Пример 3 из практики

В системе одного органа исполнительной власти субъекта федера­ции государственный служащий К. был переведен из одного струк­турного подразделения в другое. Решение о данном переводе было принято обеими сторонами взаимодействия, в условиях, когда долж-

ночной регламент по вакантной должности не был ни составлен, ни утвержден. После того как служащий К. отработал календарным месяц, ему было предложено подписать должностной регламент, не отвечавший ожиданиям данного липа. Для государственного ел у жашего К. оказалось неожиданным то, что в предложенный должно стной регламент внесены функции, с одной стороны, не оговорен ные на стадии переговоров 0 переводе в данное структурное подразделение. С другой стороны, служащий К. выявил, что на нет пытаются возложить нелегитимные функции. Под нелегитимнымм функциями понимались те функции, которые не были определены положением о структурном подразделении, в котором гражданин К. проходил государственную службу. Оба фактора повлияли на приня­тие служащим К. решения об отказе подписать должностной регла­мент. Данное решение было доведено до сведения должностных лиц, возглавлявших управление по работе с кадрами и департамент, в со­ставе которого был занят государственный служащий К. Начался за­тяжной конфликт. В течение всей его динамики должностные лица названных «линейных» подразделений органа исполнительной влас­ти пытались найти пути завершения конфликта, чтобы выйти из не­го победителями. Никто из этих лиц не искал способа достижения компромисса. На исход (завершение) конфликта повлияла вовремя начавшаяся кампания, получившая название «административная ре­форма». Конфликт был завершен путем расторжения служебного контракта с государственным служащим К. по такому основанию как сокращение штата административной организации.

Расторжение с гражданином К. служебного контракта по иници­ативе нанимателя было осуществлено без соблюдения этой стороной административно-служебных отношений правил, предусмотренных действующим законодательством о государственной гражданской службе¹. Таким образом, через какой-то промежуток времени между гражданином К. и представителем нанимателя, осуществившим рас­торжение служебного контракта с нарушением норм права, может возникнуть конфликт, который будет рассматривать суд соответству­ющей юрисдикции.

Пример 4 из практики -----------------------------------------------■—

В этом примере использована распространенная ситуация, что позволяет назвать ее типовой. Группа государственных служащих об­суждает в присутствии руководителя (отдела, управления, департа-

¹ См. ст. 37 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

.1 проблемы, входящие в компетенцию определенного струк-и о подразделения административной организации. В своем вы-|| и'нии руководитель дает негативную оценку результатов работы и мы государственных служащих, не имея на то объективных ос-ний. В результате, как правило, возникает скрытый конфликт. *»•*<' бывает, что группа государственных служащих или один издан- Miill труппы пытается обжаловать поведение руководителя путем об­пил к должностному лицу еще более высокого ранга. В таком 1С конфликт становится открытым.

Пример 5 из практики ---------------------------------------------------

И период проведения административной реформы в одном госу-i ipi i венном органе кадровая служба негласно стала отдавать пред-Почтение замещению вакантных должностей гражданами, возраст > оторых способствовал омоложению аппарата управления. В одном || i структурных подразделений данной административной организа­ции вакантную должность занял молодой специалист И. Он влился 1 коллектив сотрудников, который на протяжении последних трех in был стабильным и не менялся. Каждый из сотрудников ощущал l ебя единомышленником и участником команды.

Специалист И. был хорошо образован, эрудирован, коммуника­белен, деловит, хорошо владел программным обеспечением персо­нального компьютера, обладал чувством юмора и быстро адаптиро­вался к новым условиям. Вокруг него образовался кружок специалистов из других структурных подразделений, где он приобрел роль лидера. Благодаря своим личным качествам специалист И. быстро справлялся с кругом своих ежедневных обязанностей и даже выполнял отдельные поручения должностных лиц, обладающих бо­лее высоким статусом, чем его непосредственный руководитель. Умение планировать свою работу позволяло специалисту И. больше времени отсутствовать на своем рабочем месте, не покидая здания государственного органа. Это привело к тому, что начальник отдела прилюдно несколько раз сделал резкие замечания специалисту И. Но у молодого чиновника возникло впечатление, что непосредствен­ный начальник относится к нему предвзято и несправедливо. Оби­женный начал «кулуарное» обсуждение поведения высшего должно­стного лииа, вовлекая в дискуссию не только сотрудников отдела, но участников неформальной группы, где он был лидером. Получив некоторое одобрение в занятой позиции, специалист И. перешел к открытой конфронтации с начальником отдела. Это выразилось

и высказывании в присутствии других сотрудников критических и мечаний в адрес руководителя, скептических взглядов на его снос, i \ ности управления в новых условиях, тонких и язвительных оценок его распоряжений. Попытки начальника отдела разрешить конфликт путем выяснения сложившейся ситуации и отношений успеха но имели. В коллективе отдела произошел раскол, поскольку одна час п. сотрудников заняла позицию специалиста И., а другая — начальника отдела.

Начальник отдела написал докладную записку на имя руководи­теля департамента, а конфликт вышел за рамки «линейного» подраз­деления административной организации.

Пример 6 из практики ----------------------------------------------

Руководитель одного структурного подразделения администра­тивной организации как должностное лицо систематически в слу жебное время обращался к государственному служащему женского пола с поручениями, выходящими за рамки должностного регламен­та служащего (приготовить чай, принести из аптеки лекарства и пр.). Выполнение этих поручений (если это вошло в систему!) через неко­торое время привело к возникновению у государственной служащей чувства униженности и в конечном счете к открытому конфликту.

Пример 7 из практики -----------------------------------------------

Должностное лицо, обладающее статусом принятия управленчес­ких решений, на общем собрании коллектива государственных слу­жащих одобрило начатую в стране административную реформу. Про­шел определенный период времени, и данный руководитель принял локальный нормативный акт о сокращении численности государст­венных служащих, в котором одним из мотивов высвобождения го­сударственных служащих была названа необходимость ликвидации параллелизма и дублирования государственных функций. Однако еще через определенный период времени данный руководитель при­нял локальный нормативный акт о создании нового «линейного» подразделения. Формирование нового коллектива было осуществле­но и он начал осуществлять свои функции.

