Quot;II.IX КОМИССИЙ

I mi кий служащий i право «на полу-

......г и установленном

Порядке информации И ми риалов, необхо­димых для исполнения постных обязанно­стей»

1р.|жданский служащий i и 1язан: «Исполнять долж­ностные обязанности и соответствии с долж­ностным регламентом»

Норма закона

Гражданский служащий обязан: «Исполнять по­ручения соответствую­щих руководителей,дан­ные в пределах их пол­номочий, установлен­ных законодательством РФ»

Гражданский служащий обязан: «Принимать ме­ры по предотвращению конфликта интересов»

ч.
ст.
П
ч.
ст.

Суть противоречий и коллизии норм.

регулирующих отношения и правила поведения

субъектов административно-служебных

отношений

Данному праву гражданского служа­щего не корреспондирует обязанность «соответствующих руководителей» предоставлять информацию и матери­алы, необходимые гражданским слу­жащим для исполнения должностных обязанностей. Кроме того, законода­тель не счел необходимым раскрыть выражение «в установленном поряд­ке». На практике все это приводит к конфликтам, поскольку указанный порядок порой не входит в админист­ративный регламент государственного органа (учреждения]_____________

П. 12

ч. 1

ст. 15

Обязанности гражданского служащего шире, так как служащему вменяется исполнение поручений, которые на практике выходят за пределы должно­стного регламента (см. п. 3 ч. 1 ст. 15)

Формально данная обязанность про­тиворечит той, которая предусмотрена нормой п. 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона. Кроме того, юридическое вы­ражение «поручения соответствующих руководителей» распространяет дей­ствие данной нормы на неопределен­ный круг должностных лиц, которые могут даже не владеть информацией о пределах полномочий конкретного служащего

Формально данная обязанность про­тиворечит порядку урегулирования конфликта интересов (ст. 19). Меры по предотвращению конфликта интере­сов вплоть до отстранения граждан

Продолжение табл. 1.3

№ п/п	Права, обязанности, требования и ограничения, установленные законом, а также процедуры и порядок формирования и деятельности разных комиссий	Норма закона	Суть противоречий и коллизии норм, регулирующих отношения и правила поведения субъектов административно-служебных отношений
			ского служащего от замещаемой долж­ности обязан принимать представи­тель нанимателя (см. ч. 4 ст. 19)
	Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомер­ное поручение	Ч. 2 ст. 15	Выполнение этого правила требует от гражданского служащего проведения экспертной оценки данного ему пору­чения с целью определения, правомер­но оно или нет. По сути, речь идет о ревизии действия вышестоящего должностного лица. Ее последствия конфликтны по своему характеру
	В случае подтверждения руководителем данного поручения (неправо­мерного с точки зрения гражданского служаще­го. — А. С.) в письмен­ной форме гражданский служащий обязан отка­заться от его исполнения	4.2 ст. 15	Предусмотренное правило не защища­ет гражданского служащего от недоб­росовестного руководителя. Руководи­тель может утверждать, что поручение является правомерным, а гражданский служащий не представлял ему пись­менного отказа от исполнения данного поручения и обоснования его неправо­мерности
г-	В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служаще­му запрещается разгла­шать или использовать в целях, не связанных с гражданской служ­бой... служебную ин­формацию	П. 9 ч. 1 ст. 15	Законодатель не дал определения «служебной информации». По смыслу нормы ч. 4 ст. 24 служебная информа­ция относится к числу факультатив­ных, то есть необязательных предме­тов служебного контракта. В то же время неразглашение служебной ин­формации может быть условием слу­жебного контракта, если должност­ным регламентом предусмотрено использование таких сведений. Одна­ко на практике представители нани­мателя требуют от гражданских служа­щих соблюдения запрета, не обращая внимания на то, что должностным регламентом не предусмотрено ис­пользование таких сведений

П родолже н ие табл.1.3

Прна, обязанности, о»ания и ограничения, i и>!нные законом, щедуры и порядок прования и деятельности разных комиссий	Норма закона	Суть противоречий и коллизии норм, регулирующих отношения и правила поведения субъектов административно-служебных отношений
мнекий служащий "| "ii.iii не допускать ......рликтных ситуаций, обных нанести ущерб репутации или авто-ритету государственно­го органа	П. 13 ч. 1 ст. 18	Данная обязанность как одно из требо­ваний служебного поведения каждого гражданского служащего противоре­чит норме ч. 4 ст. 37 Конституции РФ о праве граждан на индивидуальные и коллективные трудовые споры. С формальной точки зрения любое об­ращение гражданского служащего к вышестоящему должностному лицу по поводу его несогласия с действиями (бездействиями) этого лица может привести к конфликту
и состав комиссии по \ pi i улированию кон-Фпиктов интересов вхо- представитель нани­мателя и (или) уполно­моченные им граждан­ские служащие, в том числе из подразделения ПО вопросам государст­венной службы и кадров, юридического (право­вого) подразделения и подразделения, в кото­ром гражданский служа­щий, являющийся сто­роной конфликта инте­ресов, замещает долж­ность гражданской службы	Ч. 6 ст. 19	Предусмотренное правило противоре­чит норме ч. 7 ст. 19, так как «составы комиссий по урегулированию кон­фликтов интересов формируются та­ким образом, чтобы была исключена возможность возникновения кон­фликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссия­ми решения», По смыслу указанной нормы включение в состав комиссии уполномоченного представителем на­нимателя из числа гражданских служа­щих, занятых в том же подразделении, в котором по штату состоит граждан­ский служащий, являющийся сторо­ной конфликта интересов, является неправомерным. Данный факт дает ос­нования для обжалования решений, вынесенных названной комиссией
Правило формирования конкурсной комиссии аналогично правилу формирования комис­сии по урегулированию конфликтов интересов	4.8 ст. 22	Как и в случае с нормами ч. 6 и ч. 7 ст. 19, правило формирования конкурс­ной комиссии (ч. 8 ст. 22) противоре­чит норме ч. 10 ст. 22. Суть противоре­чия в обоих случаях одинакова. Данный факт дает основания для об-

