Делегування законодавчих повноважень

В умовах інтенсивних демократичних, соціальних, державно-правових перетворень, що відбуваються зараз в Україні, суттєво змінюються роль держави, її функції і відповідні їй владні повноваження. У процесі демократизації всіх сторін суспільного життя стає закономірною тенденція зміни характеру державно-правового регулювання, перш за все збільшення кількості законів, що приймаються Верховною Радою України. Тому вимога подальшого теоретичного осмислення проблеми вдосконалення методів державного керівництва і правового регулювання нині значно актуалізується.

Важливого значення в цьому зв’язку набуває наукова розробка проблеми делегування законодавчих повноважень як одного із засобів функціонування державної влади в плюралістичному суспільстві, як засіб забезпечення її ефективності. В ряді країн Заходу таке делегування розглядається як суспільно необхідне. Державно-владні повноваження є юридичною характеристикою влади й утворюють компетенцію державних органів. Для органів судової влади у відповідності з принципом здійснення правосуддя виключно судами встановлюється пряма заборона делегування (ст. 124 Конституції України). В той же час Конституція України (ст.19) зобов’язує кожен державний орган діяти тільки на основі і в межах повноважень, тобто в рамках своєї компетенції. Тому заслуговує уваги детальне дослідження питання про закономірність, доцільність і саму можливість делегування державних повноважень у випадках, коли воно прямо не передбачено Конституцією України. Значить, звернення до проблеми делегування державно-владних повноважень всередині держави, до вияснення можливостей і меж його застосування, а також до аналізу його змісту й природи повністю обґрунтовано. Результати дослідження юридичної природи делегування повинні бути враховані для вдосконалення механізму правового регулювання, в процесі побудови Української правової держави. Головним делегатором влади в Україні є її народ, чия воля й принципи закріплені в Конституції України. Шляхом голосування він делегує свої верховні владні повноваження державним органам, тому всі їх повноваження мають делегований від народу характер.

У суспільній практиці особливо великого значення набуває наукова розробка й вирішення того контексту проблеми делегування, яке стосується взаємовідносин законодавчої й виконавчої гілок влади. Це зумовлено декількома об’єктивними факторами. По-перше, в умовах відходу від пережитків тоталітаризму в Україні принцип єдності й неподільності державної влади не може більше розглядатися в його попередньому розумінні. Вона не може бути зосереджена тільки в одному “повновладному” державному органі, а розподіляється між гілками влади, які взаємодіють між собою через систему стримувань і противаг. По-друге, збереження за державою економічної та соціальної функції зумовлює посилення тенденції інтенсивного нормативно-правового регулювання відповідних суспільних відносин. Це досягається шляхом активної правотворчої діяльності як Верховної Ради України, так і Президента України і вищих органів виконавчої влади. У цьому зв’язку підвищений науковий інтерес викликає дослідження співвідношення закону і таких нормативно-правових актів, в яких формулюються первинні норми права, встановлення юридичної основи для видання подібних підзаконних актів. По-третє, в Україні, як ми вважаємо, склалася практика делегування, що вимагає наукового аналізу її природи й вироблення відповідних рекомендацій для правозастосування. По-четверте, в теорії держави і права до цих пір не проводилось комплексне дослідження проблеми делегування на рівні монографій, не здійснювались спроби аналізу використання деяких положень наукової доктрини й практики делегування в розвинутих демократичних країнах.

Необхідність звернення до теми делегування державних повноважень зумовлена її зрослою актуальністю в процесі побудови Української правової держави. Не дивлячись на те, що до цієї теми звертались багато вітчизняних та зарубіжних вчених, зокрема С. Алєксєєв, В. Горшеньов, В. Кампо, М. Козюбра, В. Нерсесянц, С. Полєніна, В. Тацій, М. Цвік, і вона була предметом даного дослідження С. Шевчука, рівень розробки є явно недостатнім і не повністю відповідає потребам державного будівництва незалежної України. Ці дослідники в основному торкались теоретичної оцінки делегованої правотворчості. Вчені, що вивчали правотворчість в СРСР і в Україні, неоднозначно відносяться до делегованої правотворчості. Так, І. Воронкова вважає, що “підзаконне делегування є природним станом правотворчості” [148, с.12]. А. Н. Соколова, конкретизуючи це положення стосовно управлінських органів, зазначає, що “підзаконна правотворчість є основоположною формою здійснення ними організаційно-розпорядчої діяльності” [149, с.17].

