Якість закону

Прагнення законодавця створити ефективно діючу систему норм права, що забезпечує стабільність і правопорядок, вимагає подальшого розвитку всіх проблем законотворчої діяльності. Особливу значимість набувають проблеми якості законів, тобто сукупності необхідних ознак, якостей, властивих йому як ефективно діючому регулятору суспільних відносин.

У сучасній науці поки що не сформувалось єдиного розуміння якості законів, хоча на сьогоднішній день із цієї проблеми існують розробки вітчизняних та зарубіжних вчених: В. Прозорова, С. Полєніної, В. Ігнатенка, Є. Сирих, С. Бобровник та інших.

Проблему якості закону розробляла С. В. Полєніна, яка під якістю закону розуміла його відповідність суспільним потребам, і реальне регулювання суспільних відносин у відповідності з поставленими при прийнятті закону цілями [84, с. 86]. С. В. Поленіна вважає, що шляхи підвищення якості закону знаходяться в політичній, соціальній і юридичній площинах. При цьому соціальна характеристика якості закону охоплює два моменти: ступінь адекватності відображення в законі процесів, що відбуваються в суспільстві й точність прогнозування цих процесів на майбутнє, а також можливих шляхів розвитку суспільства і нерозривно зв’язаного з цим вибору оптимальних шляхів їх видозміни в бажаному напрямку за допомогою права. Політична характеристика якості закону є степінь відповідності вибраних законодавцем варіантів регламентації відповідної сфери суспільних відносин і загальної спрямованості розвитку правової системи вимогам законодавчої політики й завданням суспільного розвитку на ту чи іншу перспективу. Наслідком порушення правового аспекту є правотворчі помилки, які виявляються в юридичних характеристиках законів, що видаються. Позитивно оцінюючи підхід В. Прозорова і С. Полєніної до проблеми якості законів, зазначимо, що він не позбавлений слабких місць і вимагає деяких уточнень.

По-перше, автори визначають якість закону через одну, проте не єдину властивість. Загальновідомо, що здатність закону досягати поставлених при його прийнятті цілей є ефективність. Але якщо якість закону обмежити тільки цією властивістю, то фактично новий підхід до проблеми вдосконалення законодавства виявляється таким лише за формою, а по суті він повторює (дублює) теорію й методологію ефективності норм права, досить ґрунтовно розроблену вченими.

По-друге, і В. Прозоров, і С. Полєніна проблему якості законів звели до виявлення факторів, що забезпечують належну дію законодавства. Автори вважають, що адекватність економічної політики назрілим потребам суспільства складає змістовний параметр якості законодавства, зв’язують соціальні і політичні властивості законів з їх здатністю відбивати соціальні й політичні реалії зв’язки й співвідношення законів, політичних, соціальних і економічних явищ відіграють важливу роль у розвитку й дії законодавства, визначають якість закону, але безпосередньо в нього не входять. Якість закону, на наш погляд, є важливою частиною самого закону, а не явищ, що лежать поза ним.

На наш погляд, заслуговує уваги думка В. Ігнатенка, який вважає, що належне вирішення питання про те, що слід розуміти під якістю закону, які компоненти утворюють його зміст, вимагає звернення до філософської категорії “якість”. Діалектичний матеріалізм розуміє категорію “якість” як сукупність властивостей, що вказують на те, що являє собою предмет, явище. Якість безпосередньо зв’язана з кількістю, тобто сукупністю властивостей, що вказують на величину предмета, його розмір. Зв’язок між якістю й кількістю закріплений мірою. Міра показує межу, за якою зміна якості тягне за собою міру кількості [85, с. 154].

З урахуванням викладеного філософського розуміння категорії “якість”, якість закону можна визначити як сукупність властивостей, необхідно притаманних закону, що характеризують його в якості регулятора суспільних відносин.

Наступним етапом вирішення проблеми якості законів, на наш погляд, є систематизація ознак і властивостей законів, які вже виявлені вченими-юристами і досить успішно застосовуються в законотворчій діяльності.

