КОЛЛИЗИЯ. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

Ст.73 Конституции РФ:

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Ст.6 ФЗ-131:

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ

В рамках остаточной компетенции субъект осуществляет регулирование по своему усмотрению. ФЗ устанавливает изъятие из правила ст.73 К. То есть затрагивается вопрос исключительного ведения субъекта РФ. Когда нет регулирования на уровне федерации, ст.6 ФЗ исключает возможность восполнить этот пробел на уровне субъекта. Нужно понимать, что такое совместное ведение и исключительное ведение субъекта. (не уловила мысль)

Вопросы правового регулирования субъектов РФ в сфере МСУ

• В сфере территориальной организации МСУ:

1) оформление законами субъектов РФ наделения муниципальных образований (МО) статусом, установления и изменения их границ и наименований, а также оформление их преобразования, создания, упразднения (ч.2 ст.10, ч.2 ст.11, ч.1 ст.12, ч.2 ст.13);

2) установление административных центров

3) Установление порядка учета мнения населения при изменении границ МО (ч.4 ст.12 ФЗ №131 в конституционном истолковании КС, Определение №214-О-П от 6.03.2008). Вопрос – чем связан субъект федерации, когда осуществляет подобное правовое регулирование? Субъект обладает значительной свободой усмотрения. Вправе установить дифференцированные формы учета мнения населения. Если изменение незначительно – можно установить опосредованные формы, когда изменения значительные, значительно затрагиваются права, мнение населения должно обязательно учитываться. Закон предусматривает форму референдума. КС – это было бы идеально. ФЗ говорит, что достаточно принятия решения представительным органом – это не препятствует законодателю усилить это, учитывать прямое мнение. То есть ФЗ устанавливает одну норму, субъект может гарантию повысить. Если ФЗ предусмотрена более сложная форма участия населения, субъект не может что-то изменить в данном вопросе. Например, если есть референдум, субъект не может перейти к более мягким формам.

• В сфере определения компетенции МО и органов МСУ:

1) определение иных, помимо закрепленных в ФЗ № 131 и других ФЗ, полномочий представительных органов МО (ч.11 ст.35);

2) наделение отдельными государственными полномочиями субъектов РФ (ч.2 ст.19), гос.полномочиями РФ (ч.6.1 ст.19) и определение порядка осуществления расходов местных бюджетов на осуществление этих полномочий (ч.5 ст.53);

3) В переходный период: определение порядка решения ВМЗ вновь образованных поселений путем возложения осуществления их части на муниципальные районы (ФЗ № 129 от 12.10.2005)

• В сфере реализации форм прямой демократии:

1) регулирование порядка выдвижения населением инициативы проведения местного референдума, порядка его подготовки и проведения (абз.2 ч.4, ч.10 ст.22);

2) установление порядка муниципальных выборов (ч.3 ст.23);
3) установление порядка голосования по отзыву избирателями депутатов и выборных лиц местного самоуправления через регулирование процедуры местного референдума (ч.1 ст.24)

• В сфере определения организационных основ МСУ:

1) установление наименований обязательных органов МСУ – представительного органа (ПО), главы муниципального образования (ГМО), а также местной администрации (МА) (абз.2 ч.3 ст.34); численности и сроков полномочий ПО МО, порядка избрания, полномочий, их срока ГМО первого созыва, если не проводится референдум о структуре органов МСУ (ст.34 ч.5 абз.5 ФЗ №131). Означает, что вводится единообразие в наименованиях обязательных органах МСУ. Если нужно поменять – нужны изменения в закон субъекта. Насколько это целесообразно с учетом исторических традиций? Это нелогично. Есть национальные регионы, где имеются специфические названия, которые могут варьироваться от местности к местности. Субъект может пойти на то, чтобы учесть пожелания каждого муниципалитета и учесть это в законе.

