Бюджетний календар 3 страница

Особливості кожного міста можна врахувати під час безпосередньої роботи з міським головою та його командою, депутатським корпусом. Одним із результатів цієї роботи буде визначення конкретно обґрунтованої структу­ри виконавчих органів ради, а також розроблені положення про структурні підрозділи виконавчих органів ради.

Як не прикро, але слід визнати, що державна політика в царині оптимізації адміністративно-територіального устрою (АТУ) України до цього часу є невизначеною. Розробкою стратегії формування оптимального варіан­ту АТУ через моделювання впливу наслідків впровадження різних схем її на ефективність функціонування органів публічної влади (органів держаної влади та органів місцевого самоврядування) в Україні, починаючи з базово­го рівня і закінчуючи найвищим рівнем адміністративного поділу, на дер­жавному рівні ніхто системно не займається. Навіть Президент України не­двозначно натякнув, що до кінця його каденції це незручне питання не варто чіпати.

Ряд недоречностей в адміністративно-територіальному устрої України лежать на поверхні й ускладнюють взаємовідносини між їх різними суб'єкта­ми: в складі деяких міст адміністративно знаходяться не тільки села, а й по­декуди й міста; деякі населені пункти чи землі територіально не знаходяться в адміністративно-територіальних одиницях, до яких приписані, що усклад­нює систему управління ними; обмеження юрисдикції органів місцевого са­моврядування громад лише межами населеного пункту створює правовий вакуум щодо регулювання взаємовідносин на території, яка знаходиться за межами цих населених пунктів.

Історія знає приклади застосування різних критеріїв, за якими адміністративним шляхом встановлювався АТУ, залежно від епохи, етнічних та соціальних особливостей.

Об'єктивне визначення цього співвідношення і стане реальною осно­вою для реалізації на практиці, з одного боку, права та спроможності громад самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого зна­чення, а з іншого - виконання конституційного обов'язку держави гаранту­вати нормальне функціонування та розвиток місцевого самоврядування в Україні як одного з найбільш важливих інститутів демократії. Здавалося б усе дуже просто. Але за 12 років незалежності ні уряд, ні Верховна Рада Ук­раїни до практичного вирішення цієї проблеми на основі системного підходу навіть не спромоглися наблизитися. Це свідчить про те, що проблемою ста­новлення в Україні повноцінної, потужної, самодостатньої системи місцево­го самоврядування як автономної недержавної системи публічної влади, яка має взяти на свої плечі розв'язання більшості проблем громад, практично ніхто не займався.

Зрозуміло, що проведення системної та глибокої реформи місцевої влади, зокрема системи місцевого самоврядування, потребує великої підго­товчої роботи і не тільки в київських кабінетах та наукових установах.

Аби зрозуміти та чітко уявити собі, яким чином треба просуватися до реалізації па практиці принципу спроможності та повсюдності місцевого са­моврядування, як формулювати критерій об'єктивної необхідності об'єднати громади, деформувати та формувати громади, які можна було б назвати за певним критерієм самодостатніми, необхідно провести дослідження задіяного та незадіяного ресурсного потенціалу (інтелектуально-кадрового, земель­ного, матеріально-технічного) кожної громади, а саме:

1. Щодо природного ресурсу громад:

• необхідно дослідити (вивчити) як і з якими результатами для типової громади використовується зараз її природний ресурс (ліси, водойми, місцеві корисні копалини);

• виходячи з територіального місцерозташування громади, наявних ко­мунікаційних можливостей, пріоритетів розвитку регіону, державних програм тощо спрогнозувати, в якому напрямі та як можна посилити (розширити чи змінити) використання природних ресурсів в інтере­сах збільшення спроможності громади.

2. Щодо матеріально-технічного ресурсу громад:

• з метою створення карти регіону (з точністю до громади) про рівень формування та споживання ресурсів на один кілометр квадратний та на 1 тисячу населення провести дослідження реального стану майна громади, майна розвалених державних колгоспних структур, майна недержавних діючих структур, транспортних комунікацій, зв'язку, за­безпеченості енергоносіями власного та завезеного походження, ко­мунальних підприємств тощо.

