Обеспечение законности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях

В Конституции России[73] правам и свободам человека и гражданина уделяется первостепенное значение. Они провозглашены в числе основ конституционного строя как непременное условие построения правового государства, их обеспечение является приоритетной задачей в деятельности государственных органов. Принцип законности, который прямо вытекает из Конституции России (ст. 15), закреплен в ст. 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением».

Из содержания ст. 1.1 КоАП РФ вытекает, что административная ответственность физических и юридических лиц может устанавливаться только данным Кодексом и принятыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. В этой связи важное практическое значение имеет положение ч. 1 этой статьи, согласно которому привлекаемое к административной ответственности лицо может быть подвергнуто административному наказанию не иначе как на основании и в порядке, установленных законом. Кодекс определяет виды административных наказаний, в т. ч. те из них, которые могут устанавливаться только данным Кодексом, т. е. федеральным законом. За пределы установленного для него перечня видов наказаний законодатель субъекта РФ при определении конкретного вида административного наказания выйти не может[74].

В соответствии с ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, федеральным законом может быть установлен порядок производства по делам об административных нарушениях, в т. ч. определены меры по обеспечению этого производства (см. разд. IV Кодекса). Как законодательные, так и правоприменительные органы должны строго придерживаться установленных Кодексом правил. Это одна из гарантий обеспечения прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.

В условиях построения в России демократического государства особое значение приобретает обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина при применении сотрудниками полиции мер административного принуждения, куда наряду с другими группами мер входят и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренные 27 главой КоАП РФ[75]. Определяя задачи законодательства об административных правонарушениях, КоАП РФ также на первое место выносит защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Кроме того, применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.

В законе, определяющем правовое положение полиции, ее права и обязанности также закреплен основной принцип деятельности полиции – законность (ст. 6)[76]. Полиция осуществляет свою деятельность в точном соответствии с законом, а всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц допустимо только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.

Применение сотрудником полиции мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции допустимо только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Контроль за законностью решений и действий должностных лиц полиции обеспечивает МВД России.

Важным фактором, обеспечивающим надлежащее осуществление прав и свобод человека и гражданина, является основанная на строгом соблюдении законности деятельность полиции, которая носит ярко выраженный публичный характер и во многом отождествляется с действиями государственной власти. Оценивая соответствие этих действий закону, граждане определяют, насколько государство обеспечивает их права и свободы.

Вместе с тем, соблюдение законности в процессе административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел становится в последние годы предметом особого внимания со стороны общества. Законодательством Российской Федерации на полицию не только возложена обязанность выявлять и пресекать нарушения общественного порядка и другие правонарушения, но и предоставлены полномочия по применению к нарушителям административных наказаний. Поэтому нарушение законности должностными лицами органов внутренних дел, приводящие к многочисленным жалобам участников производства по делам об административных правонарушениях, актам реагирования органов прокуратуры, негативной судебной практике, являются недопустимыми. Это, прежде всего, связанно с огромным количеством дел об административных правонарушениях, находящихся в подведомственности ОВД, часто − с недостаточной квалификацией сотрудников, несовершенством ведомственных нормативных актов, которые должны регламентировать отдельные вопросы, связанные с порядком применения таких мер, и другими причинами, рассмотрение которых является предметом отдельного исследования.

Одной из проблем в данной сфере является также и то, что гражданам, в отношении которых применяются меры обеспечения, чаще всего неизвестны их права и обязанности, компетентные же лица не разъясняют гражданам их правовой статус, хотя должны это делать. Более того, пользуясь правовой неграмотностью граждан, вводят их в заблуждение, злоупотребляют правом в своих интересах, что, конечно же, отрицательным образом сказывается на авторитете ОВД и недопустимо с позиции законности.