Подобная ситуация касается проблемы «двойной» морали. С од­ной стороны, «первый» руководитель объявляет правильным реше­ние о ликвидации в рамках административной реформы «линейных» подразделений, которые дублируют работу других подразделений. С другой стороны, этот же руководитель создает новое структурное

и мне, с которым начинает конкурировать ранее образован-

.....1>а (деление, численность которого недавно была сокращена.

.....dm случае управленческое решение обладает конфликтным

i mini invi возникновения как межличностных конфликтов, так

К 111 \ II НОВЫХ.

11| >имер 8 из практики -----------------------------------------------

И период проведения административной реформы один орган ис-

ипгсльной власти субъекта Федерации — министерство, подле-

■ никвидаиии на основании соответствующего нормативного ак-

IIрезидента РФ. Председатель ликвидационной комиссии

in кретва, а также права и обязанности самой комиссии были

и мены соответствующими нормативными актами Правительств

nil РФ. Ликвидационная комиссия, а также ее председатель были

iHi.i обеспечить выполнение государственной гарантии по отно-

IIH пню к каждому государственному служащему. Речь идет о гаран-

Гиих, предусмотренных ст. 31 Федерального закона «О государствен-

.....i 1ражданской службе в Российской Федерации». Это означало,

■ни но смыслу норм указанной статьи каждому государственному I цужащему ликвидационная комиссии должна была предоставить: и ношожность замещения иной должности гражданской службы и другом государственном органе; б) профессиональной переподго-говки или повышения квалификации в целях замещения иной долж­ности гражданской службы в другом государственном органе. На практике выполнение государственной гарантии занятости госу­дарственных служащих (если не всех, то их части!) можно было обес­печить, поскольку одновременно с ликвидацией органа исполни­тельной власти субъекта Федерации началось создание другого органа власти, в административный регламент которого вошла часть функций ликвидируемого министерства.

Нарушение прав государственных служащих в ходе ликвидации министерства по всем юридическим признакам могло стать предме­том служебного спора, если бы граждане добровольно приняли ре­шение о защите своих прав в судебном порядке.

Намеченные примеры приведены. Вернемся к рассмотрению сущности системного конфликтного потенциала государственной службы. Это необходимо сделать по той причине, что до сих пор ана­лизировался конфликтный потенциал межличностных конфликтов, а конфликтный потенциал межгрупповых конфликтов остался без надлежащего внимания.

Что же лежит в основе системного конфликтного потенциала межгрупповых конфликтов?

Если дать короткий, а не развернутый ответ, то он будет следую­щим. На государственной службе системный конфликтный потен­циал межгрупповых конфликтов определяется в результате анализа конституционных прав граждан и корреспондирующих с ними норм Федерального закона «О государственной гражданской службе в Рос­сийской Федерации». Естественно, что речь идет о коллективных правах граждан.

Граждане, занятые на государственной службе, обладают такими коллективными правами, как право на объединение (ассоциацию) в профсоюз; право на проведение общих собраний; право на коллек­тивные трудовые споры (без права на забастовку!).

Почему же эти коллективные права отнесены к системному кон­фликтному потенциалу государственной службы?

На наш взгляд, ответ на данный вопрос лежит на поверхности.

Во-первых, Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» декларирует свободу ассоциации государственных служащих, т. е. создание ими профсоюзной органи­зации в каждой конкретной административной организации. Данная оценка нормативного регулирования права граждан, занятых на го­сударственной службе, на объединение (ассоциацию) в профсоюз является объективной.

Объясняется это несколькими факторами:

1) предмет деятельности первичной профсоюзной организации в административной организации не раскрыт действующим админи­стративно-служебным законодательством;

2) границы осуществления уставной деятельности органов проф­союза государственных служащих не установлены.

Так, Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» не предусматривает дозволения на учас­тие первичной профсоюзной организации:

• в деятельности комиссии по урегулированию конфликтов инте­ресов;

• в деятельности конкурсной комиссии;

• в деятельности аттестационной комиссии;

• в процессе проведения общих собраний (конференций);

• в процессе защиты персональных данных государственных слу­жащих;

• в процессе включения государственных служащих в кадровый резерв;

• в процессе рассмотрения профессиональной служебной дея-И п.пости государственных служащих с целью установления причин м пимы нарушения служебного поведения;

• в процессе проведения квалификационных экзаменов государ-i пи иных служащих;

• в процессе рассмотрения условий охраны и безопасности труда дарственных служащих;

• в процессе согласования интересов разных категорий государ-i |венных служащих.

Но-вторых, первичная профсоюзная организация после юридиче-кого факта ее создания будет обладать комплексом прав уставной и цельности общественной организации по защите интересов и прав членов профсоюза. Если единоличный орган первичной Профсоюзной организации займет активную позицию по защите ин-ресов и прав членов профсоюза, то его взаимодействие с предста-|ителем нанимателя будет конфликтным.

Предпосылкой для того, чтобы единоличный орган первичной профсоюзной организации — председатель профкома занял именно наивную позицию по защите интересов и прав членов профсоюза, in шется правило, предусмотренное ч. 4 ст. 15 Федерального закона () юсударственной гражданской службе в Российской Федерации». 1ак, в соответствии с указанной нормой «гражданский служащий, за­мещающий должность гражданской службы категории «руководите-III!» высшей группы должностей гражданской службы, в целях ис­ключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсо­юзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.

Следовательно, существует вариант при добровольном выборе ко­торого государственными служащими их первичную профсоюзную организацию будет возглавлять гражданин, не занятый в данной ад­министративной организации. Это новый тип профсоюзных лиде­ров, к взаимодействию с которыми представители нанимателя еще Не гоговы. А готовы ли к этому государственные служащие тех кате­горий, от которых зависит реальное появление таких лидеров, пока­жет время.