3. Щодо земельного ресурсу:

• з метою створення карти ефективності використання земель кому­нальної власності громади та карти реального стану збирання земель­ного податку з усіх земель території юрисдикції громади дослідити, яка кількість і якої землі (за призначенням та формою власності) зна­ходиться в межах території юрисдикції громади та може знаходитися в юрисдикції громади, тобто територію можливої юрисдикції грома­ди.

4. Щодо кадрового ресурсу:

• провести дослідження реального демографічного стану громад та тен­денцій його зміни;

• провести дослідження структури та основних характеристик працез­датного населення громади, а саме:

• рівня та причин безробіття;

• рівня освіти та кваліфікації робочої сили;

• наявності можливостей для перекваліфікації;

• рівня задіяності людського ресурсу, з урахуванням трудової міграції;

• рівня активності населення громади у сприйнятті змін, готовності до перекваліфікації;

• можливих напрямів такої перекваліфікації.

Очевидно, що забезпечення принципу повсюдності спроможних гро­мад можливе лише через розмежування громад та створення укрупнених громад. А для цього насамперед необхідно:

• провести стартове (початкове) розмежування між нинішніми грома­дами (спочатку на картах), тобто з'ясувати нинішню ситуацію щодо територій навколо населених пунктів, а саме - виявити анклави, штучні включення одних населених пунктів до інших тощо;

• прив'язати до населених пунктів, що потенційно можуть бути центра­ми нових громад, наявну інфраструктуру та оцінити доступність цен­тру для мешканців інших поселень, що увійдуть до нової громади;

• оцінити можливості забезпечення громади послугами через мож­ливість створення відповідної кількості та потужності комунальних підприємств, а також служб.

Слід бути готовими до того, що внаслідок проведення цієї роботи, мож­ливо, будуть віднайдені території, на яких неможливо створити повноцінну самодостатню громаду через малозаселеність та важкодоступність територій (це окремі райони Полісся, Карпат тощо). Для цих територій слід буде про­думати особливий спеціальний критерій та механізм формування і транс­формації цієї категорії громад, продумати вимоги щодо спеціального стату­су, повноважень та можливостей таких громад. Можливо, слід передбачити, що частина їхніх повноважень буде здійснюватись на районному рівні чи асоційованому рівні із сусідніми громадами.

Крім того, для таких територій і таких громад, мабуть, потрібна буде спеціальна програма для прискорення їхнього розвитку на довготривалий період.

Результати цієї роботи дадуть можливість кваліфіковано підійти до визначення кількісних характеристик основних параметрів життєзабезпе­чення і розвитку громад як за рахунок власного задіяного та незадіяного ре­сурсного потенціалу, так і за рахунок фінансової підтримки з боку держави, а також до вирішення проблеми оптимізації як базових АТО, так і всього адміністративно-територіального устрою України.

Врешті-решт кожна громада має точно знати рівень своєї спромож­ності самостійно вирішувати питання місцевого значення, а держава - реаль­ний рівень необхідної допомоги громаді. Об'єктивне визначення цього співвідношення і стане реальною основою для реалізації на практиці, з одно­го боку, права та спроможності громад самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення, а з іншого - вико­нання конституційного обов'язку держави гарантувати нормальне функціонування та розвиток місцевого самоврядування в Україні як одного з найбільш важливих інститутів демократії.

Для реалізації цих складних завдань потрібна, насамперед, політична воля керівництва держави до зміни стратегії взаємовідносин між двома сис­темами публічної влади: державною системою органів виконавчої влади та недержавною системою — органами місцевого самоврядування. На жаль, де-факто дисбаланс такого співвідношення (не на користь місцевого самовря­дування) неприпустимо великий. Крім того, для реалізації цих складних за­вдань потрібні також нові механізми та інструменти.

Зрозуміло, що без активної позиції та обов'язкової участі в цій роботі громадських організацій, політичних партій, без використання досвіду роз­винутих демократичних країн вирішити ці проблеми в Україні буде важко. Ллє розпочинати роботу потрібно вже зараз.