Так, Ігнатенко В. пропонує виділити наступні основні групи якісно-правових властивостей закону: властивості правової легальності; інструментально-правові властивості закону; техніко-юридичні властивості закону. Правомірність пропозицій класифікації викликає наступні сумніви: під інструментально-правовою якістю закону автор розуміє “цілісну стійку сукупність правових властивостей закону, яка характеризує повноту, несуперечливість і точність регламентації в ньому операційних правореалізуючих правових властивостей з метою ефективного досягнення певних правових цілей” [86, с.144]. Значимість використовуваних правових засобів у процесі застосування закону безспірна, але необхідно зазначити, що якість правових властивостей виявляє суттєвий вплив не на якість закону, а на його виконання. Відображення механізму застосування правових властивостей у тексті закону повністю підпорядковується вимогам техніко-юридичного критерію закону.

На наш погляд, всі ознаки, які утворюють якість закону, доцільно диференціювати на два види:

1) ознаки, що характеризують закон як форму (джерело) права, як нормативно-правовий акт, прийнятий компетентними органами держави;

2) ознаки, властиві нормам права, що утворюють безпосередній зміст закону як регулятора суспільних відносин.

Правомірність запропонованого поділу ознак, що утворюють якість закону, бачиться перш за все в тому, що ознаки, що характеризують закон як форму права, є його атрибутами, тобто обов’язковими ознаками. І відсутність хоча б одного з них позбавляє закон якості форми права, перетворює його в об’єктивно-протиправний акт. Напроти, велика кількість ознак, що характеризують зміст закону як регулятора суспільних відносин, має кількісне вираження і може в певних межах мати різну інтенсивність прояву, що не виявляє впливу на втрату законом якості джерела права.

Кожна група ознак якості закону являє собою їх сукупність. Закон, будучи багатоаспектним явищем, володіє необмеженою кількістю властивостей, що по-різному характеризують його якість. Для оцінки якості закону в ході експертизи законопроектів немає необхідності виявляти інтенсивність прояву всіх без винятку ознак закону – дослідження слід обмежити вивченням найбільш значимих із них.

Такі ознаки, що визначають міру якості закону, можна охарактеризувати як техніко-юридичні критерії якості закону. Система техніко-юридичних критеріїв повинна послідовно охоплювати обидва види ознак якості закону. Сучасна теорія держави і права в числі основних і важливих ознак закону як форми права виділяє сім ознак. Це:

1. Акт точно визначених, вищих за статусом суб'єктів влади в державі, як правило,вищого представницького органу країни (в Україні — Верховна Рада) абогромадянського суспільства (безпо­середньо народу);

2. Акт, щоможе бути лише нормативним за змістом (на від­міну від акта застосування норм права й акта тлумачення норм права);

3. Завждиписьмовий акт-документ, який закріплює норми права, що вводяться, або їх зміну, містить первинні норми права, яких раніше в правовій системі не було, до того ж — норми з ключових, основних питань життя, встановлює права й обов'язки громадян;

4. Акт, що ухвалений у суворій відповідності з конституцією і раніше ухваленими законами іне потребує додаткового затверд­ження;

5. Акт, що може бути замінений, як правило, лише законом і перевірений на відповідність Конституції лише Конституційним Судом;

6. Акт, щомає вищу юридичну чинність, тобто акт найвищого юридичного “рангу”; усі інші акти повинні відповідати закону, ні в чому йому не суперечити;

7. Акт, ухвалений з дотриманням особливої законодавчої про­цедури, яка зветься законодавчим процесом [7, с. 317].

Якість закону як джерела права є необхідною умовою дії норм права, що містяться в ньому. Проте для того, щоб закон був дійсно ефективним, досконалим, забезпечував регулювання суспільних відносин, вимагається забезпечення належної якості норм права, що утворюють його зміст.

Вітчизняними та зарубіжними вченими досліджені ознаки якісно підготовлених норм права [87]. До них найчастіше відносять такі ознаки, як нормативність, загальнообов’язковість, повнота й конкретність нормативно-правового регулювання, представницько-зобов’язальний характер, ясність і доступність мови закону, формальна визначеність, точність і визначеність термінів і формулювань, логічна несуперечливість нормативних положень закону і конституції, ефективність, відповідність норм закономірностям і потребам суспільного розвитку та інші.

