Граждан

Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в госу­дарственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Граждане реализуют право на обращение свободно и доброволь­но. Осуществление гражданами права на обращение не должно нару­шать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционны­ми законами, Федеральным законом «О порядке рассмотрения обраще­ний граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (далее в данной главе - Федеральный закон) и иными федеральными законами.

Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее - гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправле­ния, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граж­дан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Федеральным законом установлен также порядок рассмотрения об­ращений граждан, который распространяется на все обращения граж­дан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Установленный Федеральным законом порядок рассмотрения обра­щений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рас­смотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Обращение гражданина (далее - обращение) - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должно­стному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местно­го самоуправления.

Предложение - это рекомендация гражданина по совершенствова­нию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности госу-

дарственных органов и органов местного самоуправления, по разви­тию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление - это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных норматив­ных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба - это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Такие виды обращений и их определения приведены в Федеральном законе. Однако на практике встречаются и другие виды обращений, ра­бота с которыми регламентируется другими законами и нормативными правововыми документами. К ним относятся ходатайство и петиция.

Ходатайство — это обращение гражданина с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих. Этот вид обращения оформляется лишь в случаях и по вопросам, установленным законодательством Российской Федерации, например при получении гражданства Российской Федера­ции иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Петиция — это коллективное обращение граждан в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ или час­тичного изменения городского законодательства. Понятие «петиция» как разновидность коллективного обращения было впервые введено в прак­тику Законом города Москвы от 18 июня 1997 года № 25 «Об обраще­ниях граждан».

Граждане имеют право обращаться в соответствующие инстанции как письменно, так и устно. Вся процедура рассмотрения обращения достаточно детально прописана в Федеральном законе.

Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает следующее:

· либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица;

· свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почто­вый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения;

· излагает суть предложения, заявления или жалобы;

· ставит личную подпись и дату.

В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражда­нин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии или обращается с просьбой об их истребовании.

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным систе­мам общего пользования, подлежит рассмотрению в порядке, установ­ленном Федеральным законом.

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение постав­ленных в обращении вопросов.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в те­чение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа мест­ного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответ­ствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит реше­ние поставленных в обращении вопросов. При этом обязательно на­правляется уведомление гражданину, направившему обращение, о пе­реадресации обращения.

В случае если решение поставленных в письменном обращении воп­росов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обра­щения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответ­ствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.

Государственный орган, орган местного самоуправления или долж­ностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотре­ние в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запра­шивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, реше­ние или действие (бездействие) которых обжалуется.

В случае невозможности направления жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должност­ному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснени­ем его права обжаловать соответствующие решение или действие (без­действие) в установленном порядке в суд.

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компе­тенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

В случае необходимости рассматривающие обращение государствен­ный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо мо-

жет обеспечить его рассмотрение с выездом на место. Типовой поря­док рассмотрения обращения изложен в ст. 10 Федерального закона, согласно которой государственный орган, орган местного самоуправ­ления или должностное лицо выполняет следующие функции:

1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рас­смотрение обращения, в случае необходимости - с участием граждани­на, направившего обращение;

2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения докумен­ты и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;

3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 Федерального закона;

5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмот­рение в другой государственный орган, орган местного самоуправле­ния или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Государственный орган, орган местного самоуправления или долж­ностное лицо по направленному в установленном порядке запросу го­сударственного органа, органа местного самоуправления или должнос­тного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотре­ния обращения (за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охра­няемую соответствующим федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления).

Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информацион­ным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регист­рации письменного обращения.

В исключительных случаях, а также в случае направления запроса в другие организации о предоставлении необходимых для рассмотрения обращения документов и материалов, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обра­щения не более чем на 30 дней.

В Федеральном законе впервые прописан порядок рассмотрения отдельных обращений. Так, например, если в письменном обраще­нии не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и по­чтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на об­ращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведе­ния о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, со­вершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией. При по­лучении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуще­ству должностного лица, а также членов его семьи, это обращение адресат вправе оставить без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недо­пустимости злоупотребления правом. А в случае если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему много­кратно давались письменные ответы по существу в связи с ранее на­правляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безоснователь­ности очередного обращения и прекращении переписки с граждани­ном по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ра­нее направляемые обращения направлялись в один и тот же государ­ственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

Личный прием граждан в государственных органах, органах мест­ного самоуправления проводится их руководителями и уполномочен­ными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установ­ленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан.