Обладание государственной службы конфликтным потенциалом межгрупповых конфликтов непосредственно связано с проблемой внедрения в структуры государственного управления идеологии со­циального партнерства. С точки зрения сопоставления основопола­гающих принципов государственной службы и идеологии социаль-

iuiio партнерства они находятся в неразрешимом противоречии, су­ществующем между ними.

Основополагающими принципами государственной службы явля­ются подчинение чиновников воле представителя нанимателя, наде ленного правом выражать государственные интересы и обязанностью их защищать, а также возможность использования административно го ресурса для обеспечения деятельности административной органи­зации как некой совокупности различных реальных групп (категорий служащих), которые не обладают никакими коллективными правами. Внутри административной организации объектом внимание и управ­ления является индивидуум, персона, чиновник.

Идеология социального партнерства отвергает авторитарно-ад­министративное начало. Равенство, свобода и коллегиальность при­нятия решений лежат как в основе внутренней политики того или иного субъекта определенных отношений, так и в основе процесса взаимодействия субъектов этих же отношений (например, социаль­но-трудовых). В рамках политики социального партнерства приори­тетными направлениями являются отстаивание коллективных инте­ресов отдельных реальных групп путем коллективных переговорок, обеспечение права этих групп на участие в принятии управленческих решений, а также права на защиту коллективных интересов.

Данное обстоятельство обуславливает необходимость рассмотре­ния конфликтного потенциала социального партнерства как типа взаимодействия представителя нанимателя с полномочными пред­ставителями государственных служащих.

Практика показала, что в условиях реформирования трудового за­конодательства и внедрения идеи социального партнерства во всех сферах общественной жизни реальные и иллюзорные конфликты индивидуального и группового характера становятся неотъемлемой частью функционирования органов (учреждений) государственной гражданской службы.

В связи с тем, что отношения по типу «социальное партнерство» регламентированы ТК РФ, то естественно, что с определенной долей допущения можно говорить и о системном конфликтном потенциа­ле современного трудового законодательства.

При отношениях по типу «социальное партнерство» основным инструментом коллективного регулирования социально-трудовых отношений в широком смысле этого термина является коллектив­ный договор. Однако следует обратить особое внимание на то, что за­конодатель предусмотрел искусственное усечение распространения данного типа отношений по кругу лиц. Так, ст. 28 ТК РФ установле-

правило, по смыслу которого особенности применения всех ин-юв социальною партнерства — коллективных переговоров, иных консультаций, коллективного договора, соглашений, и ношению к таким категориям занятых как государственные миские служащие, муниципальные служащие и другим уста­иваются федеральными законами. I ели проанализировать содержание Федерального закона «О го-m|hi ионной гражданской службе в Российской Федерации», 1ЖНО убедиться в том, что ни о каком социальном партнерстве iM мконодательном акте нет ни одного слова. По своему юриди-i iMy статусу государственные гражданские служащие имеют пра-I ассоциацию, т. е. на объединение в профсоюз (ст. 14). Однако i праве данной категории граждан, занятых трудовой деятельностью, III юллективные переговоры, на взаимные консультации и на за-.....1ение коллективного договора в анализируемом законодатель­ном акте нет ни одной нормы.

Кроме того, само социальное партнерство как один из принципов i i \ шрования социально-трудовых отношений в широком понима­нии этого термина включает в себя блоки, регламентирующие обес­печение права работников на участие в управлении организацией I предусмотренных законом формах и обеспечение права на разре­шите индивидуальных и коллективных трудовых споров (ст. 2 ТК РФ). В целом подход законодателя к особенности применения норм ра пела II «Социальное партнерство в сфере труда» ТК РФ согласует-ВЯ с международным трудовым правом. Однако это не означает, что ■юстные моменты обеспечения прав граждан автоматически согласу­йся с международным трудовым правом. Объясняется это вывода­ми, сделанными из анализа соответствующих актов Международной организации труда (МОТ).

Конвенция МОТ № 87 (1948 г.) о свободе объединения и защите прав на организацию, Конвенция МОТ № 98 (1949 г.) о применении принципов права организацию и на ведение коллективных перегово­ров¹ предусматривают в своих соответствующих положениях воз­можность ограничения национальным законодательством стран уча­стниц защитных прав трудящихся некоторых категорий. К этим категориям трудящихся относятся лица, занятые в полиции и воору­женных силах.

В ст. 28 ТК РФ законодатель в первую очередь уделил внимание особенностям применения норм раздела II «Социальное партнерст-

¹ Обе Конвенции ратифицированы 10 августа 1956 г.

во ii Сфере груда» по отношению к таким категориям занятых, как сударственные гражданские служащие и муниципальные служащи В данной связи обратим внимание на Конвенцию МОТ № I (1978 г.) года о трудовых отношениях на государственной службе¹, ЛОВИЯ которой аналогичны условиям Конвенции МОГ№ 98 (1949 о применении принципов права на организацию и ведение коллс тинных переговоров².

Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаци

МОТ (далее — Комитет) подчеркивает, что право трудящихся на о

единение и право на ведение коллективных переговоров — это

различных вопроса'. В то же время Комитет считает следующе

Невозможно допустить изъятия из сферы действия Конвенции МО!

№ 98 (1949 г.) о применении принципов права на организацию и ве

дение коллективных переговоров значительных категорий трудя

шихся, находящихся на государственной службе у государства, толь

ко на том основании, что они формально находятся в том же

положении, что и государственные чиновники, занятые в системе го

сударственного управления"¹.

Исходя из международных принципов и норм права можно за ключить, что такая форма социального партнерства, как коллектив ные переговоры не должна иметь полного ограничения со стороны законодательных актов государств, ратифицировавших Конвенцию МОТ № 98 (1949 г.) о применении принципов права на организацию и ведение коллективных переговоров.

