Лекция 9. Стратегическое планирование комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России.

Стратегическое планирование комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России.

Порядок формирования концепции стратегического планирования

Стратегическое планирование комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России.

Переход к плановому регулированию раз­вития муниципальных образований предполагает: во-первых, из­менение сущности планирования - из орудия административного принуждения оно превращается в инструмент научно обоснован­ных сбалансированных решений по достижению намеченных це­лей социально-экономического развития; во-вторых, усиление стра­тегического характера планирования; в-третьих, демократизацию процесса разработки и принятия плановых документов.

Субъектом планового регулирования на местном уровне явля­ются органы местного самоуправления, объектом - все отрасли и сферы жизнедеятельности муниципального образования, эконо­мические и социальные процессы, протекающие в границах его территории.

Реализация стратегического планирования на местном уровне предполагает его демократизацию, участие в формировании це­лей, приоритетов, механизмов их достижения различных субъек­тов управления и хозяйствования, взаимодействующих в грани­цах муниципального образования, и, конечно, населения, состав­ляющего местное сообщество.

Обобщение результатов теоретических исследований и опыта практических разработок прогнозно-аналитического характера в сфере планового регулирования муниципальных образований Рос­сии позволяет рекомендовать органам местного самоуправления два основных документа, подлежащих утверждению. Во-первых, это концепция долгосрочного социально-экономического разви­тия муниципального образования; во-вторых, -комплексная про­грамма его развития.

Основной проблемой разработки документов перспективного развития муниципальных образований, является обоснование их стратегического выбора, стратегичес­ких целей и приоритетов социального и экономического разви­тия, путей их достижения. Эти и другие задачи решаются в рамках формирования концепции перспективного социально-экономического развития муниципаль­ного образования - главного документа, характеризующего стра­тегию его развития.

Комплексность развития муниципального образования озна­чает достижение такого состава, содержания составных частей экономики, пропорций и связей между ними, которые призваны обеспечить сбалансированную систему сфер деятельности людей, ориентированную на улучшение качества жизни населения.

Структурно концепция социально-экономического развития муниципального образования включает следующие основные раз­делы:

- стартовые условия и оценка исходной социально-экономи­ческой ситуации;

- стратегические цели социального развития;

- стратегические цели экономического развития;

- стратегические цели градостроительного развития;

- стратегический выбор муниципального образования;

- основные направления местной социально-экономической политики;

- ресурсы для реализации концепции и механизм их использо­вания.

В разделе «Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации» должны быть рассмотрены: роль муни­ципального образования в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации, на территории которого оно рас­положено, других субъектов Федерации, страны в целом; особен­ности его нового геополитического и геоэкономического положения, другие условия и предпосылки развития. Централь­ное место в разделе должно быть отведено вопросам оценки каче­ства жизни населения, составляющего местное сообщество; оцен­ки величины и эффективности использования местного социаль­но-экономического потенциала; оценки результативности эконо­мических реформ на местном уровне; анализа экологической си­туации; оценки действующей системы местного самоуправления.

В разделе «Стратегические цели социального развития» нуж­но определить качественно, количественно и во времени основ­ные цели развития местной социальной сферы. Этот раздел имеет особое значение в концепции, ибо является ведущим по отноше­нию ко всем ее последующим частям, в значительной мере опре­деляет стратегический выбор муниципального образования, цели его экономического и градостроительного развития.

Ядро концепции составляет раздел «Стратегический выбор муниципального образования». Именно в этом разделе должны быть представлены материалы, обосновывающие приоритетные функции, которые будет реализовывать муниципальное образование для достижения стратегических социальных целей своего раз­вития.

В разделе «Стратегические цели экономического развития» следует определить качественно, количественно и во времени глав­ную и обеспечивающие цели развития экономики муниципально­го образования. Аналогичные требования предъявляются к со­держанию раздела «Стратегические цели градостроительного раз­вития» применительно к изменениям градостроительной сферы муниципального образования.