Продолжение табл. 1.3

Права, обязанности,

требования и ограничения,

установленные законом,

а также процедуры и порядок

формирования и деятельности

разных комиссий

Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служеб­ного контракта о прохож­дении гражданской служ­бы и замещении долж­ности гражданской служ­бы и гражданский служа­щий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обя­зуются исполнять долж­ностные обязанности в соответствии с долж­ностным регламентом

Норма закона

Суть противоречий и коллизии норм,

регулирующих отношения и правила поведения

субьектов административно-служебных

отношений

Ч. 8

ст. 23

жалования на практике решений, вы­несенных названной комиссией

По окончании установ­ленного срока испыта­ния при отсутствии у гражданского служаще­го соответствующего за­мещаемой должности гражданской службы классного чина прово­дится квалификацион­ный экзамен

Не является переводом на иную должность граж­данской службы и не требует согласия граж­данского служащего пе-

Ч. 5

ст. 27

Формально соблюдение данной обя­занности можно требовать, только при условии предоставления гражданину на стадии заключения служебного контракта ранее утвержденного долж­ностного регламента и при условии од­новременной фиксации факта озна­комления гражданина с этим регламентом'. Если указанные условия не будут соблюдены, то на практике возможен затяжной конфликт

Ч. 4

ст. 28

Порядок проведения квалификацион­ных экзаменов не регламентирован, а это означает, что на практике долж­ностные лица искусственно могут со­здать препятствие для замещения должности гражданской службы кон­кретным гражданином или произвести по отношению к гражданину кадровые действия в качестве меры наказания

Перемещение как юридическое дозво­ление противоречиво по своей сути. Норма п. 3 ч. 3 ст. 24 предусматривает, что должностной регламент является одним из существенных условий слу-

¹ Основанием является то, что должностной регламент входит в юридическую ка­тегорию «существенные условия служебного контракта» (см. ч. 3 ст. 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»).

Продолжение табл. 1.3

При i моизанности, "щи и ограничения. ■I '.минные законом,

. и п|11Щ|)луры и порядок мин и деятельности

■ >.| Ш1.1Х КОМИССИЙ

шенпс его на иную

ним и, i ражданской

и без изменения

щи шыхобязанно-

vi I.томленныхслу-

i.....,im контрактом и

.....ни. гным регламен-

|ПМ

Норма закона

Мри проведении аттес-' шип непосредствен- in руководитель граж-

......Hi о служащего

lipi и гавляет мотивиро-

........||й ОТЗЫВ Об ИСПОЛ­НЕНИИ I ражданским слу-1ИМ ДОЛЖНОСТНЫХ

il hi мнностей за аттеста­ционный период. К мо­нтированному отзыву При югаются... при необ-

одимости пояснитель­на! записка гражданско-i О | иужащего на отзыв непосредственного ру-i оводителя

Ч. 2 ст. 48

Суть противоречий и коллизии норм,

регулирующих отношения и правила поведения

субьектов административно-служебных

отношений

жебного контракта, заключаемого с гражданином. В государственных ор­ганах (учреждениях) должностные рег­ламенты должностей, предусмотрен­ных штатным расписанием, могут быть одинаковыми только формаль­но¹. Как правило, должностные регла­менты «подвижны» в зависимости от индивидуальных характеристик граж­дан, которые могут иметь разную ква­лификацию, разный опыт работы и пр.

Дозволение прилагать к мотивирован­ному отзыву непосредственного руко­водителя об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период поясни­тельной записки, составленной непо­средственно этим гражданским служа­щим, распространяется на неопреде­ленный круг ситуаций. Законодателем не определено: условие, при котором наличие пояснительной записки обя­зательно; кто несет ответственность за то, что составленная пояснительная записка не приложена к отзыву непо­средственного руководителя; обязана ли аттестационная комиссия рассмат­ривать и учитывать собственное мне­ние гражданского служащего, изло­женного в пояснительной записке. На практике все неопределенности могут привести к конфликту

¹ (омасно норме п. 2 ч. 2 ст. 47 Федерального закона «О государственной граждан -

|ужбс в Российской Федерации», должностной регламент содержит «должностные

hi мости в соответствии с административным регламентом государственного органа,

i i.iMii и функциями структурного подразделения государственного органа и функци-

ннильными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы».