Поскольку ст. 10 ТК РФ в императивном порядке определено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и меж­дународные договоры Российской Федерации в соответствии с Кон ституцией Российской Федерации являются составной частью пра­вовой системы Российской Федерации, то также логичен и другой вывод. Его суть заключается в том, что федеральные законы, прини маемые с целью установления особенностей норм раздела II «Соци­альное партнерство в сфере труда» по отношению к категориям ра­ботников, поименованных в ст. 28 ТК РФ, не должны ограничивать право граждан, принадлежащих к перечисленным категориям, на та­кую форму социального партнерства, как коллективные переговоры.

¹ Российской Федерацией Конвенция не ратифициропана.

¹ Параграф 262 главы X «Содействие коллективным переговорам». См.: Свобода объединения и коллективные переговоры. Доклад 111 (Часть4В). Международная кон­ференция труда, 81-я сессия, 1994 г. Женева: Международное бюро труда. 1994. С. 122.

¹ Там же. С. 96.

• Там же. С. 95.

Hi п. 1я не учитывать то. что в современных условиях среди источ-|)оссийского трудового права коллективный договор занимает

......г положение, чем локальные нормативные акты¹. Как извест-

101 альные нормативные акты по традиции призваны регулиро-|с же коллективные отношения. Однако в отличие от коллектив­на опора локальные нормативные акты могут решать эту задачу и тех организациях, где сторона работников не ассоциирована профсоюзы. Ниш опыт по осуществлению управленческого консультирования 11ывает, что в современных условиях актуальна проблема отсут-i первичных профсоюзных организаций ворганах исполнитель-Hull власти разного уровня государственного управления, а также ударственных учреждениях, i \ п. обозначенной проблемы шире, чем простое отсутствие ин-I ппуализированной стороны, представляющей интересы работни­ки взаимодействии с работодателями на основе социального и i|<i нерства. Так, например, такой юрисдикционный орган, как комис- ■ ни по рассмотрению индивидуальных трудовых споров (ст. 384—389 I К 1'Ф), по формальным признакам не может осуществлять свою де­ятельность в тех организациях системы государственной граждан-i КОЙ службы, где нет первичной профсоюзной организации.

Более того, в целях рассмотрения и разрешения так называемых индивидуальных служебных споров законодатель предусмотрел со-дание в органах (учреждениях) государственной гражданской служ­им комиссии по служебным спорам. Так, в соответствии со ст. 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Рос­сийской Федерации» индивидуальные служебные споры подлежат рассмотрению комиссией государственного органа по служебным спорам, а также судом.

Ключевыми словами в норме ч. 1 ст. 70 названного законодатель­ного акта являются «служебные споры подлежат рассмотрению». Оз­начает ли это юридическое выражение, что служебные споры не под­лежат управлению с целью их завершения (исхода)?

Прежде чем дать ответ на этот существенный вопрос, напомним, что под управлением понимается комплекс мер, предпринимаемых как непосредственными субъектами конфликтного взаимодействия, так и так называемыми третьими лицами — примирителем, посред­ником и арбитрами. Как правило, конфликт подлежит разрешению

¹ См.: Соловьев А. В. Коллективный договор, или Как добиться успеха в проведе­нии коллективно-договорной кампании. М.: Альфа-Пресс, 2007.

«внутренними» силами и собственными мерами, в состав котор! ВХОДИТ и проведение так называемых досудебных примирительны процедур,

Однако в системе государственной гражданской службы проведи ние досудебных примирительных процедур путем рассмотрения спи ров с участием профессионального посредника или в трудовом арбЯ траже не предусмотрено.

Процедуры, которые с большой натяжкой можно отнести к числу досудебных примирительных процедур, предусмотрены нормой ч. 7 ст. 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». По смыслу указанной нормы служебный спор первоначально может быть рассмотрен непосредственно в хо с переговоров. При этом сторонами переговоров могут быть, с одной стороны, государственный служащий или государственной служа щий и его представитель, а с другой — представитель нанимателя.

Схематически эта нормативно-правовая модель переговоров вы­глядит следующим образом (рис. 1.1),

Государственный служащий

Государственный

служащий

и его представитель

________________I

Рис. 1.1. Нормативно-правовая модель переговоров

—.....адию переговоров

На практике существует еще одна организационная модель пере­говоров, которая косвенно связана с юридическим порядком рас­смотрения и разрешения индивидуальных трудовых и служебных споров. В основном эта модель вызвана необходимостью содейство­вать разрешению конфликтов, имеющих характеристику «горизон­тальных» конфликтов. Подробнее об этой модели сказано в главе 3, посвященной управлению организационными конфликтами.

Практика показывает, что этот правовой механизм рассмотрения конфликта не работает. По нашему мнению, такое положение дела является следствием следующих причин.

Во-первых, федеральным законом не предусмотрена обязанность какого-либо представителя нанимателя (должностного лица) вести переговоры с каким-либо государственным служащим или с участи­ем его представителя.

