Тема 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної інфраструктури 6 страница

Територіальна громада в Україні як інститут лише формується. Вона поки що затиснута в загальнодержавну єдину організацію фінансової систе­ми. У такій ситуації мало що залежить від діяльності самої громади, яка очікує лише на державу. Але держава не спроможна прийти всім на допомо­гу. Отже, утворюється замкнуте коло, що є однією з вагомих причин нинішньої фінансової кризи.

У рамках територіальної громади, якій надано господарську авто­номію, громадяни країни мають реальну можливість самостійно будувати собі життя, не сподіваючись на чиюсь допомогу і на доброго керівника дер­жави. У рамках територіальної громади громадяни вчаться господарювати і здійснюють реальне господарювання, безпосередньо керують фінансовими справами. Отже, через громаду громадяни здійснюють пряме, безпосереднє управління значною частиною (як визначено в Європейській хартії про місцеве самоврядування) справ усього суспільства. Саме в громаді здійснюється реалізація більшості соціально-економічних прав громадян. Громада є наріжним каменем демократії в суспільстві.

З приводу визначення природи такого господарського суб'єкта, яким є територіальна громада, в законодавстві України поки що немає жодної згад­ки. У багатьох зарубіжних країнах це питання в тій чи іншій формі врегуль­овано. Наприклад, у США низові одиниці, що можуть бути прирівняні до те­риторіальної громади, мають статус муніципальних корпорацій. Це сіті, бороу, віліджі й тауни, де проживає дві третини населення країни. Муніципаль­на корпорація - це такий само господарюючий суб'єкт, як і будь-яке інше акціонерне товариство. Подібні підходи застосовуються і в Канаді та в інших країнах. Територіальні колективи невеликих за чисельністю населених пунктів, як правило, організують економічну діяльність власними силами через відповідні відділи, департаменти, котрі діють у структурі їхніх вико­навчих органів. У ряді випадків вони спільно створюють муніципальні підприємства із статусом юридичної особи. Територіальні колективи вели­ких населених пунктів, як правило, створюють комунальні компанії, які є са­мостійними юридичними особами. Багато територіальних колективів беруть дольову участь у капіталі приватних компаній або взаємодіють з ними у формі партнерства на основі укладених угод.

Законодавство багатьох зарубіжних країн визначає, що держава не не­се відповідальності за фінансовими зобов'язаннями територіальних колек­тивів. Територіальні колективи, у свою чергу, не відповідають за фінансови­ми зобов'язаннями держави.

1.7. Основи фінансової автономії місцевих органів влади

Фінансова автономія є базою самоврядування територіальних колек­тивів, самостійності всіх рівнів місцевої влади. Проблематику забезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування в Україні поки що не роз­роблено. Авторські дослідження є першою спробою наукового аналізу цих питань в українській літературі. Автор спирався як на власні розробки, так і на окремі зарубіжні публікації.

Розглянемо, що слід розуміти під поняттям фінансова автономія місце­вих органів влади. Грецьке слово autonomia походить від понять autos — сам і nomos — закон. Буквально це означає: сам пишу (приймаю) закони. Поняття автономія розкриває зміст терміна самоврядування і тісно з ним пов'язане. Самоврядування — це автономне функціонування будь-якої організації, у тому числі й територіальної. Воно означає, що рішення організації, яка має автономію, приймають її члени. Члени цієї організації свої справи вирішу­ють спільно. В організації немає розриву між об'єктом і суб'єктом уп­равління. Організація для управління справами створює свій апарат, не втра­чаючи при цьому властивостей самоврядування. Особливою формою авто­номії є фінансова автономія. Фінансова автономія — це самоврядування у сфері фінансів. Як уже зазначалося, фінанси місцевих органів влади — це си­стема формування, розподілу та використання місцевою владою фінансових ресурсів для забезпечення покладених на неї функцій і завдань. Принцип ав­тономності реалізується в тому, що таку систему кожний місцевий орган влади створює сам. Він обирає її модель, внутрішню структуру, визначає співвідношення між окремими елементами.

Фінансова автономія є основною формою реалізації принципів місце­вого самоврядування.