Многолетняя практика работы прокуроров позволила вычленить сравнительно большой объем типичных нарушений, допускаемых органами административной юрисдикции и их должностными лицами в процессе применения норм КоАП РФ. Следует уточнить, что эти нарушения выявлены не только в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, но и в деятельности многих других органов. Так, к числу наиболее распространенных нарушений отнесены:

1) несоблюдение требований норм законодательства, влекущее за собой как необоснованное привлечение граждан к административной ответственности, так и противоправное фактическое освобождение виновных от установленной законом ответственности;

2) несоблюдение предусмотренных законом сроков давности привлечения к ответственности;

3) составление протоколов и постановлений об административном правонарушении без указания в них всех необходимых сведений и без требуемого разъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу;

4) неполное выявление всех предусмотренных законом обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении;

5) ошибочная юридическая оценка совершенных действий, неправильное применение квалифицирующих признаков;

6) применение штрафов за конкретные виды правонарушений, предусмотренных законом, ниже или выше установленных размеров;

7) нарушение порядка административного задержания граждан (в т. ч. факты необоснованного задержания, без составления протоколов, с превышением установленных законом сроков задержания и др.);

8) осуществление привода в отношении лица, не подлежащего ему в силу ст. 27.15 КоАП РФ, либо по устному поручению (без вынесения определения) судьи, органа или должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении;

9) доставление физических лиц должностными лицами органов, не указанных в ч. 1 ст. 27.2 Кодекса, либо должностными лицами в связи с совершением правонарушений, не отнесенных к компетенции соответствующего органа;

10) содержание задержанного лица в не отведенном для этого месте;

11) осуществление личного досмотра и досмотра вещей должностными лицами, не уполномоченными на проведение таких действий, а также несоблюдение требований о присутствии понятых при проведении личного досмотра и досмотра вещей;

12) неиспользование должностными лицами своих полномочий по доказыванию виновности привлекаемых к административной ответственности лиц и иных обстоятельств, имеющих значение для разрешения конкретных дел (непринятие мер к опросу свидетелей, потерпевших, освидетельствованию в установленном порядке на предмет состояния опьянения и др.);

13) осуществление осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов лицами, не уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ;

14) изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотра транспортного средства, не уполномоченными на то должностными лицами либо в отсутствие понятых;

15) незаконно упрощенная процедура рассмотрения материалов об административных правонарушениях (без приглашения и опроса лица, привлекаемого к ответственности, без разъяснений процессуальных прав, исследования документов и др.);

16) игнорирование обстоятельств, исключающих производство по делу;

17) нарушение подведомственности при рассмотрении отдельных определенных категорий дел (наиболее часто преувеличивают свои полномочия органы внутренних дел, необоснованно подменяя административные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, суды);

18) непринятие всех предусмотренных законом мер по реальному взысканию наложенных штрафов;

19) непринятие мер по выявлению причин административных правонарушений и способствующих им условий в целях их последующего устранения.

Перечень приведенных выше типичных нарушений не является исчерпывающим[77].

Анализ статистических данных показывает, что в России имеется стойкая тенденция к увеличению роста административных правонарушений. При этом ежегодно органами прокуратуры выявляется порядка 100 тыс. нарушений как процессуального, так и материального законодательства, многие из которых допускаются органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения, Службой охраны общественного порядка и др.[78]

Таким образом, мы можем констатировать тот факт, что сложившееся положение дел с соблюдением законности обеспечения прав и свобод человека и гражданина при применении мер административно-процессуального принуждения часто является неудовлетворительным.

Важным шагом на пути обеспечения законности при применении административно-процессуального принуждения является закрепление КоАП РФ основных правовых принципов законодательства в данной сфере.

В системе принципов производства по делам об административных правонарушениях выделяют социально-правовые и специальные принципы[79]. К специальным принципам производства по делам об административных правонарушениях относятся: принцип законности, объективной (материальной) истины, равенства всех перед законом и т. д.

Традиционно законность понимается как неуклонное исполнение законов и соответствующих им правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными объединениями. Закрепляется равенство перед законом всех категорий субъектов правоотношений, как наделенных государственно-властными полномочиями, так и не обладающих таковыми, при этом правовые акты должны соответствовать законам. В основе законности − наличие достаточного количества стабильных, качественных законов, а затем точное и неукоснительное применение, исполнение, соблюдение их положений всеми субъектами правоотношений, и прежде всего теми, кто наделен государственно-властными полномочиями. В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон, как:

− принцип государственной деятельности;

− метод государственного руководства обществом;

− режим взаимоотношений граждан и юридических лиц с государственными органами.

Одна из сторон законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, создающего благоприятные условия для обеспечения прав и законных интересов личности, ее всестороннего развития, формирования и развития гражданского общества, функционирования юридических лиц, успешной деятельности государственного механизма.