При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверя­ющий его личность. Содержание устного обращения заносится в кар­точку личного приема гражданина. В случае если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требу­ют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражда­нина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается за­пись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях да­ется письменный ответ.

Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подле­жит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном Федераль­ным законом. В случае если в обращении содержатся вопросы, реше­ние которых не входит в компетенцию данных государственного орга­на, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует

обратиться. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Впервые в Федеральный закон включена статья о возмещении убыт­ков и взыскании понесенных расходов при рассмотрении обращений (ст. 16). В ней говорится о том, что гражданин имеет право на возмеще­ние убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незакон­ным действием (бездействием) государственного органа, органа мест­ного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обра­щения, по решению суда.

При указании гражданином в обращении заведомо ложных сведений, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государствен­ным органом, органом местного самоуправления или должностным ли­цом, с данного гражданина могут быть взысканы по решению суда.

Федеральный закон отменил отдельные нормативные правовые акты, регулирующие порядок рассмотрения предложений, заявлений и жа­лоб граждан. К ним в первую очередь относился Указ Президиума Вер­ховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рас­смотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» с многочислен­ными изменениями и дополнениями от 1980 и 1988 гг.

Так как указанный Федеральный закон появился только в 2006 г., в некоторых субъектах Российской Федерации были приняты соответству­ющие законы в данной сфере, например указанный выше Закон города Москвы «Об обращениях граждан». Все принятые в субъектах Россий­ской Федерации соответствующие законы должны быть приведены в соответствие с Федеральным законом. Кроме того, законы и иные нор­мативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут уста­навливать положения, направленные на защиту права граждан на обра­щение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обраще­ние, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом.

Основные гарантии безопасности гражданина в связи с его обраще­нием следующие:

1. Запрещается преследование гражданина в связи с его обращени­ем в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных инте­ресов других л и ц.

2. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведе­ний, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся част­ной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного об­ращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение постав­ленных в обращении вопросов.

В Федеральном законе впервые освещены новые правовые аспекты работы с обращениями граждан, детализированы аспекты делопроиз­водственной практики работы с обращениями граждан. Делопроизвод­ство по обращениям граждан имеет ряд особенностей и поэтому всегда ведется отдельно от общего делопроизводства. Это означает, что почти все делопроизводственные операции по обращениям граждан будут централизованы. Исключение составляет только прием и первичная обработка обращений граждан и отправка ответов. Остальные делоп-роизводствнные операции по письменным обращениям - регистрация обращений; рассмотрение обращений руководством; уведомление зая­вителя о направлении обращения в другую организацию; передача об­ращений на исполнение; контроль исполнения обращений и выполне­ния принятых по ним решений, информационно-справочная работа по обращениям; текущее хранение обращений, анализ обращений граж­дан; подготовка и передача обращений в архив; работа с устными обра­щениями граждан и личный прием граждан - всегда централизованы.

В зависимости от количества поступающих обращений в организа­ции может быть:

· создано специальное подразделение (например, Отдел по работе с об­ращениями граждан) или выделен сотрудник, отвечающий за эту работу;

· работа с обращениями поручается одному из работников делопро­изводственной службы как часть его должностных обязанностей.

Обращения граждан могут быть поданы в письменной форме лич­но или по почте, с помощью с телеграфа или телетайпа, факса, элект­ронной почты, устно должностному лицу, наделенному правом и обя­занностью рассмотрения обращений или ведущему прием граждан.

Работа с обращениями граждан начинается с их приема и первич­ной обработки обращений.

Прием и первичная обработка письменных обращений граждан ведется стандартным путем. Все письменые обращения принимаются централизованно в одном месте - в экспедиции, если таковая есть в организации, или, работником, в чьи обязанности входит прием посту­пающей корреспондеции.

После проверки правильности доставки письма вскрываются, кон­верты обычно сохраняют до конца решения вопроса (так как адрес от­правителя часто указывается только на конверте). После проверки в нижнем правом углу проставляется отметка о поступлении, в котором проставляется дата получения. Именно с даты, проставленной в отмет­ке о получении, начинается отсчет срока исполнения обращения. На этом заканчивается первый этап работы с обращениями, после чего они передаются на участок работы с обращениями граждан, например в Отдел по работе с обращениями граждан.