Фінансова автономія місцевих органів влади може розглядатися лише в контексті функцій, які покладаються на ці органи влади. Якщо в державі немає розподілу функцій між рівнями влади, то про фінансову автономію місцевих органів влади не може бути й мови. Відокремлення від завдань цен­тральної влади завдань, що покладаються на місцеву владу, зумовлює потре­бу в таких фінансових джерелах, на які може впливати місцева влада. Саме такий підхід передбачає Європейська хартія про місцеве самоврядування. Для країн, які підписали хартію, встановлено вимогу визнавати наявність органів місцевого самоврядування, уповноважених приймати рішення, що користуються широкою автономією щодо компетенцій, порядку здійснення цих компетенцій і засобів, необхідних для виконання своєї місії.

Фінансова автономія місцевих органів влади — це фінансова неза­лежність цих органів при виконанні покладених на них функцій. Фінансова незалежність у сукупності з організаційною і адміністративною незалежністю є передумовою ефективного розв'язання місцевими органами влади покладених на них завдань.

Фінансова автономія місцевих органів влади є об'єктивно необхідним явищем, яке супроводжує організовану на принципах розподілу функцій державну владу. Без фінансової автономії неможливе існування місцевого самоврядування, а також державної влади, організованої за принципом роз­поділу функцій між її рівнями. У пояснювальному коментарі до Європейсь­кої хартії місцевого самоврядування у зв'язку із цим наголошується, що за­конні повноваження на виконання певних обов'язків не мають сенсу, якщо місцеві органи влади позбавлено необхідних для цього фінансових засобів.

Принцип фінансової автономії обстоюється і в Європейській декла­рації прав міст, прийнятій Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи - Радою Європи. У ній наголошується, що громадяни європейських міст мають право на "фінансові механізми і структури, які доз­воляють місцевим органам влади знаходити фінансові засоби, необхідні для здійснення прав, визначених у цій Декларації". Необхідність фінансової ав­тономії підкреслюється і в Декларації про принципи місцевого самовряду­вання в державах — учасницях Співдружності, прийнятій Міжпарламентсь­кою асамблеєю СНД. У статті 4 Декларації зазначається, що законодавство про місцеве самоврядування має встановити права територіальних співтова­риств на матеріально-фінансові ресурси, достатні для самостійного здійснення органами місцевого самоврядування покладених на них функцій і повноважень.

Об'єктивні потреби фінансової автономії місцевих органів влади може бути реалізовано лише за умови, що ці органи зможуть будувати власні фінансові системи на основі своїх рішень. Місцеві органи влади в межах за­кону мають самостійно визначати свої видатки, доходи, способи формуван­ня доходів, самостійно будувати відповідні фінансові інститути, мати власну компетенцію в системі фінансових відносин.

Таким чином, головним критерієм, який засвідчує фінансову авто­номію місцевих органів влади, є наявність у них прав приймати рішення у сфері власних фінансів. Якщо такого права не передбачено в законодавстві, то місцева влада фінансової автономії не має.

Право приймати рішення є загальною передумовою фінансової авто­номії місцевих органів влади. Є ряд критеріїв, на підставі яких можна визна­чити масштаби та межі фінансової автономії місцевої влади.

Передовсім це система прав, які визначають фінансову компетенцію місцевих органів влади. До таких прав може належати право на самостійну розробку, затвердження та виконання місцевого бюджету, право податкової ініціативи (право встановлення місцевих податків і зборів), право утворення позабюджетних, валютних, страхових, резервних, пенсійних та інших цільо­вих фондів. Це також право на залучення кредитних ресурсів, право на на­дання кредитів і надання гарантій фізичним та юридичним особам за креди­тами, право на встановлення цін і тарифів на продукцію та послуги кому­нальних підприємств, право на запровадження штрафів та інших фінансових санкцій, право на створення власних фінансово-кредитних установ. Це та­кож право участі в капіталі й доходах господарських підприємств, право на користування, володіння і розпорядження комунальною власністю, право розпорядження прибутками комунальних підприємств та інших підприємств, які перебувають у власності місцевих органів влади, та деякі інші права.

