції повинен був зібрати відомості про український національний рух. Жан Пеліссьє поставився до свого завдання з великою відповідальністю. Впродовж трьох тижнів, від 16 серпня до 8 вересня 1917 р., перебуваючи в Києві, він збирав інформацію. Цим часом Пеліссьє зустрічався з лідерами українського національного руху М. Грушевським, В. Винниченком, О. Шульгіним, С. Петлюрою, М. Туган-Барановським, Д. Дорошенком, С. Єфремовим, В. Леонтовичем, Л. Старицькою-Черняхівською, з представниками національних меншин М. Рафесом, С. Рудницьким, В. Зайцевим, О. Шульгіним, з чехами, з членами французької колонії в Києві та ін. Повернувшись до Петрограда, Жан Пеліссьє написав докладний звіт, в якому висвітлив «українське питання» в історичному та політичному аспектах. До звіту він додав низку документів, серед яких були інтерв’ю з названими діячами, документи про кордони України, пропаганду «українського питання», роль церкви в національно-визвольному русі в Україні, відомості про національний і партійний склад Центральної Ради, а також перекладені французькою мовою документи, прийняті Центральною Радою. На жаль, у політичному відділі Міністерства закордонних справ у Парижі цей звіт отримали лише на початку грудня, коли ситуація в Україні стала зовсім іншою.

На початку жовтня 1917 р. до Києва приїхав керівник французької військової місії в Росії генерал Ніссель. Ставлячись негативно до українських проблем, він відмовився відвідати Генеральний Секретаріат. Але, будучи зацікавленими в підтримці Антанти, члени Генерального Секретаріату відвідали його у консульстві Франції. За дорученням Нісселя у Києві залишився французький представник при штабі Південно-Західного фронту генерал Табуї, який повинен був підтримувати постійний зв'язок з урядом України – Генеральним Секретаріатом. Представники французької місії помітили слабкість Центральної Ради у недостатньому зв’язку з народними масами, тому радили негайно провести загальні вибори до українського парламенту. На жаль, українські соціалістичні партії, з яких здебільшого склалася Центральна Рада, сумнівались у перемозі на виборах й тому їх відсунули.

Самостійна міжнародна діяльність Центральної Ради розпочалася лише після проголошення III Універсалу. Хоча з погляду міжнародного права УНР ще залишалася складовою частиною Росії, однак той факт, що Центральна Рада не визнала більшовицького уряду в Петрограді, а Російська імперія перестала існувати, відкривав нові можливості для міжнародних відносин.

О. Шульгін 27 листопада (9 грудня) 1917 р. уперше звернувся з офіційною нотою до урядів Антанти, в якій повідомив про брак у Росії центральної влади, а також про те, що Генеральний Секретаріат є повноцінним незалежним урядом. На основі заяв Секретаріату міжнаціональних справ головним зовнішньополітичним завданням було домогтися міжнародної підтримки своєї діяльності. Йшлося, насамперед, про зовнішню військову та фінансову допомогу для зміцнення української державності й боротьби з агресією радянської Росії. Проте одностайності щодо зовнішньополітичних пріоритетів у Києві не було. Перші дипломатичні кроки України суттєво послаблювалися внутрішньою боротьбою у Центральній Раді щодо питання, на кого орієнтуватися: на держави Антанти чи на держави Четверного Союзу.

У цей період пріоритетом зовнішньої політики України було проголошено боротьбу за загальний мир «без анексій і контрибуцій». Генеральний Секретаріат 11 (24) грудня 1917 р. звернувся до всіх воюючих і нейтральних держав із офіційною нотою, в якій закликав уряди всіх країн негайно припинити бойові дії та скликати мирну конференцію. Гуманна місія припинення світової війни, що її добровільно перебрала на себе Центральна Рада, була не під силу українській дипломатії. Водночас потрібність цієї ініціативи з закликами російського Раднаркому призвела до настороженості та недовіри у країн Антанти та США. Дивною для країн Антанти виявилася вимога Центральної Ради, щоб Антанта визнала українську державність в обмін на її згоду продовжувати війну з Німеччиною. Про це, зокрема, йшлося ще на початку грудня під час зустрічі В. Винниченка з французьким представником при штабі Південно-Західного фронту генералом Ж. Табуї.

В країнах Антанти негативно ставилися до українського націоналістичного руху. Він сприймався як німецько-австрійський вибір, спрямований на послаблення Антанти й США, їх національним інтересам відповідало збереження Росії, а «українське питання» розглядалося лише як внутрішня проблема Росії. Росія була союзником у Першій світовій війні, а після війни повинна була стати головною противагою відродженню німецького імперіалізму. Крім цього, країни Антанти і США недооцінили спроможність більшовиків утриматися при владі. Отже, вони не бачили потреби розчленовувати Росію. Однак одностайності серед західних політиків і дипломатів у поглядах на Україну не було. Інколи вони висловлювались за визнання незалежності України.

Після повалення Тимчасового уряду в Петрограді та проголошення Третім Універсалом Української Народної Республіки зацікавлення Антанти Україною значно зросло. Так, у листопаді 1917 p. із генеральним секретарем фінансів УНР X. Барановським вів переговори французький посол у Петрограді Ж. Нуленс. Від імені французьких промисловців він запропонував українській державі позику на придбання необхідного військового спорядження. На жаль, Центральна Рада запідозрила «нечистий намір французьких капіталістів» і пропозицію відкинула.

Після вбивства російського генерала М. Духоніна в Могильові та більшовизації Ставки російської армії у грудні 1917 р. зі Ставки до Києва переїхали військові місії Великобританії, Франції, Італії, Японії, Румунії, Сербії та Бельгії. Київ став осередком дипломатичних переговорів Антанти.