Продолжение табл. 1.3

№ п/п	Права, обязанности, требования и ограничения, установленные законом, а также процедуры и порядок формирования и деятельности разных комиссий	Норме закон;	Суть противоречий и коллизии норм, регулирующих отношения и правила поведения субьектов административно-служебных отношений
	Правило формирования аттестационной комис­сии аналогично правилу формирования комис­сии по урегулированию конфликтов интересов и конкурсной комиссии (см. п. 6 и 7)	Ч. 10 ст. 48	Как и в случаях с комиссией по урегу­лированию конфликтов интересов (ст. 19) и конкурсной комиссией (ст. 22) в ходе работы аттестационной комиссии может возникнуть конфликт интересов. Данный факт дает основа­ния для обжалования на практике ре­шений, вынесенных аттестационной комиссией
	Представитель нанима­теля имеет право приме­нять дисциплинарные взыскания «за соверше­ние дисциплинарного проступка, т. е. за неис­полнение или ненадле­жащее исполнение граж­данским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей»	Ч. 1 ст. 57	Условия, при которых представитель нанимателя может осуществить данное право, нормами ст. 56 и ст. 57 не преду­смотрены. На самом деле данное усло­вие содержит норма ч. 7 ст. 24, соглас­но которой «в служебном контракте предусматривается ответственность сторон за неисполнение или ненадле­жащее исполнение взятых на себя обя­занностей и обязательств». В случае ес­ли в служебном контракте не оговорены критерии надлежащего ис­полнения должностных обязанностей, то правомерность наложения на граж­данского служащего дисциплинарного взыскания может быть оспорена. Это означает, что на практике дисципли­нарное взыскание может быть предме­том служебного спора (см. ч. 7 ст. 58)
	Гражданским служащим предоставлена допол­нительная государст­венная гарантия — пра­во на замещение другой должности гражданско­го служащего при реор­ганизации или ликвида­ции государственного	П.З ч. 1 ст. 53	Данному праву гражданского служа­щего не корреспондирует обязанность представителя нанимателя и должно­стного лица, выполняющего функции председателя ликвидационной комис­сии, в предоставлении гражданину возможностей на замещение другой должности гражданского служащего в порядке, предусмотренном ст. 31.