Деякі вчені, серед яких: В.Горшеньов, В.Карташов, Л.Лазарь, В.Нерсесянц, П.Полежай, А.Шебанов позитивно оцінюють практику делегування законодавчих повноважень, вважаючи її необхідною, що зумовлено потребами державного керівництва, гнучкістю й швидкістю вирішення питань. Але делегування законодавчих повноважень повинно здійснюватись у відповідності з певними стандартами, не бути надлишковим і здійснюватись не з усіх питань, які складають предмет закону. Ю. Грошовий, В. Колодій, В. Копейчиков, Л. Кривенко, В. Тацій, М. Цвік виступають за категоричну заборону делегування законодавчих повноважень, основуючись на принципі розподілу державної влади. [66, с. 33; 150, с. 120]. А. Заєць називає подібне делегування “законодавчим курйозом” [151, с.39], вважаючи, що проблеми, які виникають можна вирішити шляхом перерозподілу нормотворчої компетенції. Таку ж думку висловлює С. Полєніна, яка виступає за підзаконну правотворчість, одночасно заперечуючи можливість конструкції правотворчого делегування [153, с.47 ]. Л. Кривенко називає перерозподіл нормотворчої компетенції недоцільним [157, с. 11]. П.Євграфов дотримується думки, що правотворчість у правовій державі має стати виключно прерогативою законодавчих органів і народу у формі референдуму [155, с. 60].

Подібна широта поглядів і думок зумовлюється тим, що дослідження досить-таки складної проблеми делегування не мало комплексного характеру. При цьому слід мати на увазі, що радянський досвід делегування законодавчих повноважень в основному не придатний через існування механізму реалізації державної політики (система органів КПРС та КПУ), який функціонував через неправові (політичні) форми при відсутності реального розподілу державної влади, а також визнання в теорії держави і права відсутності протиріч між законами і підзаконними нормативними актами. Тому в роботі увага більше приділена аналізу стану проблеми в зарубіжній науці й практиці.

Слід зазначити, що в радянський період “центр тяжіння” нормативного регулювання був зміщений у бік органів державного управління. Виправдовуючи подібну практику, посилались на те, що ідейно-теоретичною основою для формування й розвитку правового регулювання в радянському суспільстві є партійні документи (Програма КПРС, матеріали з’їздів і пленумів ЦК КПРС), для виконання яких проводилась єдина правова політика.

У відповідності з прийнятою в даний час в юридичній літературі концепцією, закон повинен встановлювати відправні начала правового регулювання у всіх сферах суспільних відносин, а для регламентації інших питань передбачається видання відповідних за формою й змістом нормативно-правових актів підзаконного характеру [153, с.43-50].

Взагалі всі закони можна поділити на дві категорії: 1) закони, що не вимагають і не повинні вимагати видання підзаконних нормативно-правових актів, так як регулюють суспільні відносини максимально й виключно (закон про державний бюджет, закон про оподаткування, кримінальний кодекс та інші); б) закони, які встановлюють тільки відправні начала правового регулювання, і тому вимагають видання підзаконних нормативно-правових актів, в яких деталізуються й розвиваються їх, основні положення.

На подібну класифікацію законів уперше звернув увагу І. Бентам у своїй праці “Межі юриспруденції”, де він обґрунтував і причини делегування. Він розрізняє закони, що виключно відносяться до законодавчої сфери (прийняття бюджету, оподаткування, прийняття органічних законів) і закони, які є результатом спільної праці законодавця і “субординаційного володаря законодавчих повноважень”. В останньому випадку законодавець визначає параметри, цілі й стандарти нормативно-правових актів, що приймається, і ті конкретизуючі деталі, які він залишає субординаційному органу для заповнення прогалин [156, с.34]. Таким чином, І. Бентамом уперше в юриспруденції обгрунтовується концепція “рамкового делегування”.