Перший досвід виконання цієї масштабної роботи, мабуть, доцільно отримати в рамках виконання відповідних пілотних проектів, у реалізації яких зобов'язана взяти участь і держава як партнер.

Лише такий підхід допоможе кваліфіковано вирішити двоєдину про­блему: забезпечити ефективну систему публічної влади на базовому рівні че­рез оптимальну організацію системи спроможних громад та їх органів місце­вого самоврядування, а також через систему базових АТО, які разом гаран­туватимуть вирішення всіх питань місцевого та державного рівня в інтересах як громад та її членів, так і всього суспільства.

Слід зауважити, що забезпечити ефективну систему публічної влади на базовому рівні можливо за умови існування прозорої та простої системи оцінки її діяльності як з боку громадськості, так і з боку державних органів. І, звичайно, потрібно пам'ятати про те, що занадто різкі зміни в сучасній конфігурації адміністративно-територіальної мережі обов'язково призведуть до саботажу адміністративного апарату.

Після проведення цієї роботи можна кваліфіковано говорити про ха­рактеристики, реальну кількість та розміри (межі) всіх спроможних тери­торіальних громад, а отже, і про реальну кількість та розміри (межі) всіх ба­зових АТО. Як результат, уся територія України буде неперервно вкрита, з одного боку, спроможними територіальними громадами, а з іншого — базо­вими АТО (АТО першого рівня). І лише після цього можна визначати межі АТО другого (районного) рівня, а потім - межі АТО найвищого (обласного або земельного) рівня. При такому об'єктивному підході, зрозуміло, кількість районів суттєво буде зменшена, що приведе до скорочення адміністративного апарату. Цей підхід принципово відрізняється від суто адміністративного підходу — вирішення проблеми адміністративно-тери­торіального устрою шляхом „нарізки АТО різного рівня зверху до низу". Чи під силу Україні успішно пройти цей шлях? Ми переконані, що це можливо, реально і необхідно.

Але відкладати початок цієї роботи більше не можна. Час рішуче пе­рейти від розмов про необхідність та важливість пошуку оптимальних схем адміністративно-територіального устрою України до конкретних кроків. Вирішення цієї проблеми - більш нагальна справа для України, ніж прове­дення зараз конституційної реформи.

2.10. Розвиток місцевого самоврядування в контексті здійснення політики європейської інтеграції України

В Україні триває широкомасштабна адміністративна реформа, однією з головних цілей якої є децентралізація державної влади та деконцентрація владних повноважень, зміцнення організаційної, правової та фінансово-еко­номічної самостійності місцевого самоврядування; формування самодо­статніх, дієздатних територіальних громад, забезпечення їх необхідними ма­теріальними і фінансовими ресурсами; реформування адміністративно-те­риторіального устрою країни тощо.

Подальший розвиток місцевої та регіональної демократії сприятиме активнішому здійсненню пріоритетного курсу інтеграції України до євроат­лантичних структур.

Слід зазначити, що Україна стала членом Ради Європи ще в 1995 р. Відповідно до висновку № 190 (1995) Парламентської Асамблеї Ради Європи, наша держава під час вступу до Ради Європи взяла на себе низку зобов'язань, у тому числі й стосовно розвитку та зміцнення місцевого самоврядування, ратифікації Європейської хартії про місцеве самоврядування та приведення національного законодавства у відповідність до європейських стандартів.

15 липня 1997 р. Верховна Рада України без застережень ратифікувала Європейську хартію про місцеве самоврядування. Це означає, що Україна як держава - член Ради Європи взяла на себе зобов'язання дотримуватися поло­жень Європейської хартії про місцеве самоврядування в повному обсязі.

За існуючою практикою, Рада Європи постійно відслідковує стан до­тримання країнами-членами взятих на себе зобов'язань. Так, на 5-ій сесії Конгресу місцевих та регіональних влад Європи у травні 1998 р. було розг­лянуто та ухвалено Рекомендацію №48 (1998) та Резолюцію № 68 (1998) щодо місцевої та регіональної демократії в Україні.