Окончание табл. 1.3

llplii шшзанности, "| и ограничения, ю законом, м п|к11

Дуры и порядок и|»,|пия и деятельности I.......ilX КОМИССИЙ Норма закона Суть противоречий и коллизии норм, регулирующих отношения и правила поведения субьектов административно-служебных отношений   к i пни. сокраще- ■| 1.1 тетей граж- ' nil службы в соот- iiiiiii со ст. 31 нас- н) Федерального   Нормы ст. 31 не имеют характер импе­ратива. На практике замещение другой должности гражданского служащего в порядке, предусмотренном ст. 31, мо­жет быть предметом служебного спора . 111■■ in кша РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на заме-иакантной должности государственной гражданской службы <>ii Федерации»1. i.....ii ючка зрения основана на анализе п. 17 Положения о кон- н i смещение вакантной должности государственной граждан- i бы Российской Федерации, утвержденного названным I 11 ивпым правовым актом. Суть проблемы заключается в импе- Имном характере положения, которое предписывает организато- ' mi ypca на замещение вакантной должности государственной i пи кой службы включение в состав конкурсной комиссии ти-того лица, осуществляющего управленческие функции i подразделении административной организации, где имеется hi вующая вакантная должность. М.|*но утверждать, что конфликт корыстных интересов может предупрежден только в том случае, если в состав конкурсной ко- .....ии не будет входить должностное лиио, осуществляющее управ- i кис функции в том подразделении государственного органа i пения), где имеется соответствующая вакантная должность. Принимая во внимание важность участия в подборе кадров руково­ди структурных подразделений административной организации, i ныть предусмотрена процедура компенсационного характера, ной процедуры заключается в предоставлении указанными постными лицами конкурсной комиссии письменного заключе­но оценке каждого из претендентов на замещение вакантной I м 111 юти государственного служащего. Естественно, что заключение i но быть основано на документах, представленных кандидатами >СЗ 1'Ф. 2005. №6. Ст. 439.+ в установленном порядке, на результатах собеседований, анкетирома ния, тестирования или анализа реферата, раскрывающего собственное видение претендентом на замещение вакантной должности сущности его деятельности в качестве государственного служащего. Часть системных источников конфликтного потенциала может быть ликвидирована за счет не только совершенствования норм ука­занного законодательного акта, но и путем составления администра­тивного регламента и утверждения его соответствующим локальным актом административной организации. На наш взгляд, административным регламентом администратин ной организации могут быть предусмотрены запреты1: • на дискриминацию и фаворитизм, блокирующие осуществле­ние права граждан на замещение должности государственного слу­жащего и права на продвижение по службе из-за личных симпатий и расположенности к какому-то определенному индивидууму; • на искусственное создание непосредственным руководителем государственного служащего препятствий для выполнения этим гражданином своих должностных обязанностей; • на использование непосредственным руководителем государст венного служащего официальной власти в целях создания препятст­вия осуществлению права гражданина участвовать в конкурсе на за­мещение вакантной должности в этом или другом структурном подразделении административной организации; • на оказывание влияния на государственного служащего, чтобы тот отказался от участия в конкурсе на замещение вакантной должно­сти для улучшения или ухудшения шансов любого другого кандидата; • на осуществление или попытку осуществления произвести кад­ровые действия в качестве наказания для тех государственных служа­щих, которые в силу их характера и профессионализма сочли не пра­вомерными действия (бездействия) должностных лиц или представили представителю нанимателя предложения по улучшению деятельности административной организации, с которым не соглас­ны вышестоящие должностные лица; • на осуществление или попытку осуществления действий, кото­рые квалифицируются в качестве посягательства на честь и достоин­ство гражданина или на его профессиональную репутацию. 1 В ряде зарубежных едой, включая СШЛ, при нормативном регулировании дея­тельности и защиты чиновников предусматриваются как дисциплинарные меры воз­действия на ретивых руководителей, так и определенные запреты. См.: Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада; СШЛ, Великобрита­ния, Франция, Германия. Учебное пособив. М.: Логос, 1998. С. 112—114. иные запреты должны выполнить функцию мер, на-|| II.i предупреждение межличностных конфликтов. Имен-и'орых источником конфликтного взаимодействия явля-и i иые лица, входящие в категорию руководителей. in тчник конфликтного потенциала — отсутствие в прак-HIII i.iiiiiH деятельности административной организации эле-ш i а мента (управления организацией на основе теории). |i i!.i-1у не входит критическая оценка организации дея- н.1.'Iминистративных организаций, но без изложения основ-присущих очередному этапу проведения в России ад-• иипмой реформы, трудно показать сущность второго ■ конфликтного потенциала, i i и i менеджмента представляет процесс управления в виде че-шмосвязанных функций: планирования, организации, мо-и контроля. 1 in и mi планирования и контроля, по сути, претерпели значи-и (менения внутри многих государственных органов со pai иада СССР и начала демократический преобразований •.....ой Федерации. Так, в ряде министерств и ведомств феде- 14 органов исполнительной власти перестали приниматься ■ и i п.ные решения (заседания коллегий ушло в прошлое!). Mi н>л коллективного принятия решений имеет положительные in отрицательные, но отвергать его безоговорочно вряд ли и и.но. Можно ли связывать проведение коллегий с известным i юм «дискуссионного паралича»1, предстоит выяснить путем ппгльного исследования. и прошлое ушли еженедельные оперативные заседания («опера- i па которых перед структурными подразделениями не толь- i пишись краткосрочные задания, но осуществлялся промежу- il.il! контроль за ходом выполнения ими долгосрочных планов ирлмм. Забыто то, что еженедельные оперативные заседания опились на всех трех уровнях управления2. Другими словами, in момент управления охватывал высшее, среднее и низовое 1 пирамиды» административной организации. i' i ice гого, традиция проведения еженедельных оперативных за- • шип позволяла решать задачу доведения необходимой информа- ........п.юшего звена до низшего звена административной организа- ' М Насиленко И. А. Указ. соч. С. 202- 203. Мескон М. X., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М.: Дело, 1993.   ции. Происходило это за счет проведения «оперативок» в каждом структурном подразделении административной организации — от департамента до отдела. Коммуникационные связи между разными уровнями управления не должны иметь «повреждений», а тем более разрушаться. Можно утверждать, что в условиях отсутствия надлежащей информации го­сударственные служащие вынуждены осуществлять свою деятель­ность при высоком уровне неопределенности. Функция организации включает в себя много элементов, основ­ным ее объектом является персонал. Именно от кадрового состава административной организации, от организации деятельности отде­лов (малых групп) и каждого государственного служащего в конеч-ном счете зависит эффективность и результат выполнения всех задач, входящих в сферу деятельности административной организа­ции. По теории менеджмента под коммуникацией понимается обмен информацией, на основе которой руководитель (например, отдели) получает информацию, необходимую для принятия эффективных решений или доводит информацию до подчиненных. Плохо налаженные коммуникации могут привести к возникнове­нию межличностных конфликтов, но ключевым моментом в данном контексте является то, что именно в обязанности руководителей структурных подразделений (отдела, управления, департамента) вхо­дит принятие соответствующих решений. На самом деле на государственной службе порой возникают меж­личностные конфликты по поводу требования руководителя от ни­жестоящего должностного лица, чтобы именно это лицо принимало соответствующее решение по рассматриваемому вопросу. В таких случаях руководитель, как правило, мотивирует свое требование тем, что нижестоящее должностное лицо выступает в качестве специали­ста, заключившего служебный контракт, Решения и действия должностных лиц в формально установлен-ной системе правил и инструкций, предусмотренных администра­тивным регламентом и служебным распорядком, не приводят к же­лаемым результатам — эффективной деятельности. Наличие данного феномена обусловлено несколькими причинами. Во-первых, прави­ла и порядок поведения государственных служащих, а также форми­рования и деятельности отдельных временных или постоянных орга­нов (комиссий) административной организации противоречивы. Во-вторых, на практике безоговорочное следование правилам и фиксированным процедурам ведет к формализму как неотьемле- ........ой характеристике бюрократии. Масштабы этого фе- • и ивы, что порой это социальное явление именуют «госу- .....,im формализмом»1. II in тчник конфликтного потенциапа связан с объектив-нииоречием интересов, присущих субъектам администра­ции отношений, и ни 1 i мо, что интересы работодателя (предпринимателя, на-ш) н работника не совпадают2. Это — «золотое» условие для .....иши производственных (индустриальных) конфликтов и шипи любой организационно-правовой формы и формы .......и. В данном случае юридические термины имеют второ- начение, поскольку интересами обладают как субъекты ни i |i\ юных, так и административно-служебных отношений. ргмм источником конфликтного потенциала является спе- щ||........ударственной службы, неотьемлемой характеристикой тшиется существование отношений зависимости, ннших фадиционных схем и методов управления государст-п органами (учреждениями) на практике существует пара-и фушсния государственными служащими принятой формаль-|нфхии и установленных постоянных связей взаимодействия ■вертикального» и «горизонтального» управления, и и г о нарушении связей между высшими должностными иными I ф\ктурными подразделениями и рядовыми чиновниками. Понуждающими мотивами нарушения принятой формальной и и установленных постоянных связей взаимодействия слу-11II.ко факторов. Этими факторами являются: иОншнность всех государственных служащих выполнять слу- ..... обязанности, которые квалифицируются в качестве функций i......го управления — «вертикального» и «горизонтального»; обый юридический статус государственных служащих;)) особые условия выполнения должностных обязанностей, ко-