Раздел «Основные направления местной социально-экономической политики» структурно включает в себя четыре основных подраздела, раскрывающих существо намечаемой деятельности в социальной, экологической, экономической и градостроительной сферах муниципального образования.

Реализация перспективной концепции социально-экономического развития муниципального образования предполагает нали­чие необходимых ресурсов и представления о механизме их ис­пользования. В современных условиях хозяйствования органы местного самоуправления еще на этапе разработки концепции должны укрупнено определить потребность в ресурсах, очер­тить основные контуры механизма их привлечения и реализа­ции. Перечисленные вопросы необходимо отразить в разделе «Ре­сурсы для реализации концепции и механизм их использования».

Порядок формирования концепции стратегического планирования

Процесс формирования концепции в общих чертах может быть представлен в виде совокупности следующих последовательно выполняемых этапов:

- этап I - организационно-подготовительный;

- этап II - аналитический;

- этап III - разработка проекта концепции;

- этап IV - согласование и утверждение концепции.

Организационно-подготовительный этап включает в себя:

- разработку и утверждение структуры концепции;

- определение состава исполнителей и распределение между ними обязанностей по разработке концепции, формирование соответствующей рабочей группы;

- проведение, при необходимости, дополнительного професси­онального обучения участников работ;

- выделение, при необходимости, финансовых ресурсов для при­влечения специалистов к разработке и экспертизе проект­ных материалов концепции;

- подготовку необходимых инструктивно-методических мате­риалов;

- составление календарного графика работ по формированию концепции.

Итогом организационно-подготовительного этапа должен стать утвержденный календарный график, отражающий все этапы работ по формированию концепции, а также состав соответствующей ра­бочей группы и ее руководителей. В рабочую группу целесообраз­но включать специалистов структурных подразделений местной администрации, ученых, представителей депутатского корпуса.

Следующий этап работ предусматривает сбор, систематизацию и анализ материалов, составляющих информационную базу для формирования концепции, в том числе статистических данных, характеризующих динамику развития муниципального образова­ния, предложений населения, прогнозно-аналитических матери­алов по развитию муниципального образования и т. п.

В интере­сах упорядочения работ по сбору и систематизации достоверной и полной информации, характеризующей состояние и проблемы социально-экономического развития муниципального образования, рекомендуется сформировать и направить в подразделения мест­ной администрации информационный запрос - документ, содер­жащий требования к необходимому объему исходных данных, который целесообразно иметь для анализа стартовых условий и определения перспектив развития муниципального образования. Информационный запрос должен быть составлен таким обра­зом, чтобы получить не только первичные исходные данные (ос­нованные, в частности, на официальной статистике), но и анали­тические прогнозные, программные, проектные документы, а так­же нормативно-правовые, распорядительные акты органов влас­ти субъекта РФ и местного самоуправления, содержащие характеристики, оценки, выводы, предложения, рекомендации, указа­ния по отдельным направлениям и проблемам социального и эко­номического развития муниципального образования. В качестве источников информации рекомендуется также использовать пуб­ликации в СМИ, интервью с экспертами, результаты социологи­ческих опросов.

Работа по формированию базы данных на основе информаци­онного запроса требует не просто сбора и обобщения, но и предварительного анализа имеющихся материалов, результатом ко­торого являются формулирование основных проблем и подготов­ка предложений по их решению. При этом следует иметь в виду, что значительная часть требований информационного запроса носит преимущественно индикативный характер и может быть уточнена и откорректирована уже в ходе выполнения второго этапа работы по формированию концепции. Весьма подробно этот вопрос освещается в книге «Местное экономическое развитие: ру­ководство для профессионалов» (М., 1999).

На рис. 6 представлена схема, раскрывающая существо вто­рого этапа работ, связанного с формированием и анализом ин­формационной базы данных для разработки концепции.