гие в переговорах в целях урегулирования разногласий, воз-

Тих между субъектами административно-служебных отношений, к ни ииваемого представителя государственного служащего пробле- I..MIHIO. С одной стороны, Федеральный закон «О государственной i некой службе в Российской Федерации» не раскрывает юриди- ■. м и I) статуса представителя государственного служащего. С другой юны, если исходить из тою, что юридический статус названного i паю определять на основании соответствующей нормы Феде- I.)ii.iii закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях Игшемьности»1, то в административной организации должна сущест- (нмшть и действовать первичная профсоюзная организация. Во вторых, федеральным законом об административно-служеб-1П.1Ч отношениях не прописан порядок ведения переговоров на меж-мшюстном уровне и на уровне межгрупповом. В данном контексте in hi межличностным уровнем понимается взаимодействие двух мин — государственного служащего и представителя нанимателя; hi межгрупповом уровне предполагается взаимодействие несколько 1ИП (двух и более) со стороны государственного служащего и пред-i I,жителя нанимателя. В-третьих, и это, возможно, самое главное, проведение этих пере-II торов заранее обречено на провал. А раз так, то представитель на­нимателя, знающий юридическую сущность любого служебного спо­ра, не будет даже организовывать переговоры и вступать в них! По какой же причине проведение этих переговоров заранее обре­чено на провал? Ответ на этот вопрос кроется в юридической характеристике природы всех служебных споров, а их природа обусловлена предме­том конфликта. Предмет же служебных споров определен законода­телем и един для всех случаев, при которых может быть использован правовой механизм рассмотрения служебных споров. Поясним дан­ный тезис. Юридическое определение индивидуального служебного спора предусмотрено ст. 69 Федерального закона «О государственной граж­данской службе в Российской Федерации». Из этого определения яв­ствует, что конфликты данного типа относятся к числу конфликтов права (юридических). С одной стороны, в этом заключается сущест­венное отличие индивидуального служебного спора от индивидуаль­ного трудового спора, который также может быть конфликтом инте­ресов (экономическим). 1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.   С другой же стороны ясно, что юрисдикционный орган под пнянием «комиссия государственного органа по служебным спорам»! может вынести положительного решения в пользу гражданскою щ жащего. Это ясно по той причине, что признание этой комиссм факта нарушения со стороны нанимателя прав гражданского слуянщего относится к случаю из области фантастики. Если же вдруг комиссия государственного органа по служ. спорам в результате рассмотрения конкретного конфликта выи. решение о том, что какое-то право государственного служащего был I нарушено представителем нанимателя, то она не сможет принудим этого представителя нанимателя восстановить нарушенное пран<|1гражданина. Объясняется это тем, что данная комиссия не облад и для этого надлежащим юридическим статусом, а действующее зако«Р нодательство не предусматривает ответственность представителя n.i иимателя за уклонение или отказ от выполнения решения, вынесен I ного комиссией государственного органа по служебным спорам. Более того, многолетняя практика зарубежных и отечественных [ конфликтологов, а также научные изыскания в области теории и практики социального конфликта показывают, что управление конфликтами права (юридическими) эффективно только в случаях их рассмотрения независимым судом (административным органом) и вынесения судом (административным органом) решения на основе «буквы» закона. При этом, как правило, осуществление вынесенного таким образом решения впоследствии обеспечивается за счет двух факторов. Этими факторами являются: нормативная регламентация ответственности соответствующих лиц за невыполнение решений, принятых юрисдикционными органами; возможность использова­ния со стороны государства силы принуждения той или другой сто­роны социального конфликта в целях выполнения решений, приня­тых юрисдикционными органами. Следовательно, в условиях, когда представитель нанимателя до начала переговоров, предметом которых должно стать обсуждение не урегулированных разногласий по поводу права (нарушенного дейст­вительно или мнимо!), понимает их бесплодность, переговоры в этом случае безрезультатны по той причине, что каждая из сторон будет отстаивать свою позицию. Компромисс здесь не достижим из-за са­мой природы конфликта — конфликта по поводу права. В соответствии с действующим административно-служебным за­конодательством служебный спор рассматривается комиссией по служебным спорам в случае, если гражданский служащий самостоя­тельно или с участием своего представителя не урегулировал разно-   При непосредственных переговорах с представителем нани- i гановлено, что индивидуальный служебный спор — это и природе конфликт права (юридический). Данное обстоя- позволяет выявить существенное различие между индиви- .......м служебным спором и индивидуальным трудовым спором. Иннииидуальный трудовой спор традиционно имеет двоякую но означает, что трудовой спор может быть как конфлик-п п-ресов (экономическим), гак и конфликтом права (юридиче-iiMi И данном контексте уместно привести несколько примеров, и помогут понять связь между предметом и природой кон­чи интересов и права. Например, в организации могут возникать индивидуальные тру-еноры по следующим экономическим поводам: • увеличения уровня оплаты труда работника, вызванного мни-н 1МИ паи действительными условиями внешней или внутриоргани- щной среды; ■ совершенствования условий труда на конкретном рабочем мес-i пванного необходимостью обеспечения охраны и безопасности [руда; • изменения размера поощрения за результаты труда, достигну- 11 и ia определенный период рабочего времени; • изменения норм труда (нормированных заданий, нормативов пи аенности, норм выработки и пр.); • изменения режима рабочего времени. В то же время в организации могут возникать индивидуальные трудовые споры, например, по следующим юридическим поводам: • мнимого или действительного изменения условий труда, преду­смотренных трудовым договором; • мнимого или действительного невыполнения работодателем ус­ловий коллективного договора, действующего в данной организации; • мнимого или действительного невыполнения работодателем нормы или правила, предусмотренного действующим трудовым за- конодател ьством. В связи с тем что комиссия по рассмотрению индивидуальных трудовых споров, по теории трудового права, может защищать инте­ресы работников, то в случаях отсутствия в той или иной организа­ции данного юрисдикционного органа уровень защиты работников реально снижается. В завершение небольшого, но необходимого сравнительного ана- трудовых и служебных — следует обратиться к основному закону страны — Конституции РФ. Частью 4 ст. 37 Конституции РФ установлено и закреплено