Меризуются постоянной неопределенностью проблем yiei кием четких указаний о «векторе» их разрешения. 1 1ких же целях государственные служащие на практике идут на иные нарушения и в чем они проявляются? in из обязанности выполнения должностного регламента и ий, когда «вектор» разрешения проблемы определяется лишь ним уровне управления административной организацией, го-   Их \ чарственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Ч. I. С. 202. ■ ифииктология. СПб.: Лань, 1999. С. 197.   сударственные служащие часто вынуждены действовать «через голо­ву» своих непосредственных руководителей1. В результате на практике возникают ситуации трения, напряжм ния и прямого недовольства руководителей промежуточных инстаи-| ций поведением рядового чиновника, подмены формальных опт шений неформальными, что может привести к дезинтеграции! системы2. Отношения зависимости рядового чиновника от вышестоящи» должностных лиц обладают следующим конфликтным потенциалом • столкновения между собой, с одной стороны, интересов и по требности признания достоинства чиновника (как существа опрел ленного пола, профессионала и пр.), а с другой — необходимое™ и правоспособности их защиты в период прохождения государствен ной службы; • столкновения в ходе решения общей проблемы, с одной сторо­ны, профессиональных точек зрения, а с другой — политической цв лесообразности, диктуемой внутриорганизационными условиями или даже внешними условиями деятельности административной ор ганизации; • столкновения между собой, с одной стороны, продеклариро­ванных принципов государственной службы, а с другой — нефор мальных правил и норм поведения, которые создают устойчивое чуй ство дискриминации; • столкновения между собой, с одной стороны, формального принципа делегирования полномочий на низший уровень принятии решений, а с другой — игнорирование требования федерального за­кона об обеспечении должностного лица (специалиста) надлежаще! информацией и материалами; • столкновения между собой, с одной стороны, необходимости подчинения чиновника непосредственному руководителю, как прел писанному авторитету, а с другой — отрицания авторитета этого ру­ководителя на основе объективных причин (занятие должности по протекции, фаворитизм, недостаточный профессионализм и пр.). Конфликтный потенциат отношений зависимости на государст венной службе на практике может привести к снижению эффектив­ности деятельности структурных подразделений или государствен ного органа, а объяснением этого может служить привыкание и адаптация государственных служащих к внутренней среде. Это оз- 1 Действия эти разнообразны и изобретательны. 1 См.: Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Ч. I. С. 207. 1Н1ЮВКИ и правила служебного поведения государствен- i них заведомо ведут граждан к наименьшему сопротивле- iношению к непосредственным руководителям, атакже по- шромиссов при решении государственных задач. Данная in in мидель поведения может быть охарактеризована в ка- •' и мшательства и отказа специалистов от собственных миро- i ценностей, профессиональных знаний и опыта. i ii.in.ie конфликты межличностного и межгруппового ха- нрнсущие системе государственной гражданской службы .....ше из административно-служебных отношений, имеют 1 к причины. В данном контексте можно ограничиться указа-1 hi по на практике причины конфликтов межличностного hi подразделяются на конфликты интересов (экономичес-ннфликты права (юридические). ■ I> iiiKii.i интересов (экономические) возникают на почве того, ой государственный служащий заинтересован в получении п.пою заработка, в получении равной заработной платы за in ill ценности, в том, чтобы его условия труда не только бы-|юртпыми, но позволяли выполнять возложенные на него ...... hi с минимальными затратами труда. Нимф пикты нрава (юридические) возникают по поводу мнимого тигельного нарушения прав государственного служащего. II шример, назначение на должность какого-либо лица без орга- iHiiii и проведения конкурса, посути, может лежать восновекон- нрава. 15 таком случае может идти речь о нарушении предста- i нанимателя права фажданина или государственного in на замещение вакантной должности в условиях равной I.....ЩИ. Ц| и I.жители нанимателя, кадровая служба и государственные ни руководящего состава каждой административной органи- 1н i и еубъекта, осуществляющего свои функции в условиях сис- • конфликтного потенциала, должны принимать во внимание ' |iiiKi, что в зависимости от характера социальных конфликтов — i......i (экономических) и права (юридических) — они улажива- ..... разному. Это означает, что достигнуть завершения служеб- норон, имеющих различную природу, невозможно одинаковы- .......т. гп.ными технологиями. i еоные споры, представляющие собой конфликты интересов комический), подлежат разрешению, если используются перего- .....роцедура рассмотрения причин и предмета спора таким шкционным органом, как комиссия по служебным спорам. То есть конфликты данного типа могут завершаться на основании шения проблемы и достижения компромисса между субъектами ко фликтного взаимодействия. Служебные споры, представляющие собой конфликт права (юри дический), не поддаются улаживанию путем проведения переговори и путем рассмотрения причин и предмета спора комиссией по слу жебным спорам. Конфликты этого типа подлежат исключительно урегулированию путем рассмотрения причин и предмета спора судом соответствующей юрисдикции. Именно суд может выяснить мним! (умозрительно) или действительно нарушено право конкретного го сударстпенного служащего. Суд может определить, кто несет ответст­венность за нарушение определенного права, вынести надлежащи решение и обеспечить восстановление нарушенного права, исполь­зуя при необходимости меры государственного принуждения. Таким образом, внутриорганизационные условия осуществлении любой административной организации функций, предусмотренных ее административным регламентом, обладают существенным кон­фликтным потенциалом. К числу типичных внутриорганизационных конфликтов на госу дарственной гражданской службе можно отнести: 1. Конфликты по поводу организации условий трудовой деятельнос­ти гражданских служащих. Организационный конфликт1, как прави­ло, начинается с того, что какое-либо должностное лицо, занима ющее высшее положение в табеле о рангах, неадекватно реагирует на притязания государственного служащего иметь надлежащее служеб­ное (рабочее) место. Под «надлежащим служебным (рабочим) мес­том» понимается: а) место, оборудованное таким образом, чтобы государственным служащий мог беспрепятственно и вовремя исполнять служебные обязанности, используя при этом персональный компьютер и другую «оргтехнику»; б) место, отвечающее требованиям санитарно-гигиенических норм. 2. Конфликты по поводу оценки деятельности гражданского служа­щего за определенный период, который предшествовал проведению ат­тестации. События, предшествующие началу организационного конфликта, могут быть различными. Во-первых, в оценочную харак­теристику, представленную в соответствующую аттестационную ко- 1 Поскольку здесь и далее речь пойдет о единообразных предметах конфликтною взаимодействия, то выбрана форма характеристики частного конфликта.