У цих досить критичних за змістом документах зокрема відзначалася наявність законодавчого дефіциту у сфері місцевого самоврядування; наго­лошувалося на необхідності дотримання Україною положень Європейської хартії про місцеве самоврядування; здійснення розподілу повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування, налагодження ефективного співробітництва між ними тощо.

Доповідачі Конгресу також звернули увагу на важливості ухвалення законів про міста Київ та Севастополь з метою більш чіткого визначення їх правового статусу, а також модернізації національного законодавства про вибори до органів місцевого самоврядування.

Згідно з рішенням 5-ої сесії Конгресу місцевих та регіональних влад Європи, в Україні було приділено належну увагу: відповідні рекомендація та резолюція Конгресу були розглянуті на засіданні Координаційної ради з пи­тань місцевого самоврядування при Президентові України, 5 серпня 1998 р. видано відповідне доручення Президента України з цього питання, а Верхов­на Рада України 5 листопада 1998 р. прийняла постанову «Про заходи по ре­алізації рекомендацій про місцеву та регіональну демократію в Україні, ухва­лених 5-ою сесією Конгресу місцевих та регіональних влад Європи».

У січні 1999 р. Верховна Рада України ухвалила Закон України "Про столицю України - місто-герой Київ", який визначив спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті відповідно до Конституції та чинного зако­нодавства України.

Прийняття цього важливого закону певним чином сприяло не тільки стабілізації суспільно-політичної та соціально-економічної ситуації в столиці, а й зміцненню правових засад місцевого самоврядування в державі в цілому та поліпшенню іміджу України на міжнародній арені.

Зміцнення самоврядування в місті Києві нерозривно пов'язано з роз­витком місцевої та регіональної демократії в цілому в державі. За час, що ми­нув, уже багато чого вдалося зробити у цій сфері.

30 серпня 2001 р. Президент України видав Указ "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні", у якому розвиток місцевого самоврядування визнано одним з найважливіших пріоритетів дер­жавної політики України. Затвердження цим Указом Президента Державної програми розвитку місцевого самоврядування, яку перед тим не вдалося прийняти Верховній Раді, не тільки надало новий імпульс процесу розвитку місцевого самоврядування, а й сприяло зміцненню позицій України на міжнародній арені.

Кабінет Міністрів України ухвалив план заходів з реалізації цієї Про­грами. На виконання Указу Президента України "Про Концепцію державної регіональної політики" (2001) Кабінет Міністрів України затвердив заходи щодо реалізації державної регіональної політики. Координацію дій усіх ор­ганів державної влади з реалізації державної регіональної політики покладе­но па Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України. У 2001 р. Верховна Рада України ухвалила Закони України "Про органи само­організації населення", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської об­ласті", а також Земельний та Бюджетний кодекси.

У виробленні спільних підходів органів державної влади, місцевого са­моврядування та громадських організацій до реалізації державної регіональ­ної політики ефективно діють Національна Рада з узгодження діяльності за­гальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування та Міжвідомча комісія з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів Україні.

Усе це дає підстави констатувати, що в Україні є політична воля та ба­жання більшості керівників органів державної влади та місцевого самовря­дування спільно працювати та ефективно вирішувати існуючі проблеми.

Поряд з досягнутими позитивними результатами чинне законодавство України, яке регламентує статус міста Києва, організацію системи уп­равління, має певні недоліки та недосконалості. На це ще раз звернули увагу доповідачі Конгресу місцевих та регіональних влад Європи у доповіді щодо стану місцевої та регіональної демократії в Україні. Так, у пункті 12 G Резо­люції 102 (2001), ухваленої на міні-сесії Конгресу восени 2001 p., зазна­чається, що прийняття окремих законів про міста Київ та Севастополь не повинно позбавити їх управління та повноцінної системи самоврядування, ви­кладених у Європейській Хартії про місцеве самоврядування. А в пункті 12 F згаданої Резолюції також підкреслюється, що міські ради Києва та Севас­тополя, як і всі інші представницькі органи місцевого самоврядування, по­винні мати свої власні, політично підзвітні виконавчі органи та адміністрації. Це буде реальною імплементацією на практиці статей 3.2 та 6.1 Європейсь­кої хартії про місцеве самоврядування.