2) правовое регулирование муниципальной службы в соответствии с ФЗ о муниципальной службе (ст.42 ФЗ № 131);

3) утверждение условий контракта для главы МА муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных гос. полномочий (ч.3 ст.37), а также установление дополнительных требований к кандидатам на эту должность (ч.4 ст.37);

4) Установление полномочий органов государственной власти субъектов РФ по взаимодействию с советами муниципальных образований (ч.1 ст.66)

5) Порядок деятельности фракций в ПО МО (ст.35.1 ч.2)

6) Гарантии осуществления полномочий депутата ПО, ВДЛ (ст.40 ч.5.1)

К ведению субъекта относится вопрос наделения отдельными государственными полномочиями субъекта органов местного самоуправления. Вопрос достаточно хрестоматийный, но регулирования нормального нет. Есть субъекты, где в рамках наделения полномочий используются неопубликованные акты. МСУ может не всегда знать перечень своих обязанностей (например, Тюменская область). Это нарушение требований 131-ФЗ. Субъект федерации не устанавливает перечень контролирующих субъектов, устанавливает открытый перечень обязанностей при передаче полномочий.

• В бюджетно-финансовой сфере:

Это самая значительная сфера.

1. Установление требований, предъявляемых к формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и к контролю за его исполнением в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона № 131 (ч.3 ст.52);

2. Установление порядка расчета дополнительных нормативов отчислений от федеральных налогов и региональных налогов и сборов в бюджеты поселений в случае замены ими дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ (ч.2 ст.60);

3. Установление налоговых ставок, а также нормативов отчислений, по которым зачисляются в местные бюджеты доходы от региональных налогов и сборов (ст.58);

4. Установление нормативов отчислений, в соответствии с которыми в местные бюджеты могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ (ст.59);

5) распределение законом о бюджете субъекта РФ дотаций и (или) заменяющих их нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов из регионального фонда финансовой поддержки поселений (ч.3 ст.60), а также дотаций и (или) заменяющих их нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов из региональных фондов финансовой поддержки (ФФП) муниципальных районов (городских округов) (абз.4 ч.3 ст.61);

6) регулирование в соответствии с требованиями БК РФ порядка образования районных ФФП поселений и предоставления дотаций из них (абз.1 ч.4 ст.60), а также порядка образования региональных ФФП муниципальных районов (городских округов) и предоставления дотаций из них (абз.2 ч.1 ст.61);

7) утверждение в соответствии с требованиями БК РФ методики определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов) в качестве критерия для предоставления дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений и из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (абз.2 ч.4 ст.60, абз.1 ч.2 ст.61)

8) установление порядка отбора инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований для предоставления субсидий из фонда муниципального развития (абз.1 и 2 ч.1 ст.62), распределение этих субсидий между муниципальными образованиями законом субъекта РФ о бюджете (абз.3 ч.1 ст.62). Ситуация в СПб – муниципалитет представляет целевую программу в орган субъекта, тот рассматривает ее и принимает решение. Технический вопрос – на предмет чего проверяется данная программа. Это акт по вопросам местного значения. Исходя из закона СПб о формах, порядке и условиях предоставления межбюджетных трансфертов МО СПб из бюджета СПб от 31.11.2007 №538-110, может оцениваться только с точки зрения соответствия законодательству. В данном контексте происходит иное оценивания – с точки зрения эффективности. Это достаточно аморфное понятие. Вопрос решается довольно произвольно;

9) установление целевого назначения, условий предоставления и расходования субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджета субъекта РФ из фонда софинансирования социальных расходов (абз.1 и 2 ч.2 ст.62); распределение этих субсидий между муниципальными образованиями по единой методике, утверждаемой законами субъектов РФ (абз.3 ч.2 ст.62)

10) определение законами субъектов РФ случаев и порядка предоставления иной финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ в формах, предусмотренных БК РФ (ч.3 ст.62)

• В сфере взаимоотношений ОГВ субъекта и ОМСУ, контроля и ответственности:

1) Порядок ведения регистра МПА (ст.43.1 ч.1ФЗ №131). Есть реестр уставов муниципальных образований. А регистр – совокупность всех муниципальных нормативных актов. Субъекту оставлено широкое поле для усмотрения. Свобода велика, но не абсолютна. Полномочия по ведению регистра – полномочия высшего исполнительного органа субъекта РФ. Есть субъекты, где регистр ведет непонятно кто. Исполнительный орган, но не высший. ВС приходит к тому, что исходя из систематического толкования ФЗ 131 и 184 – это ненадлежащий субъект. Изменений в законодательстве субъектов не происходит. Во многих субъектах это контрольная или надзорная деятельность. А она правомерна только тогда, когда осуществляется надлежащим субъектом. То есть здесь вся деятельность подобного рода неправомерна.