I

го иходит проблема нарушения служащим правил внут-

сбиого распорядка. Такого вида дополнение характери-

нриаванной раскрыть уровень профессиональных знаний

работы служащего, противоречит действующему законода-

II и >с) царственной гражданской службе¹.

||1ых, оценка деятельности гражданского служащего порой

1С гея его непосредственным руководителем при отсутст-

\ ментального подтверждения фактов совершения служащим

.щ\ просчетов и упущений. В таких случаях у служащего есть

■ п.пшя считать, что его непосредственный руководитель пы-

nei i и со служащим личные счеты.

1 A i пп/никты по поводу замещения вакантной должности государ-

ччп, \уж6ы без организации и проведения открытого конкурса

пением к нему служащих, уже занятых в.данной администра-

>рганизации. Служащие из числа «заместителей» имеют амби-

i пиния в назначении их на должность высшего ранга. Если

hi ся управленческое решение о замещении такой должнос-

.......м, которое не входило в число претендентов открытого кон-

И1 по служит поводом для начала скрытого или открытого i h hii la Конфликт может проявляться не только в вербальной нив форме искусственного торможения доведения необходи-ИНИ информации до вновь назначенного руководителя. Динамика ipora данного конфликта, как правило, во многом зависят от пинии новым руководителем сложившейся ситуации и моделей шиедения. Кроме того, конфликт, в основе которого лежит рас-рнваемое основание, на практике может развиваться по типу мо­щно преследования «снизу-вверх». Это означает, что конфликт i возникнуть, если группа государственных служащих активно пит против «назначенца» — руководителя структурного пол­иция (см. пример из практики № 9). I Конфликты по поводу различной оплаты труда государственных шцих при равных объемах поручаемой работы и равных показате-• eieanea уже выполненной работы. Зачастую в каком-либо «ли­цом» подразделении административной организации — вдепар-i иге или управлении, между начальниками отделов существует г целенная конкуренция. Эта конкуренция может вылиться в от-ii.iii конфликт, если один из начальников отдела начнет обсуж-шII, проблему о несправедливой оплате его труда или пытаться изме-....... данную ситуацию. Несправедливая оплата труда — это такое

И м. ст. 48 Федерального закона от 24 июля 2004 г. № ФЗ-79.

вознаграждение за результаты труда, которое противоречит принцип пу равной оплаты за труд равной ценности¹.

5. Конфликты по поводу претензий к нижестоящему должностном! лицу со стороны вышестоящего должностного лица о невыполнении должностных обязанностей или отдельных поручений на высоком н/иЦ фессиональном уровне. В рамках системы «власть-подчинение» не должны использоваться категории, которые можно толковать ни собственному усмотрению того или иного должностного лица. На са мом же деле действующее законодательство содержит так называ емые оценочные категории, которые при применении правовых ац тов несут в себе потенциал конфликта. Так, например, одним требований к служебному поведению государственного граждански го служащего является добросовестное исполнение и исполнение ни высоком профессиональном уровне должностных обязанностей (см,| ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»).

Критериев определения добросовестного исполнение и неполно-1 ния на высоком профессиональном уровне должностных обязаннос­тей не существует. Следовательно, каждая ситуация, в которой к го­сударственному служащему будет предъявлена претензия по поводу не соблюдения им надлежащего служебного поведению, по своей су­ти, обладает потенциалом конфликта.