право граждан на индивидуальные и коллективные трудовые споры с ис­пользованием установленных законом способов их разрешения, включая право на забастовку. В данной работе нет необходимоеги обсуждать спорную проблему о праве на забастовку при условии возникновения в организации ин­дивидуального трудового спора. Однако нельзя не обратить внима­ния на проблему конституционного требования (ч. 4 ст. 37 Конститу­ции) о том, чтобы законом были установлены способы разрешения индивидуальных трудовых споров. Федеральным законом «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» не предусмотрены нормы о порядке раз­решения служебных споров, которые по их природе аналогичны трудовым спорам, т. е. на практике являются конфликтами интере­сов (экономическими) и конфликтами права (юридическими). Следовательно, напрашивается вывод о том, что данный законода­тельный акт по формальным признакам не отвечает «букве» консти­туционной нормы. В связи с тем что Конституция РФ имеет прямое действие (ст. 15 Конституции), то коллизия между Федеральным законом «О госу­дарственной гражданской службе в Российской Федерации» и ч. 4 ст. 37 Конституции РФ, на наш взгляд, подлежит разрешение в уста­новленном порядке. Для того чтобы указанная коллизия была ис­ключена, необходимо внести изменение в определение предмета слу­жебного спора. То есть определение служебного спора должно иметь такую юридическую характеристику, из которой вытекало бы четкое осознание дуализма предмета служебного спора — спора по поводу интересов (экономического) и по поводу права (юридического). Таким образом, условия, в которых трудовую деятельность осуще­ствляет такая категория работников, как государственные граждан­ские служащие, могут быть охарактеризованы следующим образом. Эти условия не отвечают конституционному праву граждан на рас­смотрение индивидуальных трудовых споров в широком смысле это­го термина и в то же время реально снижают уровень защиты граж­дан, входящих в указанную категорию. Правовой аспект рассмотрения вопроса защиты интересов работ­ников, занятых на государственной гражданской службе, приводит к парадоксальному выводу. С формальной точки зрения оказывается, что в органах исполнительной власти и в государственных учрежде- М и и ч создание и функционирование комиссий по индивидуальным ювым спорам совсем не обязательно. < (снованием для такого вывода служит все тот же правовой статус цан, занятых на государственной гражданской службе. Так, в со- -II»' гствии с нормой п. 15 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О государ- и«иной гражданской службе в Российской Федерации» граждан- i mi служащий имеет право на «защиту своих прав и законных mi кресов на гражданской службе, включая обжалование в суд их на- пк'ния». То есть законодательный акт не предусматривает норм, |"|цоляющих государственным служащим вступать в служебные i поры и разрешать их в юрисдикционном органе — комиссии по слу- i' иным спорам. Кроме того, комиссия по служебным спорам не будет создана i влминистративной организации, если государственные служащие ИС ассоциированы в первичную профсоюзную организацию. Втаком l iviae представитель нанимателя не сможет сформировать комис-I ию по служебным спорам, в которой интересы государственных i |ужащих должны быть представлены членами выборного профсо­юзного органа. Не обязательно быть противником идеи социального партнерст­ва, но при исследовании поля и потенциала организационных кон­фликтов необходимо принимать во внимание все условия внешней и ннутриорганизационной среды, поскольку только такой подход может обеспечить получение объективного представления о предме- ГС исследования. Рассмотрение конфликтного потенциала гражданской службы было бы неполным, если бы мимо нашего внимания прошел потен­циал, которым обладают групповые и индивидуальные ожидания и разочарования, связанные с распространением социального парт­нерства на государственные органы (учреждения). Существует минимум два основных заблуждения государствен­ных служащих о реальной способности повышения уровня их экономи­ческой и социальной защиты при условии, если в административной организации в результате взаимодействия первичной профсоюзной организации и представителя нанимателя будет заключен коллектив­ный договор. Заблуждение первое. Заблуждение в возможности установления более высокой оплаты труда и материальных льгот за счет заключе­ния в административной организации коллективного договора. В административной организации этого достичь нельзя. С одной стороны, это невозможно по причине получения государственными S5 гражданскими служащими денежного довольствия, базой для (печения которого служат бюджеты различного уровня — федв| ного, регионального, городского и пр. С другой стороны, это ш можно, поскольку такого рода регулирование трудовых отноци носит исключительно коллективный характер, не групповой и более не индивидуальный. Заблуждение второе. Заблуждение в возможности на основе 11 ij ального партнерства установить в системе государственной грнж.т ской службы дополнительные отпуска без сохранения заработн платы, например, лицам, осуществляющим уход за детьми. Заблу дение основано на ст. 263 ТК РФ, которая регулирует данный вопрс Законодатель счел возможным установление в организациях и средством коллективного договора указанной льготы для опреде rofl ной категории работников. Однако на практике эта норма не работ ет, когда речь идет о ее распространении на работников, занятья) в системе государственной гражданской службы. Объясняется это тем, что в основе дозволения, предусмотренной! ст. 263 ТК РФ, лежит скрытый потенциал социального конфлим.1 На практике в случае ухода работника в указанный отпуск на cpol продолжительностью до 14 календарных дней никто из других pa6oi ников, например отдела, не будет выполнять работу отсутствующею государственного гражданского служащего в силу целого ряда обет ятельств. Ясно, что при увеличении объема выполняемой работы должностные лица, в обязанность которых входит создание необхо димых условий для эффективной работы каждого работника и соот ветствующего линейного подразделения, должны решить вопрос об увеличении оплаты труда работника. Однако этот вопрос не может быть решен положительно в условиях лимитированного фонда опла­ты труда, предусмотренного соответствующим бюджетом. На этом можно завершить рассмотрение сущности конфликтного потенциала государственной службы, представленной нами в виде двух взаимопроникающих сфер административно-служебных отно­шений и социально-трудовых отношений. Остается уделить внима­ние сфере тендерных отношений. Тендер -» это, с одной стороны, система классификации и идентич­ности, а с другой — структура отношений по типу «власть — подчине­ние». Проблемы отношений по типу «аласть — подчинение» между представителями одного пола — это одно, но когда речь идет о совме­стной деятельности мужчин и женщин, то эти проблемы усугубляются на основе права на защиту чести и достоинства личности (индивидуу­ма), запрета дискриминации, борьбы за справедливость и пр. ЮМ счете все сводится к проблеме адаптации индивидуу-ша) к условиям каждодневной деятельности на рабочем и.....