У сучасній науці не було запропоновано класифікації названих властивостей норм права, хоча така класифікація необхідна, так як вона дає можливість названі вище ознаки ввести в систему і дозволить знайти спільні й відмінні риси. На наш погляд, класифікація властивостей норм права повинна враховувати складний багатоаспектний характер норми права, розуміння її як сукупності юридичного, логічного, мовного й соціального аспектів. Кожен аспект норми права відображає її найбільш значимі зв’язки з іншими явищами й процесами, опосередковує вплив цих явищ і процесів на зміст норми права появою у неї особливих властивостей, ознак.

Властивості норми права можуть бути диференційовані на чотири види: власне-юридичні, мовні, логічні й соціологічні.

Звідси слідує, що система техніко-юридичних критеріїв повинна послідовно охоплювати три аспекти норми права – власне-юридичний, мовний і логічний та включати в себе наступні техніко-юридичні критерії якості закону: нормативність, загальнообов’язковість, повнота й конкретність нормативно-правового регулювання, що характеризують власне-юридичний аспект норми права; простота, стислість, ясність, точність, що характеризують мовний аспект норми права; визначеність, послідовність, несуперечливість, які характеризують логічний аспект норми права.

Техніко-юридичні критерії в своїй сукупності свідчать про належну якість закону, його здатність виступати джерелом ефективно діючих норм і досягати поставлених законодавцем цілей.

Сукупність факторів, що забезпечують ефективну дію закону, може бути найрізноманітнішою. Проте його техніко-юридична якість є однією з перших і необхідних умов ефективності. Неякісно підготовлений закон є таким за своєю формою, джерелом і може застосовуватися в конкретних відносинах, хоча процес його застосування може значно ускладнюватися за відсутності тих чи інших необхідних властивостей норми права. Так, дія закону, нормативні положення якого є нечіткими, недостатньо ясними, логічно суперечливими, неповними, буде недостатньо або навіть мало ефективною.

Таким чином, в межах певної міри власне-юридичні, мовні, логічні критерії якості закону можуть мати різну інтенсивність прояву, не змінюючи сутності закону як джерела права. І в цьому бачиться основна відмінність даних техніко-юридичних критеріїв, які характеризують закон як вид нормативно-правового акта, як джерело права.

У правотворчості якість техніко-юридичних критеріїв забезпечується застосуванням розвинутої сукупності вимог, які складають законодавчу техніку. В цьому зв’язку, заслуговує уваги проблема співвідношення вимог законотворчої техніки і якості закону. На наш погляд, вимоги законотворчої техніки співпадають з операційними визначеннями критеріїв якості закону, тому в змісті законодавчої техніки слід виділяти два види вимог: по-перше, операційні визначення техніко-юридичних критеріїв, за наявності чи відсутності яких можна робити точний висновок про міру якості закону; по-друге, методологічні правила, що орієнтують розробників законопроекту, як слід діяти, щоб забезпечити якість закону. Оскільки вимоги законодавчої техніки досить ґрунтовно розроблені вітчизняними та зарубіжними вченими і не вимагають додаткового обґрунтування, хотілось би більш детально зупинитися на системі техніко-юридичних критеріїв якості закону як регулятора суспільних відносин і відповідних операційних визначеннях.

Техніко-юридичними критеріями власне-юридичних властивостей норм права, що характеризують його як регулятора суспільних відносин, є нормативність, загальнообов’язковість, повнота й конкретність нормативно-правового регулювання.

Нормативність є властивість норми права бути регулятором суспільних відносин. В нормі права повинно бути визначене коло суспільних відносин, права й обов’язки сторін, обставини, зв’язані з виникненням, зміною чи припиненням правовідносин, засоби, за допомогою яких буде забезпечено дію норми права. Операційними визначеннями критерію нормативності є, як зазначає І. С. Самощенко: а) спрямованість норми права на регулювання суспільних відносин, а не якихось конкретних правовідносин; б) неперсоніфікованість (неконкретність) адресата норми права; в) невизначеність кількості випадків, на які розрахована дія норми права. Загальнообов’язковість передбачає всезагальне повне точне виконання й додержання норми права. Операційними визначеннями загальнообов’язковості є: а) всезагальність виконання й додержання норм права; б) повнота виконання й додержання норм права; в) точність виконання й додержання норми права [88, с.31 - 80].