Внимательный читатель должен был понять, что все пять приве­денных оснований возникновения типичных организационных кон­фликтов прямо связаны с нормативным регулированием админист­ративно-служебных отношений и его практическим применением. Естественно, что наш выбор рассмотренных оснований организаци­онных конфликтов, отнесенных к разряду типичных для государст­венной службы, субъективен. В то же время количество оснований для типичных организационных конфликтов может варьироваться. Так, например, проблема института конкурсного замещения вакант­ных должностей государственной службы и наличия при этом разно­го рода исключений из правил (см. ч. 3 и ч. 4 ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Феде­рации») обладает широким потенциалом организационных кон­фликтов. То есть нельзя ограничиться рассмотрением только одной типовой ситуации по поводу замещения вакантной должности госу-

¹ См. абз. 6 ч. 2 ст. 22 ТК РФ. Основной посыл — распространение действия на гражданских служащих норм ТК РФ. Данная точка зрения базируется на смысловом содержании норм поди. 4 п. I ст. 14 и подп, 8 п. 3 ст. 24 Федерального закона от 27 июли 2004 г. № 79-ФЗ.

V

i.i без организации и проведения открытого кон-м> ■ tii 11 it к I 3).

принцип конкурсного замещения вакантной должно-

и......ш службы корреспондируется с ч. 4 ст. 32 Консти-

ipane1 раждан на равный доступ к государственной служ-

.......in i икс это право гражданина нарушено, то предметом

........о конфликта может быть притязание гражданина на

.....i кhiного права.

iipi.ix, нарушение принципа конкурсного замещения ва-иижпости государственной службы на практике может

......> наличием в административной организации феномена

ншнпма. Не прибегая к рассмотрению данного феномена

ия сю связи с коррупцией на государственной службе¹,

ч i о реакция государственных служащих на случаи замеще-

IHI ной должности государственной службы по протекции

потенциалом скрытого и открытого организационного кон-

1 1ак, зафиксированы случаи конфликтов, когда в ответ на

и'ншонизм группа государственных служащих разворачивала

нос преследование лица, замещающего должность государст-

|<> i тужащего по протекции.

' i и п. конфликтного потенциала, имеющего отношение к систе-

I правового регулирования административно-служебных отноше-

ni.iia бы снята законодателем, если бы Федеральный закон

■ I in, \ дарственной гражданской службе в Российской Федерации»

i и нтировал ответственность должностных лиц из числа руково-

|ги за нарушение законных интересов и прав служащих, находя-

i и в их подчинении.

И данном контексте следует затронуть проблему, которая еще не

.....нималась в научной литературе. Она заключается в том, что нор-

инивное регулирование административно-служебных отношений гсственно создает поле конфликтного потенциала. Одним из примеров этого является потенциал возникновения в администра-гимных организациях конфликтов, относящихся к числу статусно-ролевых. Поясним, что воспроизводит поле потенциала названного i ипа организационных конфликтов.

К одной из основных обязанностей государственного служащего in носится выполнение поручений соответствующих руководителей. Дальше нельзя не привести норму, имеющую императивный (обяза-

¹ См.: Куракин А. В. Современные формы проявления коррупции в системе госу-нарственной службы Российской Федерации // Гражданин и право, 2О08. № 2. С. 17.

|рактер, поскольку она из-за техники юридического язы-

i тонной смысл, Итак, норма подп. 3 ч. 1 ст. 15 Федерально

hi кона «О государственной гражданской службе в Российской

рации» обязывает каждого государственного гражданского слу-

i.uiiiio «исполнять поручения соответствующих руководителей,

и и пых в рамках их полномочий, устаноаченных законодательством

Российской Федерации».

Возникает логичный вопрос, в рамках чьих полномочий соответ­ствующие руководители административной организации имеют пра­во выдавать подчиненным поручения, имеющие разовый или посто­янный характер?

По смыслу приведенной нормы ответ на этот вопрос должен быть следующим: соответствующие руководители административной ор­ганизации имеют право выдавать подчиненным поручения только в рамках их собственных полномочий, установленных действующим законодательством. Но такое прочтение и понимание нормы сталки­вается и противоречит подп. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О го­сударственной гражданской службе в Российской Федерации», согласно которому государственный гражданский служащий обязан исполнять должные обязанности в соответствии с должностным рег­ламентом. Это только начало, а продолжением является правило, предусмотренное нормой ч. 2 ст. 15 анализируемого законодательно­го акта. Данную норму также приводим в ее первозданном виде.

Итак, «гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего ру­ководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского слу­жащего, неправомерным, гражданский служащий должен предста­вить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого пору­чения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения».

Не будем вдаваться в анализ этого противоречивого правила, а сразу обратим внимание на последствия от его применения на практике.

Проектируемым последствием практического применения права чиновника, по сути, ревизовать и оспаривать в письменной форме поручение, полученное от соответствующего руководителя админис­тративной организации, является возникновение статусно-ролевого

|ф шкта (подробнее см. раздел 4 главы 2). Объясняется это тем, им процесс оценки подчиненным лицом поручения руководите-i но сути, означает исполнение рядовым чиновником другой роли При обладании прежнего юридического статуса.

Реакцию руководящего липа на сам факт, что подчиненный реви-

i и оспаривает ранее данное ему поручение, трудно представить

неконфликтной. В условиях оспаривания управленческих ре-

1Ш ими руководителя только гражданин, обладающий незаурядными

i нами (ценностями, взглядами, этическими установками и пр.),

i продолжать бесконфликтное взаимодействие со строптивым

но гшненным.

|алее будет показано, что система норм и правил, представляю-1И.1Ч собой административно-служебное законодательство, создает "г шосылки для возникновения и протекания конфликтов наосно-| морального преследования трудящихся на рабочем месте. В отли­чие от потенциала статусно-ролевых конфликтов, искусственно со­шного действующим законодательством, нам придется описывать юиия, когда современное административно-служебное право не i и кватно социальной действительности.