Режим законности распространяется на все сферы общественных отношений, в т. ч. он охватывает и административно-юрисдикционную деятельность, осуществляемую в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

В ст. 24.6 КоАП РФ закреплено, что Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов при производстве по делам об административных правонарушениях за исключением дел, находящихся в производстве суда. В этой связи необходимо определиться с субъектами надзора или органами административной юрисдикции.

Следует отметить, что в КоАП РФ (гл. 23) определен внушительный перечень государственных органов (не считая федеральных судов и мировых судей, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав), должностные лица которых наделяются правом налагать административные наказания. Не являются исключением в этом смысле и органы внутренних дел (полиция), должностные лица которых в соответствии со ст. 23.3 КоАП РФ уполномочены рассматривать административные правонарушения.

Кроме полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, следует иметь в виду, что в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ установлены полномочия должностных лиц органов внутренних дел (полиции) по составлению протоколов об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена Кодексом.

Наряду с вышеперечисленным, в КоАП РФ изложены принципы и основы законодательства об административных правонарушениях.

Одним из первых назван принцип равенства перед законом, который получил свою конкретизацию в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ. Установлено, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

Вместе с тем, Конституция Российской Федерации и некоторые федеральные законы в отдельных случаях предусматривают особые условия привлечения к административной ответственности лиц, обладающих специальным правовым статусом (депутаты, судьи, прокуроры), которых КоАП относит к должностным лицам, выполняющим определенные государственные функции.

Так, в ст. 19 и 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[80] предусмотрена особая процедура привлечения соответствующих лиц к административной ответственности, осуществляемой в судебном порядке, когда требуется согласие на это соответствующей палаты Федерального Собрания, и лишь при условии лишения их неприкосновенности на основании обращения Генерального прокурора Российской Федерации.

Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»[81] также определен особый порядок привлечения к административной ответственности судей, когда разрешение на это дается по решению соответствующих судебных коллегий в связи с внесенным Генеральным прокурором РФ представлением.

Специальная процедура привлечения к административной ответственности кандидатов на выборные должности и членов избирательных комиссий установлена в законодательстве о выборах и референдуме[82].

Положениями ст. 2.5 КоАП РФ предусмотрены особые условия привлечения к административной ответственности военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов, а также ограничения по видам административных наказаний, которые могут налагаться на лиц названной категории при привлечении их к ответственности на общих основаниях.

Закрепленный в ст. 1.4 КоАП РФ принцип презумпции невиновности характеризуется следующими основными моментами.

Во-первых, лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Во-вторых, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Более того, в производстве по делу оно именуется лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В-третьих, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Эта обязанность возлагается на лицо, наделенное административно-юрисдикционными полномочиями, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении.

В-четвертых, неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. Для выполнения возложенных на них задач, органам и должностным лицам, специально уполномоченным на то законом, предоставлено право применять меры принуждения в связи с административным правонарушением. В этой связи четко регламентированы меры, направленные на обеспечение законности при применении названных мер.

Вместе с тем, положения ч. 3 ст. 1.5 «Презумпция невиновности» не распространяются на административные правонарушения, предусмотренные гл. 12 КоАП РФ, и административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, совершенные с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото− и киносъемки, видеозаписи.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Принцип объективной (материальной) истины связан с перечисленными принципами. Так, в ст. 24.1 КоАП РФ закреплено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

К применению отдельных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении предъявляются особые требования – присутствие понятых. К примеру, осуществление личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице проводится в случае необходимости для обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения в присутствии двух понятых. Однако в исключительных случаях при наличии достаточных оснований полагать, что при физическом лице находятся оружие или иные предметы, используемые в качестве оружия, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, могут быть осуществлены без понятых.

Досмотр как мера административного принуждения характеризуется множественностью субъектов, его применяющих. Помимо полиции в той или иной мере применять досмотр имеют право органы и должностные лица Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной таможенной службы и другие, реализующие «специальные исполнительные, контрольные или надзорные функции».

Досмотр, применяемый сотрудниками полиции, реализуется в порядке их административно-правовой и административно-процессуальной деятельности. К примеру, анализ дел об административных правонарушениях в сфере оборота наркотических средств позволяет сделать вывод о том, что основным субъектом, применяющим досмотр, являются сотрудники, осуществляющие охрану общественного порядка, − 94 %, тогда как на долю оперативных сотрудников полиции, также осуществляющих досмотр в ходе административно-правовой деятельности, приходится лишь 6 %[83].