Що стосується першої категорії законів, то очевидно, що відповідні повноваження законодавчого органу не можуть бути делеговані ні за яких умов, тому “рамкова” конструкція недоречна. Що стосується “рамкового” закону, який відноситься до другої категорії, для розвитку його положень орган виконавчої влади використовує законодавчі повноваження, які є по своїй природі делегованими від законодавця, так як вони конституційно закріплені виключно за Парламентом. Аналіз статті 92 Конституції України, в якій визначений предмет закону, показує, що ряд її положень мають досить загальний характер: “…законами України визначаються …основи використання природних ресурсів, …соціального захисту, …регулювання праці і зайнятості, … основи й гарантії підприємництва, …зовнішніх відносин,…митної справи”. Для вирішення цих питань Верховна Рада України повинна самостійно приймати рішення про необхідність доповнюючих законів підзаконними нормативно-правовими актами і визначати, яке коло суспільних відносин вони повинні регулювати. При цьому Верховна Рада України не виходить за межі своїх повноважень, визначених у ст.92 Конституції України.

Чисто українське національне забарвлення отримало делегування парламентом повноважень Кабінету Міністрів України (у частині здійснення законодавчого регулювання відносин власності, підприємницької діяльності, соціального й культурного розвитку, митної, науково-технічної політики, кредитно-фінансової системи, оподаткування, державної політики оплати праці й ціноутворення). Згідно зі статтею 97¹ Конституції України (1978 р.) декрети з делегованих повноважень мали силу закону і могли зупиняти дію конкретних законодавчих актів або вносити до них зміни й доповнення. Декрет після його підписання Прем’єр-міністром України передавався до Верховної Ради України і набував чинності через десять днів із моменту його опублікування (якщо інше не передбачалось самим декретом), але не раніше дня його опублікування.

Протягом строку делегування повноважень (шість місяців) Кабінетом Міністрів було прийнято 83 декрети, якими змінено чи зупинено дію десятків законів України. Це ледве не призвело до повного хаосу в системі законодавства України, оскільки особи, що мали застосовувати закони, були дезорієнтовані відносно того, яка частина закону і які закони діють. Декрети фактично почали виконувати функцію законів. Слід зазначити, що декретування було запроваджено спочатку не Конституцією, а Законом України від 18.11.1992р. “Про тимчасове зупинення повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97 Конституції України, і повноважень Президента України, передбачених пунктом 7⁴ статті 114⁵ Конституції України”. Але оскільки в Законі не передбачався порядок його введення в дію, 21 листопада 1992 р. був прийнятий Закон України “Про порядок застосування Закону України “Про тимчасове зупинення повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97 Конституції України, і повноважень Президента України, передбачених пунктом 7⁴ статті 114⁵ Конституції України””.

У контексті вище викладеного, під делегуванням законодавчих повноважень слід розуміти видання нормативно-правового акта за уповноваженням, що виходить із закону, чи за прямим дорученням представницького органу законодавчої влади органу виконавчої влади при збереженні певної системи контролю зі сторони законодавчого органу за реалізацією делегованих повноважень. У даному випадку делегування відбувається на рівні верховної влади між двома її гілками, відособленими одна від одної. Закон, на основі якого Верховна Рада може делегувати свої повноваження, є звичайним, який приймається простою парламентською більшістю. Делегування в порядку уточнення компетенції за допомогою звичайних законів відрізняється від дії конституційного закону, який вносить зміни в Конституцію, тому не делегує повноваження, а перерозподіляє компетенцію.

У законі, що здійснює делегування в указаному вище порядку законодавчих повноважень, обов’язково повинна міститись вказівка на предмет, цілі, завдання і стандарти делегування, зафіксований політичний вибір законодавчого органу, межі повноваження відповідних державних органів і посадових осіб, а також методи парламентського й судового контролю. Ці стандарти чи параметри делегування необхідні для того, щоб виконавець, деталізуючи й конкретизуючи основні положення закону, був не в стані фактично спотворити й підмінити його. Широко розповсюджене розуміння делегування, як необмеженої й неконкретної передачі повноважень, підлягає безумовній забороні, так як тягне за собою грубе порушення принципу законності.