Усе це зумовлює необхідність спільної роботи представників законо­давчої та виконавчої гілок влади, органів місцевого самоврядування, щодо модернізації та удосконалення чинного законодавства України, приведення його у відповідність до основних європейських стандартів та норм, імпле­ментації у вітчизняну практику положень Європейської хартії про місцеве самоврядування. Удосконалення управління містом Києвом з урахуванням принципів Європейської хартії про місцеве самоврядування, безперечно, по­требуватиме внесення необхідних змін до чинного законодавства, що було б можливим у рамках здійснення широкомасштабної реформи політичної си­стеми.

Насамперед необхідно розмежувати повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в столиці, яке відсутнє в чинній редакції закону "Про місто-герой Київ". Нині функції ви­конавчого органу в місті Києві виконує Київська міська державна адміністрація, що не повністю відповідає самій суті місцевого самоврядуван­ня як права територіальної громади сіл, селищ та міст самостійно вирішува­ти питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Уточнення статусу Київської міської ради та Київської міської держав­ної адміністрації усуне проблеми небезпеки двовладдя в столиці, чітко роз­межує функції місцевого самоврядування та державного управління. За цих умов підвищиться відповідальність і легітимність діяльності органів місце­вого самоврядування, значно розшириться їх самостійність у місцевих спра­вах, а також повною мірою буде реалізовано визначений Конституцією та За­коном України "Про місцеві державні адміністрації" статус місцевих держав­них адміністрацій як місцевих органів виконавчої влади, які входять до за­гальнодержавної системи органів виконавчої влади.

Київській міській раді слід якнайшвидше прийняти відповідні рішення щодо визначення територіальних меж міста та укласти відповідні угоди з цього питання з відповідними населеними пунктами Київської області. Усе це сприятиме не тільки більш динамічному розвитку всього столичного регіону, а й слугуватиме ефективному здійсненню реформи адміністратив­но-територіального устрою всієї держави.

Зрозуміло, що від розвитку столиці багато в чому залежить розвиток усієї держави. На рівні столиці чітко віддзеркалюється суспільно-політична та соціально-економічна ситуація в усій державі, що з великою зацікав­леністю вивчається всією європейською та світовою спільнотою.

Ось чому так важливо, щоб управління нашою столицею здійснювало­ся на засадах Європейської хартії про місцеве самоврядування, з урахуван­ням найкращого зарубіжного досвіду задля більш ефективного вирішення проблем киян.

Питання для самоконтролю

1. Чи можна залишати частку податку з власників транспортних за­собів у місті для ремонту міських доріг?

2. Чи є необхідність затверджувати квартальні звіти, якщо Бюджет­ний кодекс України визначає бюджетний період з 1 січня по 31 грудня?

3. Чи визначене питання взаємовідносин сільських і районних бюджетів?

4. Чи будуть додатково виділятися кошти на фінансування пільг насе­ленню на придбання твердого палива та послуг зв'язку?

5. Чи можна при затвердженні бюджету зменшити асигнування, перед­бачені на субсидії, і за рахунок цього збільшити видатки на пільги ве­теранам?

6. Чи можна отримувати в Державному казначействі України коротко­строкові позички на покриття короткострокових касових розривів у процесі виконання місцевих бюджетів?

7. Чи дозволяється фінансувати видатки з районного бюджету на сільські загальноосвітні школи, сільські бібліотеки та клуби?

8. Статтею 6 Бюджетного кодексу України не визначено статус міст і селищ міського підпорядкування. Чи можна до них застосувати стат­тю 89 Бюджетного кодексу України?

забюджетних валютних фондів, іншими грошовими доходами і накопичен­нями, являють собою фінансові ресурси місцевого самоврядування.