За різних умов місцеві органи влади можуть мати різні обсяги фінан­сової компетенції і, таким чином, різні рівні фінансової автономії. Рівень фінансової автономії місцевих органів влади може бути визначено також си­стемою кількісних показників. Це:

• частка видатків на реалізацію власних повноважень;

• частка обов'язкових видатків;

• частка видатків для забезпечення делегованих повноважень;

• питома вага власних доходів, питома вага власних і переданих (закріплених) доходів;

• частка доходів від місцевих податків і зборів та незв'язаних субсидій;

• міра залежності від окремих доходних джерел;

• коефіцієнт податкоспроможної окремої адміністративно-тери­торіальної одиниці чи територіального колективу.

Кожен із перелічених показників засвідчує різні аспекти фінансової ав­тономії місцевих органів влади. Коротко зупинимося на кожному із запропо­нованих кількісних показників фінансової автономії місцевих органів влади.

Показник частки видатків на реалізацію власних повноважень характе­ризує обсяг функцій, що забезпечуються органами місцевого самоврядуван­ня поза межами прямого державного контролю. Це — показник автономії місцевих органів влади від державної влади.

Показник частки обов'язкових видатків характеризує обсяг завдань, що забезпечуються місцевими органами влади під контролем державної влади на рівні встановлених нею єдиних державних стандартів. Цей показник свідчить про масштаби втручання державної влади у сферу діяльності місце­вих органів влади. Якщо місцевий орган влади не в змозі забезпечити фінан­сування обов'язкових видатків на рівні державних стандартів, то держава на­дає йому необхідну фінансову допомогу.

Показник частки видатків на фінансування делегованих повноважень відображає обсяг завдань державної влади, що делегуються нею для забезпе­чення місцевими органами влади. Видатки місцевих органів влади на ре­алізацію делегованих повноважень має в повному обсязі компенсувати той орган державної влади, який передав ці повноваження. Здобутий показник відображає те, наскільки місцеві органи влади є агентами центральних ор­ганів влади.

Показник частки власних доходів у доходах місцевих бюджетів вказує на міру залежності доходних джерел місцевих органів влади від їхньої влас­ної діяльності та власних рішень. Це — показник рівня незалежності доход­ної бази місцевих органів влади від доходної бази центральних органів вла­ди. Показник частки власних доходів у доходах місцевих бюджетів е найбільш універсальним показником рівня самостійності цих бюджетів.

Показник частки власних і закріплених доходів у доходах місцевих бюд­жетів є показником рівня самостійності місцевих бюджетів з урахуванням пе­реданої їм державою на довгостроковій основі додаткової доходної бази.

Показник частки доходів місцевих бюджетів від місцевих податків і зборів характеризує частину доходів бюджетів, які формуються за рахунок податків і зборів, що встановлюються місцевими органами влади.

Показник частки незв'язаних субсидій у доходах місцевих органів влади відображає обсяги фінансової допомоги місцевим органам влади з боку дер­жавної влади, яка не обумовлюється конкретною метою та завданнями. Така допомога може розглядатися як засіб для зміцнення власної доходної бази місцевих органів влади.

Ступінь залежності доходів місцевих органів влади від окремих доход - них джерел є універсальним показником реальної фінансової автономії цих органів влади. Місцеві органи влади не можуть потрапляти в залежність до певних суспільних груп, які формують доходні джерела, що слід враховува­ти в процесі формування системи місцевих податків, розміщення місцевих позик. На необхідність забезпечення автономії місцевого самоврядування від доходних джерел, що перебувають під контролем певних суспільних груп, особливо наголошують автори проекту кодексу податкових законів для держав Центральної та Східної Європи. В Україні, наприклад, у 1995 р. по­даток на прибуток підприємств сформував 41 відсоток доходів місцевих бю­джетів, а податок на додану вартість — 34,8 %. У 1996 р. ці цифри становили відповідно 35,1 і 32 %.