В блоке 1 осуществляется подготовка информационного запро­са с целью последующего формирования массива данных (блок 2), необходимых для проведения комплекса прогнозно-аналитичес­ких работ, связанных с разработкой концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

В блоке 3 схемы осуществляется ретроспективный анализ внут­ренних закономерностей развития муниципального образования. Здесь необходимо выяснение причин возникновения поселения, традиционных функций, выполняемых им; исследование структу­рообразующего ядра экономики муниципального образования — комплекса отраслей специализации, экономических связей и т. п. Результатом аналитических работ, осуществляемых в этом бло­ке, должно явиться выявление и осмысление причинно-следствен­ных связей, обусловивших сегодняшнюю траекторию социально-экономического развития муниципального образования.

Рис. 6. Принципиальная схема подготовки и анализа информационной базы для формирования концепции перспективного социально-экономического развития муниципального образования

В рамках блока 4 схемы осуществляется анализ внешних фак­торов, определяющих перспективное социально-экономическое развитие муниципального образования. Для удобства анализа внешние по отношению к муниципальному образованию факто­ры, которые необходимо учесть при формировании концепции его перспективного развития, могут быть классифицированы по иерархическим уровням управления:

- межмуниципальный;

- региональный (уровень субъекта РФ, на территории которо­го находится муниципальное образование);

- межрегиональный;

- федеральный.

Применительно к стратегическому выбору муниципального образования, концепции его развития внешние факторы носят характер предпосылок или ограничений по отношению к реали­зации им в перспективе тех или иных приоритетных функций. Анализ внешних факторов, определяющих перспективное разви­тие муниципального образования, предполагает выявление инте­ресов, складывающихся у субъектов управления различных уров­ней, и его роли в системе территориального разделения труда; исследование влияния новой геополитической и геоэкономичес­кой обстановки на процессы развития.

На основе аналитических материалов, подготовленных в рам­ках реализации процедур блоков 3 и 4, осуществляется выявле­ние и систематизация предпосылок и ограничений развития му­ниципального образования (блок 6).

В блоках 5 и 7 схемы соответственно осуществляется анализ стартовых условий развития муниципального образования и ин­тегральная оценка сложившейся к началу формирования кон­цепции исходной социально-экономической ситуации.

Информация, накопленная в блоках 6 и 7, служит основой для генерации вариантов нового стратегического выбора муници­пального образования.

На рис. 7 представлена схема подготовки и анализа инфор­мационной базы для формирования концепции перспективного социально-экономического развития муниципального образования.

Следующий этап прогнозно-аналитических работ связан с фор­мированием собственно проекта концепции социально-экономи­ческого развития муниципального образования.

В блоках 2 и 4 на основе принятой системы государственных минимальных социальных стандартов (блок 1) осуществляется раз­работка аналогичной системы муниципальных стандартов и систе­мы муниципальных стандартов качества жизни соответственно, при­чем последние имеют смысл главных целей социального развития.

В блоке 6 разрабатывается прогнозная оценка расходной час­ти местного бюджета Зр, необходимая, во-первых, для реализа­ции перспективных целей социального развития, во-вторых, для содержания стандарта местного самоуправления (блок 5).

В блоке 7 осуществляется сравнение расходной части местного бюджета с величиной Зд, полученной в результате пассивного (ге­нетического) прогноза доходной части местного бюджета. В случае Зд > Зр ранее осуществленный стратегический выбор муници­пального образования остается без изменений; в противном слу­чае осуществляется генерация вариантов нового стратегического выбора муниципального образования (блок 9), их комплексная оценка и выбор наиболее предпочтительного варианта (блоки 10 и 11 соответственно).

В рамках блока 12 разрабатываются стратегические цели эконо­мического и градостроительного развития муниципального обра­зования. Основные направления местной социально-экономической политики (социально-экономические стратегии достижения намеченных целей) формируются в блоке 13. Оценка ресурсов, необходимых для реализации целей стратегического развития муниципального образования, и формирование механизма их привлечения и использования проводится в блоке 14.

Рис.7. Принципиальная схема подготовки и анализа информационной базы для формирования концепции перспективного социально-экономического развития муниципального образования

Лекция 10