Техніко-юридичні критерії повноти регулювання означають, що закон передбачає механізм дії кожної норми. Операційними визначеннями даного техніко-юридичного критерію є: а) визначеність суб’єктів; б) визначеність прав і обов’язків суб’єктів; в) кореспондування кожному праву обов’язку; г) визначеність санкцій, що застосовуються внаслідок порушення норм; д) урегульованість всіх питань, що виникають у ході реалізації норми права.

При недостатньо повній регламентації відносин у законі з’являються прогалини, тобто розриви системних зв’язків між нормами права, які тягнуть за собою виникнення ситуації, коли суб’єктивне право, закріплене законом, не одержує реалізації.

Техніко-юридичні критерій конкретності регулювання забезпечується наступними операційними визначеннями: а) точність і конкретизація закріплення прав і обов’язків суб’єктів правовідносин; б) точність формулювання засобів по їх забезпеченню.

Неконкретність регулювання, що міститься в законі, неминуче тягне за собою появу декларативних норм, які перетворюють закон у ні до чого незобов’язуючий заклик. Техніко-юридичними критеріями мовних властивостей якості закону є простота, стислість, ясність, точність, про що вірно зазначено в працях А. С. Піголкіна, Н. А. Власенка, А. Ф. Черданцева [89; 90; 91]. Кожен із названих критеріїв може бути конкретизований у системі операційних визначень. Операційними визначеннями критерію простоти, зокрема, виступають такі вимоги, як: а) відсутність в тексті нормативного акта громіздких конструкцій; б) відсутність зловживань в тексті дієприкметниковими та дієприслівниковими зворотами; в) відсутність повторів і малоінформативних поєднань у тексті закону. Критерій стислості забезпечує зосередження уваги суб’єкта на сутності закону.

Критерій ясності означає зрозумілість тексту читачеві, що забезпечується максимально допустимою простотою тексту, тому операційними визначеннями даного критерію виступають наступні вимоги: а) необхідність використання загальновідомих термінів у загальновідомому значенні; б) обов’язковість розшифровки значення найбільш важливих термінів; в) уживання простих і доступних термінів, відомих і широко вживаних зворотів; г) недопустимість вживання складних граматичних конструкцій, наприклад, дієприкметникових та дієприслівникових зворотів, складнопідрядних речень.

Текст закону повинен бути зрозумілим і простим, але не за рахунок повноти, точності, глибини формулювання нормативного акта. Так, зокрема, не можна відмовлятися від уживання юридичних професіоналізмів, незрозумілих частині населення.

Ясність закону сприяє правильному і повному виявленню наявної у ньому інформації, забезпечує ефективність дії нормативних приписів закону.

Техніко-юридичний критерій точності означає “досягнення найбільшої відповідності між ідеєю, думкою і втіленням цієї думки в законодавчій формулі” [89, с. 22]. Закон є обов’язковим еталоном, правилом поведінки, тому неточності і двозначності формулювань недопустимі.

Операційні визначення критерію точності наступні: а) чіткість, недвозначність дефініції термінів; б) відсутність в тексті закону двозначних і багатозначних термінів; в) позитивність використаних формул, тобто можливість використання не більше одного заперечення при викладенні одної думки; г) неприпустимість використання дієслово-невизначених конструкцій у безособових реченнях; д) неприпустимість використання непояснених далі слів “нерідко”, “інші”, “у випадку необхідності”.

Прагнення до точності протистоїть прагненню до простоти. Техніко-юридичний критерій точності займає домінуючу позицію, так як текст закону повинен бути перш за все максимально точним і лише в міру можливості простим. Техніко-юридичний критерій визначеності означає, що в тексті закону всі терміни при повторенні вживаються в одному і тому ж певному значенні, для вираження однієї думки не можуть бути використані різні терміни.