После первичной обработки все обращения регистрируются в жур­налах регистрации или специальной карточке для регистрациии обра­щений. В карточку заносятся основные поисковые признаки обраще-

ния и сведения о заявителе. Регистрационной формой для обращений граждан является регистрационно-контрольная карточка (приложение 34), которая составляется на листе формата А5 (148 х 210 мм). Обраще­ния могут регистрироваться и на экранную форму РКК, если в органи­зации применяется компьютерная технология в Д О У.

На обращении помимо даты указывается регистрационный (поряд­ковый) номер и первая буква фамилии отправителя, например, Р - 421. Допускается дополнение регистрационного индекса другими обозна­чениями, обеспечивающими систематизацию, поиск, анализ и сохран­ность обращений граждан. К обращениям могут быть приложены спра­вочные материалы в подлинниках или копиях. Их скрепляют вместе с обращением, чтобы они не потерялись в процессе работы.

Иногда гражданин направляет обращение по одному вопросу в раз­личные организации. Все они будут в соответствии с законодательством переданы в ту организацию, которая компетентна в решении вопроса, поставленного в обращении. В этом случае все поступившие обраще­ния из других организаций будут учитываться под регистрационным индексом первого обращения с добавлением порядкового номера, про­ставляемого через дробь, например, Р-421/1, Р- 421/2, Р-421/3 и т.д.

Регистрация обращений граждан — юридическое свидетельство того, что они приняты к рассмотрению в данной организации.

В случае направления гражданином повторного обращения в ту же организацию ему присваивается очередной регистрационный индекс, а в правом верхнем углу первого листа текста обращения и в регистра­ционной форме ставится отметка «Повторно» и подбирается вся пред­шествующая переписка. Повторным считается обращение, поступив­шее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, если со времени первого обращения истек установленный срок рассмотрения или гражданин не удовлетворен данным ему ответом.

Количество экземпляров регистрационно-контрольных карточек за­висит от числа картотек, необходимых для справочной работы и конт­роля исполнения обращений, и определяется самой организацией. Чаще всего это два-три экземпляра: для контрольной картотеки, для справоч­ной картотеки, для направления вместе с документом исполнителю. Если применяется автоматизированная регистрация обращений, бумажная форма РКК и традиционные картотеки не применяются.

Зарегистрированный документ докладывается руководителю или его заместителю для принятия решения. Рассмотрение обращений руко­водством осуществляется так же, как и другой корреспонденции, по­ступающей в организацию: руководитель знакомится с содержанием, пишет резолюцию. Резолюция может содержать решение о пересылке полученного обращения в другую организацию или возврате заявителю в случае, если обращение не относится к компетенции данной организа­ции. Заявителю обращение возвращают не позднее чем в пятидневный срок с разъяснением, куда он должен обратиться.

Обращение может содержать вопросы, которые находятся в компе­тенции нескольких органов. Тогда руководитель дает в резолюции ука­зание рассмотреть вопросы, относящиеся к компетенции его организа­ции, а копию обращения переадресует соответствующим органам.

В зависимости от характера обращения руководитель может сразу принять решение и отразить его в резолюции. В этом случае работники подразделения, ответственного за работу с обращениями, составляют и оформляют ответ гражданину. Если требуется дополнительная инфор­мация или необходимо сделать запросы в другие организации и т.д., руководитель указывает в резолюции исполнителя (исполнителей) и обращение передается на исполнение.

Подготовка проекта ответа на обращение не является делопро­изводственной операцией и осуществляется конкретным исполнителем на его рабочем месте в структурном подразделении. Ответы на обра­щения граждан должны быть основаны на действующем законодатель­стве, всестороннем изучении обстоятельств и причин, породивших кри­тические замечания.

Чаще всего для принятия по обращению обоснованного решения необходимо собрать нужную информацию, организовать выезд на мес­то ответственного исполнителя, послать запрос на места или в другие организации, потребовать объяснения от виновных. Особенностью ве­дения работы по обращениям граждан является то, что в случае состав­ления запроса в другую организацию его составляют в двух экземпля­рах: один направляют по назначению, другой помещают в дело, а авто­ру посылают уведомление. Направление запроса не означает снятия обращения с контроля.