> расположено в организации реального сектора эконо- [министративной организации, нию конфликтного потенциала тендерных отношений иособствовать описание такого элемента внутриорганиза-ilino конфликтного потенциала, как моральное преследование || рабочем месте. шмая административная реформа и новации в современ­ном законодательстве не затронули проблему защиты граж-■ра п.ного преследования граждан на рабочем месте. В евро-юсударстпах это социальное явления принято именовать ......... а масштабы его привели к необходимости обсуждения проблемы на заседаниях Европейского парламента (2001 г.)1. И научной и публицистической литературе до сих пор мало уделя-пимания проблеме управления моббингом как элементом со- .....i о конфликта, а тем более вопросу совершенствования зако- п.ства в целях центра;!изованного предупреждения моббинга. I \ шествует точка зрения, что большее число случаев морального 11•■ питания работников на рабочем месте встречается всферетру- IX отношений на гражданской службе. Поскольку названной Проблеме мало уделяется внимания, то можно утверждать, что про- || существования на государственной гражданской службе моб- .ии а не афишируется, а значит, и не принимаются адекватные меры но предотвращению этого явления. 1срмин «моббинг» вошел в общественный оборот Европы более ■ i и лет тому назад. Моббинг как действие в переводе с английско-ю языка означает нападать, наваливаться толпой, а в переходном hiачении от глагола to mob — осаждать. На самом деле моббинг — это и швное моральное преследование личности или отдельной соци-i и,ной группы, осуществляемое непосредственно в той организа­ции, где индивидуум или группа индивидуумов заняты трудовой де­ятельностью. В случаях выявления моббинга существуют все признаки не толь­ко организационного конфликта, но и агрессивного поведения од­ной из сторон этого конфликта. В современной России данный социальный феномен малоизвес­тен, поскольку граждане, подвергшиеся моральному преследованию. 1 См.: Колодей К. Моббинг: Психотеррор на рабочем месте и методы его преодоле­ния. Харьков: Гуманитарный центр, 2007. С. 22.   стараются не афишировать то, что произошло с ними на их piiflfl месте. Компании или организации других организационно вых форм, включая административные организации, также не яЩ шируют случаи моббинга. Случаи моббинга на государством гражданской службе не афишируются, чтобы не дискредитироЯ данную систему. Термин «моббинг» законодателю не известен, так как в пршя ном случае он должен был бы найти адекватное отражение в ТК Ш и других федеральных законах, которые в той или иной степени р.ц ламентируют социально-трудовые отношения. ТК РФ включцЛ в перечень главных положений, отражающих суть действующе: о М дового законодательства и политику государства в его разит на такой предмет правового регулирования, как право работником ни защиту своего достоинства в период трудовой деятельности (ст, 1 ТК РФ). Однако далее этого законодатель не пошел, что означает ош сутствие в российском трудовом законодательстве института зашппм достоинства работника как гражданина и человека. Естественно, что названный институт должен был бы осуществлять защиту работнш | и от моббинга. Рассмотрение сущности моббинга и его форм необходимо по о&ь ективным причинам. Объяснение этих причин двояко. Во-первых, в настоящее время данному социальному феномену соответствующее внимание уделено Европейской социальной харти ей (пересмотренной). Российская Федерация подписала Европой скую социальную хартию1, и в настоящее время идет работа, направ ленная иа ратификацию этого европейского правового акта в сфере социально-трудовых отношений. Следовательно, специалистам в об ласти права и общественности необходимо учесть все передовое и ак туальное в области защиты прав человека и гражданина. Во-вторых, все формы моббинга имеют место на государственной гражданской службе. Общеизвестно, что трудовая деятельность в органах государственного аппарата управления, по сути, является разновидностью трудовых отношений. Названные деятельность и общественные отношения регламентируется соответствующими федеральными законами, которые пока не предусматривают норм и правил, направленных на защиту работников от моббинга. Феномен моббинга в сфере производственных (социально-трудо­вых) отношений ученые начали изучать всесторонне с момента выхо- 1 Распоряжение Президента РФ от 12 мая 2000 г № 151-рп «О подписании Евро­пейской Социальной хартии (пересмотренной)» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2118. |ri mi Франции в 1996 г. книги Хайнца Леймана «Моббинг -пище на работе»1. Исследования этого феномена, прове-pi н гантелями различных наук, показали, что случаи мо-нроследования работников имеют место во всех организа-ществляющих хозяйственную деятельность в реальном i том секторах экономики2. То есть моральное преследова-|itii и 1111 и ка или группы работников может быть развернуто в лю-lillpoiiзводственном» коллективе, включая организацию в целом. чинило, моббинг направлен против представителей расо-I ииических, религиозных, сексуальных меньшинств, лиц, обла-•н\ признаками физических или психологических дефектов ......1СНИЙ, на тех, кто не похож на всех, кто не может постоять за Щ Кроме того, моральное преследование может возникать на щ ь-ндерныхотношений и исполнении разными индивидуумами lOlH.ix ролей. И пан ном контексте под половыми ролями понимается диффе-шация деятельности, статусов, прав и обязанностей индивидуу-щн и зависимости от их половой принадлежности4. Гнссматриваемое явление современной социальной действитель­но! i и не относится к категории отдельных, случайных действий, на­правленных против одного работника или группы работников. Моб-nitiii — это длительный процесс, который управляем, целенаправлен, I объект (работник или группа работников), подвергающийся нападе­нии), ощущает его проявление ежедневно или с периодическим по-■ и шиством. Термин «работник» может быть заменен термином «госу-шретвенный служащий», но от этого суть феномена не изменится. Последствия моббинга отрицательно сказываются не только на Объекте морального преследования, но и на деятельности самой ор-i.и i изации, где это социальное явление имеет место. Так, моббинг ве­не г к отчуждению работников, абсентеизму, усилению текучести ка-лров, «отравлению» психологического климата, что влияет на результаты деятельности как структурных подразделений, так и орга­низации в целом. Общество должно принимать адекватные меры по предупрежде­нию моббинга, поскольку развернутое моральное преследование не- 1 Leymann II. Mobbing — la persecution au travail. Pares. Editions du Seuil, 19%.! В актах международного трудового права используется выражение «предприятия как государственного, так и частого сектора экономики». (См.: Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право. С. 183. 