Уявляється можливим у якості операційних визначень техніко-юридичного критерію визначеності виділити: а) точність і чіткість закріплення дефініції поняття; б) постійне використання терміну у визначеному дефініцією значенні; в) недопустимість заміни даного терміну на інший, який здається тотожнім; г) недопустимість заміни дефініції для одного поняття в межах одного закону.

Таким чином, точність і чіткість закріплення дефініції поняття означає, що необхідно прагнути до того, щоб у кожного нового терміну в тексті закону була дефініція. Це усуне спори про “дух” закону при правозастосуванні. При визначенні дефініції терміну появляється нова проблема: які ознаки явища повинні бути відображені в тексті закону.

Норма права відмежована від індивідуальних проявів, тому несуттєві ознаки поняття, які закріплені в законі не визначають предмет регулювання повністю, можуть штучно звужувати його, опускають у ньому головне. У зв’язку з цим на практиці виникає потреба в уточненні і конкретизації цього поняття й норми в цілому. Можливе також і штучне розширення предмета регулювання, якщо який-небудь із суттєвих ознак не закріплений у дефініції. Тому дане операційне визначення передбачає точне закріплення суттєвих ознак поняття в тексті закону.

Операційне визначення недопустимості заміни одного терміну на інший, що здається тотожнім, означає, що в тексті закону повинен бути використаний тільки той термін, який одержав дефініцію. Синонімія й омонімія повинні бути виключені.

Синонімії необхідно уникати в тексті закону, оскільки не існує двох тотожних понять. Наслідком використання синонімії у тексті закону можуть стати різночитання, а також необхідність додаткового тлумачення.

Омонімія вимагає обережності в застосуванні, так як використання омонімів робить необхідним уточнення смислу кожного з них. У випадку, коли неможливо уникнути вживання омонімів, слід пояснити: яке значення має даний термін.

Недотримання операційного визначення недопустимості зміни дефініції у межах одного закону відбувається у випадку, коли законодавець уточнює подану раніше дефініцію, що приводить до спорів про сутність терміну при кожному наступному його вживанні.

Під техніко-юридичним критерієм несуперечності, як властивості логічної правильності, розуміється, що текст закону вільний від внутрішніх протиріч самому собі.

Операційним визначенням техніко-юридичного критерію суперечності є вимога виключати протиріччя в тексті одного закону, в законах одного рівня, а також із Конституцією. Порушення принципу несуперечності в тексті закону приводить до деформації системи права, так як під кутом зору виявляється основна функція права – бути регулятором суспільних відносин. Суперечливість є дуже поширеною й небезпечною помилкою законодавця. Вона полягає в тому, що заперечується те положення, яке недавно стверджувалось. Суперечність може бути контактною, коли заперечення слідує безпосередньо за твердженням, чи дистанційним, коли заперечення відокремлено від твердження значним проміжком тексту.

У законі складно зустріти контактну суперечність, так як внаслідок структури нормативного акта розвиток думки законодавця з конкретного питання може бути розділено текстом. Тому правильніше було б використовувати термін “контактна суперечність” для позначення суперечності, яка зустрічається в межах одного закону, а термін “дистанційна суперечність” для позначення суперечності в різних законах, для виявлення якої вимагається аналіз усієї системи законодавства.

Як уже зазначалось, техніко-юридичний критерій послідовності в сучасній науці практично не досліджений. Хоча, на нашу думку, послідовність, як властивість правильного логічного мислення, є обов’язковою ланкою логічного аспекту закону. Можна виділити наступні вимоги операційного визначення послідовності: а) послідовний розвиток думки законодавця в тексті закону; б) послідовний розвиток конституційних основ у тексті закону.

Важливість поставленої проблеми полягає в тому, що ґрунтовно теоретично розроблені й застосовані на практиці техніко-юридичні критерії якості закону, повністю й послідовно застосовані в юридичній діяльності, забезпечуватимуть якість законів, ефективність їх дії, а також дозволять оперативно й точно визначити належну якість закону в ході його експертизи.