Контролю исполнения подлежат все полученные обращения граж­дан. Его осуществляет структурное подразделение (например, Отдел по работе с обращениями граждан) или должностное лицо, отвечаю­щее за работу с обращениями граждан. Для исполнения обращений Федеральным законом установлены типовые сроки (ст. 12).

Хотя все без исключения обращения граждан ставятся на контроль, среди них есть письма граждан в адрес нескольких организаций, кото­рые в свою очередь направляют обращения для профессионального рассмотрения и принятия решения в компетентную организацию, тре­буя, чтобы эта организация сообщила результаты рассмотрения обра­щения. В этом случае на всех экземплярах регистрационно-контрольных карточек и самом обращении проставляется штамп или пишется слово «Контроль» либо буква «К». Это означает, что обращение поставлено на особый контроль и помимо ответа гражданину требуется направить письмо в организацию, откуда пришло обращение.

Обращения, на которые даются промежуточные ответы, с контроля не снимаются. Все остальные технологические операции по контро­лю исполнения обращений граждан не отличаются от технологии кон­троля по другим категороиям документам: формирование и работа с

контрольно-сроковой картотекой, порядок снятия с контроля, состав­ление сводок, проведение анализа поступающих обращений по содер­жанию текста.

Информационно-справочная работа по обращениям граждан так­же принципально не отличаеся от организации такой работы по другим массивам документов. Количество картотек, схемы систематизации в них карточек, необходимых для быстрого и точного поиска нужного обращения, устанавливается организацией. Систематизация справоч­ной картотеки ведется, как правило, по алфавиту первой буквы фами­лий граждан. При наличии такой алфавитной картотеки по фамилии автора обращения быстро наводится любая справка и легко ответить на любой запрос о состоянии рассмотрения любого обращения. Значитель­но облегчается информационно-справочная работа в случае примене­ния автоматизированной регистации обращений граждан или приме­нения специализированных компьютерных программ.

Главная особенность текущего (оперативного) хранения обраще­ний заключается в том, что все документы, созданные в процессе подго­товки ответа гражданину, и само обращение хранятся централизованно, в том структурном подразделении или у должностного лица, которые отве­чают за работу с письмами граждан. Формирование и хранение дел у ис­полнителя запрещается. Поэтому после завершения работы и подготовки ответа гражданину исполнитель обязан все документы, включая экземп­ляр контрольно-регистрационной карточки, передать ответственным за работу с обращениями граждан для централизованного формирования дела.

Сотрудник, ответственный за этот участок работы, формирует все документы, созданные в результате подготовки ответа гражданину, в дела отдельно от общей переписки. В дело сначала подшивается оригинал обращения, затем копия ответа и все документы, отражающие процесс рассмотрения письма гражданина, в хронологической последовательно­сти, т. е. одно за другим - по мере поступления. Таким образом, каждое обращение составляет отдельную группу документов. В дело подшива­ется несколько таких групп документов. Внутри дела их располагают по фамилиям заявителей в алфавитном порядке. В зависимости от количе­ства поступающих обращений дела заводятся по одной или нескольким буквам фамилий заявителей: дело может иметь заголовок «Обращения (предложения, заявления, жалобы) граждан» ("А")», а в случаях, когда обращений мало, возможен такой заголовок: «Обращения (предложения, заявления, жалобы) граждан ("А"; "Б", "В", "Г")».

Коллективные обращения граждан по вопросам работы организа­ций и обращения по личным вопросам должны группироваться в от­дельные дела. Повторное обращение и все материалы к нему подшива­ют в дело, где хранятся документы по первому обращению.

В дела подшиваются только исполненные документы.

Анализ обращений граждан должен проводиться систематически в виде обзоров, справок, сводок. Они могут составляться периодичес-

ки (ежемесячно, ежеквартально и т.д.). Срок подачи годовых аналити­ческих справок руководству, как правило, 15 января. В этот день служ­ба ДОУ должна представить проанализированный и обобщенный ма­териал по работе с обращениями граждан за предыдущий год.

Составление справок необходимо для анализа содержащихся в об­ращениях предложений, рекомендаций, практических советов, крити­ческих замечаний в целях своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушение прав и охраняемых законом интере­сов граждан, а также совершенствования работы организации. Сводка анализа обращений граждан не имеет типовой установленной формы и может разрабатываться каждой организацией самостоятельно.