Реалізація об'єктивних передумов використання місцевих бюджетів у суспільному відтворенні залежить від конкретних організаційно-правових форм, у яких проходить функціонування бюджетних відносин. Завдяки ор­ганізаційним формам стає можливе використання місцевих бюджетів як ак­тивного інструменту управління територіальною економікою. Правильне розуміння співвідношення між об'єктивною і суб'єктивною сторонами функціонування місцевих бюджетів дає можливість найбільш ефективно ви­користовувати їх для комплексного соціально-економічного розвитку тери­торій. У найбільш загальному вигляді це співвідношення можна представи­ти за допомогою діалектичної взаємодії (табл. 4).

Ця взаємодія включає в себе як вплив різних компонентів змісту на форму, так і активний вплив на зміст місцевих бюджетів у рамках об'єктив­но існуючої субординації.

Таблиця 4

Діалектична взаємодія змісту та форми бюджетних відносин у сфері місцевих бюджетів

Зміст	Форма
Економічна категорія	Суб'єктивна форма функціонування місцевих бюджетів
Базисні відносини	Надбудова
Природна реальність	Соціальна реальність
Характеризується властивостями, які відображають ннутрішню природу даного явища, має відповідні економічні форми (доходи, витрати, міжбюджетні взаємозв'язки) і специфічні способи вираження сутності в дії: розподільчу і контрольні функції	Характеризує зовнішню організацію місцевих бюджетів і являє собою реальний спосіб існування місцевих бюджетів на даному історичному етапі, проявляється через конкретні види надходжень, призначення витрат, методи міжбюджетного збалансування і т.д.
Відображає формально-логічний підхід до пізнання істини	Відображає конкретно-історичний підхід до пізнання істини

Таким чином, розвиток місцевих бюджетів необхідно розглядати як типовий результат взаємовідносин діалектичних протилежностей та подо­лання протиріч між ними шляхом зміни старої форми та виникнення нової форми, адекватної змісту місцевих бюджетів на сучасному етапі.

Визначення напрямів удосконалення системи бюджетів місцевого самоврядування повинно ґрунтуватись на таких методологічних підхо­дах: 1) на генетичному, тобто дослідженні об'єкту, що вивчається, в роз­витку і русі; 2) системно-структурному, що дозволяє виявити здійсню­вані даною системою процеси управління - форми передачі інформації від одних її підсистем до інших та способи взаємодії і впливу одних час­тин системи на інші.

Використовуючи цю методологію дослідження, зупинимося на ор­ганізаційній структурі системи бюджетів місцевого самоврядування, оскільки властивості останньої визначаються не стільки підсумком власти­востей окремих елементів, скільки властивостями її структури. Структура системи місцевих бюджетів характеризується бюджетним устроєм країни. Бюджетний устрій визначає організаційні принципи її побудови та взаємозв'язок об'єднаних нею бюджетів. Структура будь-якої системи (в тому числі і бюджетної) в загальному вигляді являє собою логічні взаємовідносини рівнів управління, які побудовані таким чином, щоб їхня форма і структура давали можливість найефективніше досягати поставле­них завдань.

Оскільки завдання структури полягає в досягненні певної мети, проек­тування самої системи повинно базуватись на стратегічних планах системи. Такий підхід був запропонований А.Чандлером, який сформулював відомий принцип: "Стратегія визначає структуру". До змін організаційної структури системи місцевих бюджетів слід відноситись як до реорганізації, оскільки з плином часу стратегія змінюється і необхідно вносити відповідні корективи.

Другим вихідним пунктом при розгляді завдань і місця бюджетів ор­ганів місцевого самоврядування в системі забезпечення управління країною є зміст їх функцій і повноважень. Бюджет самоврядних органів, практично є похідною величиною від філософії управління державою, яка закладається в Конституції, законодавчих актах і відображає не декларативний, а фактич­ний стан з правом населення вирішувати самостійно справи місцевого зна­чення. Бо місцеве самоврядування ефективне рівно настільки, наскільки во­но забезпечене фінансовими ресурсами.