При досмотре транспортного средства, изъятии вещей и документов также требуется присутствие понятых. Досмотр транспортного средства осуществляется в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. В соответствии с положениями Приказа МВД России № 185[84], основаниями для досмотра транспортного средства, т. е. обследования транспортного средства, проводимого без нарушения его конструктивной целостности, являются:

− проверка обоснованного предположения о наличии в транспортном средстве оружия, боеприпасов, патронов к оружию, взрывчатых веществ, взрывных устройств, наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров либо ядовитых или радиоактивных веществ;

− проверка обоснованного предположения о наличии орудий совершения либо предметов административного правонарушения в транспортном средстве или следов административного правонарушения на транспортном средстве;

− осуществление задержания, административного задержания лица, находившегося в транспортном средстве.

При осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов наряду с понятыми необходимо и присутствие представителя юридического лица.

Актуален вопрос обеспечения законности при применении меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении – доставления (ст. 27.2 КоАП РФ), т. е. принудительного препровождения физического лица, а в случаях, предусмотренных п. 8 и 10.1 указанной части, − судна и других орудий совершения административного правонарушения в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным.

В целях совершенствования организации деятельности дежурных частей территориальных органов МВД России, обеспечения законности исполнения обязанностей и реализации прав полиции после доставления граждан в служебные помещения дежурных частей территориальных органов МВД России приказом МВД России[85] утверждено Наставление о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан. В приказе определен порядок работы с различными категориями доставленных в территориальные органы МВД России, основные обязанности оперативного дежурного после доставления граждан в дежурную часть. К примеру, если доставленное лицо имеет видимые ранения, телесные повреждения или находится в состоянии, требующем срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях, угрожающих жизни и здоровью), а также в случае заявления с его стороны об ухудшении состояния здоровья, причинения себе телесных повреждений, попытки самоубийства в помещении дежурной части, доложив о произошедшем начальнику территориального органа МВД России либо лицу, исполняющему его обязанности, оперативный дежурный обязан вызвать выездную бригаду скорой медицинской помощи, до приезда которой начать оказание первой помощи.

В объем административно-юрисдикционных полномочий входит не только пресечение, рассмотрение дел об административных правонарушениях, но и оказание помощи граждан, в ней нуждающимся. Например, при обнаружении граждан, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, их необходимо доставлять в медицинские организации государственной и муниципальной систем здравоохранения. Более того, обязанность по доставлению указанных лиц возложена на полицию[86].

Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом. Так, органы внутренних дел вправе рассматривать лишь дела об административных правонарушениях, отнесенных к их подведомственности, и назначать административные наказания в пределах своей компетенции, как по видам, так и по размерам. Например, по делу о мелком хулиганстве (ст. 20.1 КоАП РФ) органы внутренних дел могут назначить административное наказание в виде штрафа, поскольку назначение административного ареста отнесено к исключительной компетенции судей.

В числе гарантий обеспечения законности при производстве по делу об административном правонарушении − и возможность пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Несмотря на то, что пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях является факультативной стадией – она выступает гарантией законности применяемых административных наказаний, а также служит обеспечению прав и законных интересов заинтересованных участников производства по делу об административном правонарушении.

В рамках административно-деликтных отношений органы государственной либо муниципальной администрации и их должностные лица следует рассматривать не только как сторону, наделенную властными полномочиями, но и в качестве субъекта административной ответственности в тех случаях, когда их действиями нарушаются права и законные интересы граждан, а также юридических лиц. Их двойственное положение в генезисе анализируемых правоотношений, безусловно, отражается на содержании и специфике правосубъектности.

Законодателем определен особый порядок ответственности государственных либо муниципальных служащих в случае нарушения их действиями прав, свобод и законных интересов граждан. В соответствии с российским законодательством за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут быть наложены следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) перевод на нижестоящую должность (в органах внутренних дел); 6) увольнение[87].

Установлено также, что государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

Таким образом, следует выделить принцип ответственности за нарушение правил производства и за принятое постановление по делу об административном правонарушении. Он состоит в том, что судьи и должностные лица, виновные в нарушении правил производства или принятии незаконного акта, несут дисциплинарную ответственность[88].