Прихід до влади більшовиків у Росії та здійснені ними заходи у питанні переговорів з Німеччиною надзвичайно ускладнили ситуацію. Окрім того, Україна вимагала її визнання на міжнародному рівні. Але ні Франція, ні Великобританія певного погляду на «українське питання» не сформували, хоча французький уряд схилявся підтримати прагнення України з тим, щоб вона не потрапила під вплив Німеччини або більшовиків. Однак метою все-таки залишалося прагнення відновити Російську державу.

Водночас Українська Народна Республіка активізувала міжнародну діяльність і домагалася свого визнання. Посла Франції в Україні генерала Ж. Табуї на початку грудня прийняв голова Генерального Секретаріату УНР В. Винниченко у присутності генеральних секретарів: закордонних справ О. Шульгіна, фінансів – X. Барановського, юстиції – М. Ткаченка, шляхів – В. Єщенка, пошти і телеграфу – М. Шаповала, постачання – М. Ковалевського. На зустрічі порушувалося питання визнання України французьким урядом.

Основою для подальших старань у справі визнання стала нота Генерального Секретаріату від 9 грудня 1917 р. до урядів Антанти, в якій О. Шульгін повідомляв: через відсутність у Росії центральної влади, яку визнавали б усі російські федерації, Генеральний Секретаріат України є повним і незалежним урядом.

Ситуація в Україні погіршувалася з кожним днем і вимагала розв’язання. З огляду на це 18 грудня 1917 р. представник Франції Табуї за дорученням французького уряду спеціальною нотою встановив офіційні відносини Франції з Україною і обіцяв допомогу. Позиції визнання України як нової держави, однак не торкаючись питання її незалежності від Росії, дотримувався прем’єр-міністр Франції Клемансо.

Водночас Раднарком РРФСР домагався, щоб Антанта зберігала нейтралітет стосовно України.

Занепокоєння з приводу подій в Україні почав виявляти британський уряд. На його пропозицію 23 грудня 1917 р. у Парижі було проведено англо-французьку конференцію в справі України. Конференція виявила, що ні британський, ані французький уряди недостатньо знають ситуацію в Україні й, отже, не можуть її належно оцінити. Тому конференція вирішила надати допомогу Україні, але ще не визнавати її уряду. На конференції було також підписано таємну англо-французьку конвенцію у справі дій на Півдні Росії. Територію Півдня Росії було поділено на англійську (Дон, Кавказ, Закавказзя і Курдистан) і французьку (Україна, Крим, Бессарабія) зони впливу. Країни Антанти загалом і надалі будуть дотримуватися русофільського курсу. Така позиція не могла викликати задоволення в українських урядових колах. Загострилися відносини між французьким представництвом і українським урядом, пом’якшити які могло лише визнання УНР.

Рішенням французького уряду генерал Ж. Табуї 26 грудня 1917 р. був призначений комісаром при Генеральному Секретаріаті України, якому він вручив офіційне повідомлення про це 3 січня 1918 р. В. Винниченко 4 січня 1918 р. в урочистій обстановці прийняв дипломатичних представників Франції. Під час прийому Ж. Табуї зробив заяву: «Я запевняю Вас у тому, що Франція, яка робить цей урочистий жест, підтримає усіма силами, матеріально і морально, всі зусилля, які робитиме Українська Республіка, щоб іти тим шляхом, який накреслили собі союзники і яким вони далі непохитно йтимуть у повній свідомості свого обов’язку і свого права перед демократіями світу і людства». Зрештою, цього дня французький уряд визнав офіційно український уряд як «де факто незалежний уряд». Міністерство закордонних справ Франції 9 січня 1918 р. повідомило про офіційне визнання незалежності України.

Через декілька днів незалежність України визнала Великобританія. Вона призначила своїм представником в Україні тодішнього генерального консула в Одесі Пінктона Баге, котрий переїхав до Києва. У переговорах представником Великобританії був також англійський офіцер Ф. Вільямс. Представник британського уряду, передаючи В. Винниченку грамоту про своє призначення, зазначив, що уряд Його Королівської Величності підтримав всіма силами уряд України в додержанні порядку і в боротьбі з державами Четверного Союзу, ворогами демократії і гуманізму.

Отже, представники Антанти намагалися втримати фронт проти держав Четверного Союзу за допомогою України. Військовою силою для цього повинні були стати українізовані військові частини Південно-Західного фронту, чехословацький корпус, що тоді перебував на території України, та частини польського корпусу генерала Довбор-Мусніцького.

Однак визнання України і теоретичні обіцянки Антанти у справі допомоги їй значно запізнилися. Тоді російські більшовики розпочали переговори з Німеччиною про «мир без анексій і контрибуцій». Фронт швидко розпадався. В Україні більшовики проводили шалену пропаганду проти непопулярної війни та Центральної Ради. Польські військові з’єднання претендували на українські території Волині та Полісся. В таких умовах Україні потрібна була реальна допомога, а не теоретичні обіцянки. Коли Антанта вимагала продовження війни проти Четверного Союзу, то Україна не мала жодних засобів, щоб стримати наступ більшовиків і зберегти власну державність.

У цей надзвичайно складний час Україна шукала виходу зі ситуації, що склалася. Насамперед, виникла загроза повної більшовицької окупації України і закріплення її через укладення миру з Німеччиною на переговорах у Бресті, де більшовики хотіли представляти всі народи колишньої царської Росії. Тоді Україна вирішила взяти участь у переговорах із Німеччиною.