Важливим показником фінансової автономії є коефіцієнт податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці. Цей показник вико­ристовується в практиці багатьох зарубіжних країн. Він розраховується так. Спочатку визначається податкоспроможність територіальної громади (адміністративно-територіальної одиниці). Податкоспроможність території — це показник, який характеризує абсолютний обсяг ВВП, що виробляється в її межах на душу населення і який може бути об'єктом комунального опо­даткування. Потім так само розраховується показник середньої податкоспроможності в масштабах усієї держави як частка ВВП на душу населення, що може бути об'єктом комунального оподаткування. Співвідношення між податкоспроможною окремої території та середньою податкоспро­можною в межах країни є коефіцієнтом податкоспроможності. Цей ко­ефіцієнт може бути більшим або меншим від одиниці. Якщо територія має коефіцієнт податкоспроможності менший за 1, то така територія отримує фінансову допомогу в процесі фінансового вирівнювання. Якщо цей ко­ефіцієнт у території більший за 1, то вона є фінансовим донором.

Отже, рівень фінансової автономії окремої території залежить від її по­даткоспроможності. Території з малою податкоспроможністю, так звані бідні території, мають об'єктивно зумовлений низький рівень фінансової авто­номії. 1 навпаки, території з високою податкоспроможністю, або, як їх ще на­зивають, "багаті" території, мають вищий рівень фінансової автономії. Це ж стосується і територій, що мають податкоспроможність па рівні середніх по­казників.

Коефіцієнт податкоспроможності є показником автономії місцевого органу влади від заходів фінансового вирівнювання його доходів і видатків, котрі здійснюються центральною владою.

Запропонована система показників фінансової автономії місцевих ор­ганів влади має стати інструментом як економічного аналізу, гак і фінансо­вого планування в Україні. Необхідність забезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування в Україні обстоюється провідними політиками.

У процесі будівництва місцевих фінансів в Україні має бути враховано важливу закономірність, яка засвідчує взаємопов'язаність функцій місцевої влади та рівня її фінансової автономії. Цю закономірність можна визначити таким чином: обсяг фінансової компетенції місцевої влади має відповідати функціям і завданням, що покладаються на місцеві органи влади.

З питанням фінансової автономії місцевих органів влади пов'язана проблема визначення природи місцевих фінансів, їхнього взаємозв'язку з державними фінансами. Місцеві фінанси і державні фінанси — це нетотожні поняття. Місцеві фінанси не включаються до складу державних фінансів, хо­ча тісно з ними й пов'язані. Фінанси місцевих органів влади підпорядковані державним фінансам, оскільки сучасна держава визначає обсяг функцій місцевого самоврядування та правове поле місцевих фінансів. Державні фінанси і місцеві фінанси є інструментами реалізації функцій інститутів ор­ганізації суспільного життя — держави та місцевого самоврядування. І ті, й ті фінанси обслуговують не приватні, а суспільні інтереси. Як державні фінан­си, так і місцеві фінанси мають публічний характер. Державні фінанси в ба­гатьох перехідних формах проникають у фінанси місцевих органів влади, бе­руть участь у формуванні їх. На державних фінансах лежить функція зба­лансування фінансів місцевих органів влади. Кожна країна демонструє свої особливі форми взаємодії державних фінансів з місцевими фінансами. Такі форми взаємодії можуть бути предметом окремого дослідження. Проте про­цес подібної взаємодії не може приводити до одержавлення місцевих фінансів. У цьому разі вони як окрема система можуть припинити своє функціонування. Важливо знайти такі форми взаємодії державних фінансів і місцевих фінансів, за яких буде гарантовано фінансову автономію місцевої влади й ефективність усіх публічних фінансів.

Розділ 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної...

Питання для самоконтролю

1. Який механізм використання залишків коштів бюджету на початок бюджетного періоду?

2. Як забезпечити списання із сільських, селищних та міст районного значення бюджетів коштів, що передаються до бюджету вищого рівня?

3. Що може давати під заставу сільський бюджет при отриманні по­зички у кредитній установі для покриття касового розриву?

4. Чи передбачена субвенція на виконання власних повноважень у разі зменшення доходної частини місцевих бюджетів від наданих держа­вою податкових пільг?

5- Чи мають право місцеві бюджети надавати субвенції іншим бюдже­там?

6. Чи можуть фінансові відділи бути головним розпорядником коштів місцевих бюджетів?

7. Чому оплата за енергоносії не входить в захищені статті видатків?

8. По яких доходних джерелах бюджету можна робити збільшення об­сягів при формуванні місцевого бюджету?