Однако предусмотренный порядок ответственности государственных и муниципальных служащих не всегда представляется эффективным с позиций требований по обеспечению прав и законных интересов граждан. Весьма скептически следует относиться и к утверждению, что Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» стал надежным и эффективным инструментом реализации права на судебную защиту.

На наш взгляд, только комплекс правовых средств является гарантией обеспечения прав человека и гражданина. К числу таких средств целесообразно отнести право на квалифицированную юридическую помощь. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, вправе пользоваться юридической помощью защитника, а потерпевший − пользоваться юридической помощью представителя (ч. 1 ст. 25.5 КоАП РФ).

В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо. Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным юридической консультацией. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом (ч. 2, 3 ст. 25.5 КоАП РФ).

Защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении.

В случае административного задержания физического лица в связи с административным правонарушением защитник допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента административного задержания (ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ).

Защитник и представитель, допущенные к участию в производстве по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом (ч. 5 ст. 25.5 КоАП РФ).

Следует подчеркнуть, что орган, осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, обязан допустить защитника и представителя к делу, но не обязан обеспечивать гражданина юридической помощью.

Зачастую именно при реализации права на квалифицированную юридическую помощь со стороны должностных лиц ОВД допускаются нарушения. Так, при применении мер административно-процессуального обеспечения (административного задержания) защитник предоставляется невовремя либо не предоставляется вообще, более того от защитника могут скрываться некоторые материалы дела, искажаться информация и т. п.

В качестве гарантий обеспечения законности необходимо также отметить прокурорский надзор и ведомственный контроль за применением мер административно-процессуального принуждения, деятельность полномочных представителей Президента в федеральных округах[89]. Так, в соответствии со ст. 24.6 КоАП РФ, Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

При осуществлении надзора прокурор полномочен рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Прокурор может приносить протесты на акты, нарушающие права человека и гражданина или представления об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина в органы или должностным лицам, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации[90].

Ведомственный контроль осуществляется специальными подразделениями и должностными лицами на основе ведомственных нормативных актов. Немаловажное значение здесь играет и деятельность других, в т. ч. и негосударственных общественных правозащитных формирований.

Также нам видится важной гарантией законности при применении мер административно-процессуального обеспечения закрепление особой процессуальной формы применения таковых. В соответствии с КоАП РФ, при применении мер административно-процессуального обеспечения составляются соответствующие протоколы. Однако КоАП РФ, устанавливая требования к протоколам применения мер обеспечения, не содержит образцов процессуальных документов (в отличие от УПК РФ), что, конечно же, не влечет единообразного применения норм права и порождает ряд неточностей и ошибок при составлении данных процессуальных документов.

Одной из важных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина при применении мер административно-процессуального принуждения является институт обжалования.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[91] закрепляет судебный порядок обжалования противоправных и нецелесообразных действий органов и должностных лиц.

КоАП РФ закрепляет специальный порядок обжалования решений, вынесенных по делу об административном правонарушении, в т. ч. и на основании неправомерного применения мер административно-процессуального обеспечения.

КоАП РФ закрепляет ряд гарантий защиты прав и свобод личности при применении мер административного принуждения. К ним можно отнести:

− право лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также потерпевшего, знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, предъявлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ (ст. 24.4 КоАП РФ);

− право лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении и не владеющим языком, на котором ведется производство, пользоваться родным или избранным языком и услугами переводчика (ст. 24.2 КоАП РФ);

− гласность и открытость производства по делу, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст. 24.3 КоАП РФ).

Обобщая вышеизложенное, следует сделать вывод, что в настоящее время гарантом соблюдения законности в процессе административно-юрисдик-ционной деятельности органов внутренних дел выступает законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы применения отдельных мер принуждения, а также контроль и надзор со стороны государственных органов. Немаловажное значение играет и деятельность негосударственных общественных правозащитных формирований.

Важной гарантией законности при применений мер административно процессуального принуждения является закрепление КоАП РФ строгого требования соблюдать полномочными органами объемы своей компетенции. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом. Более того, КоАП РФ закрепляет перечень органов и должностных лиц, полномочных применять такие меры.