Бюджет самоврядування повинен бути головним фінансовим докумен­том певної територіальної громади, до якого максимально можливо включа­тимуться всі кошти і видатки, що здійснюються на такому рівні самовряду­вання. Тільки через включення до бюджету, що приймається безпосередньо населенням або вибраним органом представників територіальної громади, можна забезпечити найбільшу ефективність, прозорість, достовірність, контрольованість формування і розподілу фінансових ресурсів на мікрорівні уп­равління, який є однією з найважливіших складових сучасних демократич­них держав - місцеве самоврядування.

Система місцевого самоврядування ґрунтується на таких положеннях: місцеве самоврядування регулюється законом; обов'язковим для місцевого самоврядування є наявність виборних органів; місцеве самоврядування по­винно мати власні повноваження, виконання яких здійснюється ним са­мостійно; для реалізації своїх повноважень і завдань місцеве самоврядуван­ня повинно бути забезпечене достатніми фінансовими ресурсами.

У період існування Української Народної Республіки під керівництвом Центральної Ради в 1917-1918 pp. були спроби розширити по­вноваження земств і фінансових основ їх існування. Але після жовтневої ре­волюції 1917 р. ідеологічний підхід до місцевого самоврядування змінюється, і радянський уряд, йдучи шляхом індустріалізації та колективізації країни, проводить політику повного централізованого регулювання усіх сфер економічного життя, в тому числі й на місцевому рівні. В.І.Ленін відкрив і обґрунтував вчення про Ради, як нову форму організації суспільства, піддавши нищівній критиці "особливу" культурну та госпо­дарську роль самоврядування та його бюджету.

Повна ліквідація фінансової самостійності місцевих бюджетів відбула­ся в 1938 р. із прийняттям на другій сесії Верховної Ради СРСР єдиного Державного бюджету на 1938 р. Ним була запроваджена практика включен­ня до складу Державного бюджету всіх місцевих бюджетів.

Державний бюджет СРСР послідовно складався з таких ланок: союз­ний бюджет, бюджет державного соціального страхування, державні бюдже­ти союзних республік, бюджети автономних республік, місцеві бюджети. В основні місцевих бюджетів була ієрархічна структура: головна ланка - бюд­жети краю, області, міст республіканського значення; середня ланка - бюд­жети автономних округів, автономних областей, районів і міст обласного, крайового, окружного підпорядкування; низова ланка - сільські, селищні бюджети, бюджети міст районного підпорядкування і бюджети районів у містах.

Місцеві бюджети за часів СРСР були фінансовою основою місцевих Рад, що лише формально виконували самоврядні функції. В силу того, що в СРСР розподіл власності здійснювався відповідно до принципу, згідно з яким на центральні органи влади покладалась відповідальність за розвиток виробничої сфери, а на місцеві - соціальної, бюджети місцевих Рад мали чітко виражений соціальний характер.

У такій ситуації виникає необхідність науково обґрунтувати політи­ку Комуністичної партії, і науковці радянської епохи досліджують і обґрунтовують існування та функції місцевих бюджетів, виходячи із струк­тури та функцій адміністративно-територіального і політичного устрою СРСР. Так, у працях науковців того часу місцеві бюджети розглядаються як складова частина державного бюджету, висловлюються і обґрунтову­ються тези, що ведення планової радянської економіки неможливе без єди­ного централізованого визначення розмірів видатків усіх бюджетів, у тому числі і місцевих. Щодо доходів місцевих бюджетів, то висувається теорія, що їх величина повинна відповідати визначеним відповідними централь­ними органами витратам. Майже не враховується залежність величини до­ходів місцевих бюджетів від рівня економічного розвитку територій. Як і в загальній економічній теорії радянського часу, в працях науковців цього періоду відводиться провідна роль центру, доводяться економічні переваги великих промислових підприємств-гігантів над середніми і малими у за­безпеченні населення необхідними товарами і послугами, і відповідно в сфері фінансів - переваги максимальної концентрації доходів і витрат на рівні союзного бюджету, бюджетів республік і областей.