4 См.: Анцупов А. Я., Шипилов А. И. Словарь конфликтолога. СПб.: Питер, 2006. С. 319.   сет в себе агрессию, направленную на унижение чести и достоинства человека и гражданина. Последствие моббинга приводят не только к потере работником или группой работников трудоспособности, но и к потере своих рабочих мест. Нельзя не учитывать и такого по­следствия, как психическое расстройство личности, порой приводя­щее человека к суициду. Чтобы бороться с моббингом, необходимо знать, кто на практике осуществляет моральное преследование работника или группы ра­ботников. Оказывается, что моббинг является как орудием борьбы менедж­мента (администрации) с работником, или группой работников, так и действиями, направленными на объект, со стороны других сотруд­ников, занятых в данной организации. Установлено, что моббинг как социальное явление, присущее системе производственных (социально-трудовых) отношений, имеет различные векторы направления — вертикальный и гори­зонтальный. Источником моббинга может быть личность, группа людей, а также институты, предназначением которых является ре­гулирование производственных (социально-трудовых) отношений. Все сказанное распространяется и административно-служебные отношения, присущие административным организациям (органам исполнительной власти, местного самоуправления). «Горизонтальный» моббинг — это моральное преследование, осу­ществляемое на уровне одной профессиональной группы, одною структурного подразделения организации. В качестве субъектов, по сути, конфликтного взаимодействия выступают сотрудники, од­ного структурного подразделения; при этом моральное преследова­ние может развиваться и протекать по двум схемам: «сотрудник — со­трудник» и «группа сотрудников — сотрудник». «Вертикальный» моббинг представляет собой моральное преследо­вание, направлением которого является вертикаль управления пер­соналом. То есть часто гражданин подвергается моральному пресле дованию, происходящему под прикрытием осуществления управления персоналом; при этом «источником» моббинга может быть как вышестоящее должностное лицо, так и соответствующий институт. Однако случается, что «вертикальный» моббинг осуществляется «снизу вверх» группой сотрудников, занимающих подчиненные должности. В таких случаях целью морального преследования стано вится вышестоящий руководитель. Пример 9 из практики Структурное подразделение одного органа федеральной исполни­тельной власти возглавил специалист, который ранее входил в состав другого подразделения. Процедура замещения вакантной должности была проведена с нарушением действующего законодательства, т. е. не был организован и проведен конкурс на замещения вакантной должности. Личность нового руководителя была известна сотрудни­кам, входящим в состав данного структурного подразделения, и не вызывала никаких положительных эмоций. Позже было установлено, что это был не стереотип восприятия личности, а результат ее объек­тивной опенки. Был еще один фактор, способствовавший разворачи­ванию морального преследования нового руководителя, — ожидание коллектива структурного подразделения назначения на вакантную должность одного из членов этого коллектива. Динамика этого кон­фликта с использование морального преследования по схеме «снизу вверх» расколола коллектив на две части, что отрицательно сказалось Па эффективности деятельности не только данного структурного под­разделения. В большинстве случаев при наличии вертикального моб­бинга по схеме «снизу вверх» должностное лицо, выступающее в ка­честве «жертвы», имеет достаточно административных ресурсов, чтобы разрешить данный конфликт. Однако в описываемом случае потребовалось вмешательство в конфликт «третьего» лица. Это вме­шательство привело к прекращению морального преследования но-Вого руководителя, но вышестоящие руководители данного органа федеральной исполнительной власти не сделали надлежащих выво­дов. То есть не были проанализированы причины конфликта и устра­нены условия для возникновения им подобных конфликтов. Наша практика осуществления управленческого и ситуационного консультирования позволяет утверждать, что на государственной Службе кроме «вертикального» и «горизонтального» моббинга имеет место и «институциональный» моббинг. Под институциональным моббингом понимается моральное преследование работников, для осуществления которого используются такие институты, как ат-Гестация персонала, квалификационные экзамены, рассмотрение I ижебных споров1. Ситуацию, при которой объект нападения пытается сдержать на­тек тех, кто осуществляет моббинг, можно квалифицировать какла- 1 См. Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской федерации» (ст. 48, 49, 69 и 70).   тентный конфликт. Из латентной стадии конфликт со временем мо­жет перейти в стадию открытого конфликта. Нет необходимости перечислять условия данного перехода. Более важно, на наш взгляд, уделить внимание конфликтному потенциалу, предшествующему началу морального преследования работника или группы работников. Социально-трудовые отношения обладают конфликтным потен­циалом разворачивания морального преследования работников при условии: • если при найме работником не были оговорены и формализова­ны в трудовом договоре (контракте) вопросы признания достоинства человека и защиты этого достоинства; • если при найме работник попадает в организацию, где нет ин­ститута обсуждения взаимных проблем и обжалования действий должностных лиц; • если доступ к институтам, которые регулируют эту область от­ношений и приспосабливают ее к новым условиям, затруднен или вовсе не доступен; • если установившиеся правила игры и нормы поведения персо нала не равны, т. е. в их изложении и применении проскальзывает дискриминация; • если правила, касающиеся различных интересов двух сторон взаимодействия — нанимателя и работников, не прозрачны и вслед­ствие этого существует проблема их легитимности; • если работники не ассоциированы в профсоюз или первичная профсоюзная организация только позиционирует себя в качестве за­щитника прав и интересов работников. На практике побуждающие мотивы осуществления моббинга мо­гут быть различными. Это может быть сознательная или бессозна­тельная неприязнь к объекту морального преследования, корни которой уходят в культуру, воспитание, психологию личности и со­циальной группы; столкновение интересов, борьба за обладание ресурсами и властью; половой инстинкт и сексуальная патология. Также это может быть прямое или редуцированное желание менедж­мента (администрации) приструнить, проучить, поставить на «мес то» строптивого работника; противоречивость интересов работника и представителей нанимателя (работодателя). Ярким примером мобинга как элемента организационного кон фликта являются случаи, в которых выявлено противоречие между интересами работников и интересами представителей нанимателя (работодателя). К. таким случаям относятся ситуации по проблемам