Возникновение и динамика организационных конфликтов, при-I мних государственной гражданской службе, зависят от разного рода факторов. В их число входят:

1) поведенческие факторы, связанные с традициями сложивши­мися в данной административной организации (примеры 1 и 2):

2) поведенческие факторы, связанные с проблемами организа­ции трудовой деятельности государственных служащих и управления их деятельностью (пример 3);

3) поведенческие факторы, связанные с проблемами культуры и л ики (примеры 4—6);

4) поведенческие факторы, связанные с проблемой принятия должностными лицами нерациональных управленческих решений (пример 7);

5) поведенческие факторы, связанные с проблемой нарушения должностными лицами действующего законодательства (пример 8).

Пример 1 из практики ---------------------------------------------------

На вакантную должность после прохождения конкурса был при­нят государственный служащий Т., который ревностно отнесся к вы­полнению своих должностных обязанностей. Это выразилось в том, что при получении каждого очередного поручения от руководителя

высшего ранга государственный служащий Т. выступал с определен ными притязаниями. Сущность их заключалась в требовании изло жения руководителем необходимых указаний и разъяснений. Напри мер, какой вариант подготавливаемого подчиненным ответа или заключения руководитель будет считать удовлетворительным с точки зрения состояния внешней среды и политики данной администра­тивной организации, входящей в систему исполнительной власти. Свои притязания служащий Т. обосновывал правилами из теории ме неджмента и государственного упра&пения, а также ссылками на соб­ственный прошлый опыт работы в качестве руководителя определен­ного уровня управления.

Руководитель высшего ранга все указанные притязания служаще­го Т. игнорировал и отвергал. Кроме того, упрямцу пояснялось, что в данном органе исполнительной власти нет традиции, указывать подчиненным любого ранга на то, каким образом поручение должно быть выполнено. Используя соответствующую правовую базу¹, слу­жащий Т. в письменной форме предложил руководителю еще более высокого ранга улучшить организацию трудовой деятельности госу­дарственных служащих. Конфликт приобрел характер открытого противоречия, поскольку по неписаным правилам никто из граждан­ских служащих не должен беспокоить «первого» руководителя таки­ми «пустяками». Естественно, что служащий Т негласно был зачис­лен в число строптивцев. Дальше конфликт вошел в такую стадию, что государственный служащий Т. вынужден был поменять место трудовой деятельности.

Пример 2 из практики -------------------------------------------------—

В традиции одного органа исполнительной власти субъекта Феде­рации существует практика организации и проведения коллегий. В течение года на заседаниях коллегии рассматриваются вопросы планов, текущих моментов и контроля за выполнением задач, входя­щих в функциональные обязанности данного органа власти. По су­ществующей традиции в заседаниях коллегии принимают участие только государственные служащие, входящие в категорию «руково­дители». В нашем случае в повестку дня коллегии был включен отчет о деятельности структурного подразделения, в которое входил госу-

¹ Норма подл. 5 и. 1 ст. 14 Федерального закона or 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ преду­сматривает право |ражданского служащего на «получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязаннос­тей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государст­венного органа».

ионный служащий А. Несмотря на описанную традицию, госу-пенный служащий А. самостоятельно решил принять участие мим заседании коллегии. Служащий А. занял место в зале кол-II, где присутствовали заинтересованные и приглашенные лица, i м из которых оказался заместитель руководителя структурного i пиления и одновременно вышестоящий руководителей этого 'решенного служащего. Этот чиновник не сделал никакого за-Mi мания служащему А. по поводу его появления на заседании колле-котя оно не осталось им не замеченным, i пужащий А. оказался лицом, имеющим свою гражданскую по-1И1ШЮ и смелость. Это проявилось втот момент, когда начались пре-И1 i по обсуждаемой проблеме и служащий А. задал два вопроса ipi чеедателю коллегии. Председатель коллегии ответил на постав-Н иные вопросы и отметил, что они были заданы специалистом; им было принято решение о внесении и протокол коллегии пункта D поощрении участия в последующих заседаниях коллегий специа-

Юв. Однако для служащего А. его новация и инициатива оберну-Пись началом межличностного конфликта, возникшего внутри iр\ктурного подразделения. 11осле заседания коллегии прошло несколько дней как два других щ.нпестоящих руководителя, которые не присутствовали на этом за-i киши, при первой же возможности высказали служащему А. свое отрицательное отношение к его поведению. Этих руководителей не ин гересовала суть вопросов, поднятых государственный служащим А., поскольку они были озабочены нарушением субординации и подры-вом их авторитета. Форма изложения оценки поведения специалиста 11ыла такова, что затронула его честь и профессиональное достоинство. Служащий А. подготовился к защите чести и профессионального юегоинства в комиссии по служебным спорам. Но провести перего­воры с непосредственным руководителем структурного подразделе­ния ему не удалось — чиновник избегал встреч со специалистом и об­суждения предмета служебного спора. Конфликт вышел за рамки государственного органа, когда служащий А. принял решение об об­ращении в суд с целью защиты своей чести и профессионального до­стоинства.