Як приклад можна привести Німеччину. Тут у березні 1933 р. Рейхстаг, де переважали члени націонал-соціалістичної партії, прийняв закон (“Ermachtssiguns gessets”), делегуючи А. Гітлеру і його Кабінету повноваження в управлінні країною за декретом. Законодавчий орган уповноважував виконавчу владу приймати будь-який закон, який вона забажає прийняти. Після другої світової війни з прийняттям Основного Закону ФРН (1949 р.), послідувала заборона необмеженого делегування законодавчих повноважень шляхом їх закріплення за парламентом (ст.20 ч.3) [94, с.162].

Конституція України прямо не забороняє і не дозволяє делегування законодавчих повноважень. Разом із тим, у відповідності зі ст. 19 Конституції України “Органи державної влади і органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти тільки на основі, в межах повноважень і способом, що передбачені Конституцією й законами України.” А це значить, що їм заборонено здійснювати непередбачувані для них законом повноваження. Про це свідчить положення ст. 106 Конституції України, що встановлює видання Президентом України Указів “на основі і для виконання Конституції та законів України”; ст.117, що передбачає видання Кабінетом Міністрів України постанов і розпоряджень у межах своєї компетенції. Тому в загальноприйнятому розумінні делегування законодавчих повноважень слід вважати забороненим. Але у випадках, коли Верховна Рада України сама уточнює надані їй Конституцією України повноваження, це уточнення в ряді випадків пов’язане з установленням законним шляхом для виконавчої влади (Президент) додаткових, непередбачених для них законодавством прав, що і є делегуванням особливого роду. Таке делегування суттєво відрізняється від широко поширеного погляду на цей предмет. Одна справа – передача власних повноважень іншому органу виконавчої влади, а інше – розподіляти їх між Верховною Радою й Кабінетом Міністрів України, визначити коло повноважень, які доцільно здійснити кожному з них, тобто уточнити власні повноваження. Таке делегування не наносить шкоди “жорсткому” підходу до принципу розподілу влади, який на даний момент існує в Україні, так як не перетворює виконавчий орган у законодавчий, а лише уточнює обсяг і зміст законодавчого регулювання. Згідно Конституції України Верховна Рада до 28.07.1999р. делегувала Президенту право на видання одобрених Кабінетом Міністрів України і скріплених підписом Прем’єр-міністра нормативних указів з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасною подачею відповідного проекту в Верховну Раду. Як свідчить практика, дуже часто дані укази регулювали відносини, які повинні регулюватися виключно законами, що привело до правової несумісності указів і законів, низької ефективності даних правових актів, і це вкрай негативно вплинуло на взаємодію двох гілок влади. Нерідко укази Президента носили більш фундаментальний характер, ніж закони України. Це, безперечно, порушувало принцип верховенства закону.

На наш погляд, неприпустимим є делегування виконавчій владі, включаючи Президента України, такі повноваження: визначення режиму військового і надзвичайного стану, правового статусу політичних партій і рухів, вибори і органи (верховної) державної влади та місцевого самоврядування, а також в інші органи, створені на основі Конституції, статус посадових осіб, включаючи оплату їх праці, організація судочинства, ліквідація і зміна території адміністративно-територіальних одиниць, організація національної оборони, визначення військового обов’язку.

Звернемося в порядку порівняльного аналізу до проблеми ставлення до делегування законодавчих повноважень в інших, переважно розвинених демократичних країнах із тим, щоб установити принципову можливість використання в Україні їх позитивного досвіду. Як справедливо зазначає С.Шевчук, ця еволюція поглядів стала можливою, дякуючи тенденції зміни і ролі держави в суспільстві – від функцій “мінімальної” держави до держави “загального благоденства” – з її активною господарською діяльністю, яку вона веде або самостійно, або здійснює її через певну систему контролю [160, с. 14]. Звідси виникає широка практика делегування від парламенту президентським структурам і органам виконавчої влади. Делегування за кордоном набуває різні форми і різне обґрунтування. Слід зазначити, що ні в одній сучасній конституції прямої заборони на делегування законодавчих повноважень немає, хоча в деяких із них міститься прямо дозвіл делегування.