До ВС дошел вопрос о том, что включать в регистр. В него включается масса дополнительных сведений о муниципальных актах: решения об оспаривании актов, прокурорские протесты, результаты правовых экспертиз. Есть методика ведения государственного регистра. Должен ли субъект полностью переписать федеральную методику или может что-то свое предусмотреть? Может ли перенять и добавить свое? ВС сказал, что никаких дополнительных сведений на усмотрение субъекта в методике быть не должно. Относительно Конституции данная позиция ВС спорна. Непротиворечивость не означает повальное копирование. По логике субъект имел право помимо заимствованных установить свои требования к тому, что нужно включить в реестр.

2) принятие закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования в рамках реализации установленной ФЗ № 131 процедуры привлечения этого органа к ответственности перед государством (ст.73);

3) установление вида акта высшего должностного лица субъекта РФ об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, срока и порядка его вступления в силу на основе указанных в ст.74 принципов.

• Ст. 79 ФЗ № 131: особенности правового регулирования МСУ законами субъектов РФ – городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства:

Различи с другими субъектами колоссальны. Нужно помнить в экзамене об этих особенностях.

1) закрепление особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения,

2) определение статуса муниципальных образований – внутригородских территорий города федерального значения, то есть какие это будут муниципалитеты, каков их объем компетенции, решает субъект. Двухуровневой системы местного самоуправления здесь нет.

3) установление перечня вопросов местного значения,

4) установление источников доходов местных бюджетов,

5) установление состава муниципального имущества

Общий вывод о том, что усмотрение города субъекта ограничено не имеет ничего общего с действительностью. Насколько это сообразуется с конституционным принципом местного самоуправления и насколько та или иная особенность изъятия обеспечивает принцип единства городского хозяйства.

Универсальные м/днародные стандарты местного самоуправления (ЕХ МСУ)

• 1) институциональные;

• 2) функциональные;

• 3) организационные;

• 4) финансовые;

• 5) процессуальные

Первые 4 группы можно назвать материальными стандартами.

Институциональные – такие гарантии, которые позволяют МСУ существовать как самостоятельному правовому институту. Это требования к гарантиям. В частности, хартия предполагает, что государство участник хартии должно признавать местное самоуправление, по возможности, на конституционном уровне. Предусматривается, что государство-участник признает существование местного сообщества, его право на самоорганизацию. То есть одна из основ демократического строя. Должны быть закреплены определенные признаки МСУ: понимает как коллективного права, наделение реальной способностью управления публичными делами, закрепление форм прямой непосредственной демократии, используемой на местном уровне.

Функциональные – государство должно определить в соответствующих актах сферу деятельности местного самоуправления. Гарантия – принципы определения компетенции ОМСУ, распределение компетенции, приближенность власти к населению, эффективность и экономичность управления, местные финансы и т.д. Хартия предусматривает обязанность ОГВ консультироваться с ОМСУ перед передачей отдельных государственных полномочий. Законодательство такой гарантии не содержит.

Организационные – местные сообщества самостоятельно определяют свою внутреннюю структуру самостоятельно и исходя из специфики своих внутренних потребностей. Предполагает самостоятельность в сфере управления персоналом, в вопросе того, какое количество будет муниципальных должностных лиц, какова оплата труда. Также требования к народным избранникам: свободный мандат представителей местного самоуправления, гарантии, связанные с его реализацией. В случае наделения органов МСУ отдельными полномочиями, муниципальные субъекты вправе адаптировать их к местным условиям. То есть с учетом местных традиций и интересов населения функционирует МСУ. Межмуниципальное сотрудничество – право муниципальных субъектов взаимодействовать, объединяться. Принцип осуществления государственного контроля за местным самоуправлением. Контроль всегда должен основываться на законе, преимущественно осуществляться за законностью и быть соразмерным.

Финансовые – их довольно много. По сути это основа МСУ. Полномочия должны соответствовать финансово-экономическим возможностям. Местные сообщества должны иметь возможность устанавливать объем местных налогов и сборов. Финансово слабые МО должны подлежать усиленной защите государства. Вводится принцип субсидиарности финансового выравнивания.

Процессуальные – совпадают с Конституцией. Речь идет о праве местного самоуправления на судебную защиту.