Треба зазначити, що теоретико-правова доктрина багатьох держав негативно ставиться до делегування виконавчій владі законодавчих повноважень парламенту. Це обгрунтовується вимогами принципу розподілу влади, згідно з яким законодавча функція – прерогатива представницького органу законодавчої влади.

Водночас інститут делегованого законодавства застосовується досить широко (США, ФРН, Італія, Іспанія, Швеція, Мексика, Португалія, Білорусь тощо).

Та ж Конституція Італії містить норму, за якою законодавча функція реалізується спільно обома палатами (ст. 70) [161, с. 257]. Проте стаття 76 тут же не менш чітко проголошує: “Здійснення законодавчої функції може бути делеговано уряду, якщо при цьому будуть визначені принципи та керівні критерії такого делегування, і воно буде представлено тільки на обмежений строк і з зазначеного кола питань ” [161, с.258].

Конституція Франції 1958 року вперше в світовій конституційній правотворчості закріпила обмежену сферу законодавчого регулювання парламенту (ст.34) [83, с.113]. Акти, які не входять в парламентську сферу, носять регламентарний характер, проголошує стаття 37. Тобто питання, що не ввійшли до переліку питань статті 34 Конституції, вирішуються президентом, урядом, іншими органами виконавчої влади. Більш того. Навіть в умовах обмеження сфери законодавчої діяльності найвищого представницького органу Конституція дає можливість здійснення законодавчої функції урядом. Уряд, як фіксує стаття 38, для виконання своєї програми може звернутися до Парламенту за дозволом здійснювати шляхом видання ордонансів протягом обмеженого строку заходів, котрі зазвичай входять до сфери законодавства і мають силу закону.

У новітній історії інститут делегованого законодавства запозичила конституційна правотворчість і молодих суверенних держав, що утворились на терені колишнього Радянського Союзу. Насамперед зауважимо, що деякі чинні конституції ввели зазначений інститут делегування президентам.

Конституція Туркменістану 1992 року (з наступними змінами) проголошує: “Меджліс (парламент) є законодавчим органом Туркменістану” (ст. 62). Водночас стаття 66 констатує, що Меджліс може передавати право видавати закони з окремих питань Президентові з наступним затвердженням їх Меджлісом [159].

Широкий простір у сфері законодавства надає главі держави Конституція Республіки Білорусь 1996 року. Згідно зі статтею 90 Парламент – Національні Збори є представницьким і законодавчим органом республіки. Однак ще раніше, статтею 85 Основний Закон прямо закріплює делегування законодавчих повноважень Президенту. У випадках, передбачених Конституцією, сказано тут, Президент видає декрети, які мають силу закону [143].

Таким чином, делеговане законодавство в тій чи іншій мірі властиве більшості сучасних розвинутих держав, навіть там, де законодавчі повноваження парламенту досить широкі. Будучи одним із свідчень посилення ролі і значення виконавчої влади в політичному, економічному та соціальному житті, воно в той же час викликано не лише цим фактором, а є наслідком багатьох чинників: зростання, розширення обсягу питань, що підлягають нормативно-правовому регулюванню, неспроможність парламенту їх “переварити”, громіздкість процедури проходження законопроектів у парламенті тощо.

Доцільність інституту делегованого законодавства в Україні зумовлюється специфікою нинішньої економічної та політичної ситуації: глибока економічна криза, вихід із якої потребує оперативності, політичне протистояння в парламенті, між Верховною Радою та Президентом України, упередженість при прийнятті законів, їх суперечливість та інші чинники.

Разом із тим, делегування законодавчих повноважень має здійснюватись: а) під строгим контролем Верховної Ради України (аж до накладання вето на акти); б) лише єдиним суб’єктом – Президентом України; в) без переделегування Президентом законодавчих повноважень іншим суб’єктам.