Тема 11. Налогово-бюджетная политика

Для обеспечения процесса постоянного поступательного экономического разви­тия и успешного преодоления кризисных явления правительства каждой страны используют арсенал методов, имеющихся в системе государственного воздействия на экономику, в соответствии с принятой теоретической концепцией регулирова­ния экономики и выбранной моделью экономического развития. В пос­левоенный период истории действовали три основные модели экономического развития, каждая из которых отводила свое место системе государственного ре­гулирования экономики и роли налогов и налоговой политики в этом процессе.

Первая из них — «либеральная» модель. Наиболее последовательно либераль­ная стратегия развития национальной экономики реализуется правительствами таких государств, как США и Великобритания. Правительства этих стран влияют на субъекты экономики в пределах, минимально необходимых для поддержания социального и экономического порядка, а в остальном полагаются на законы рын­ка. Объем налоговых изъятий устанавливается на том минимальном уровне, ко­торый способен обеспечить государство финансовыми ресурсами, достаточными для выполнения присущих ему функций.

Вторая модель — планово-административная экономика. Ее важнейшая чер­та — высокий уровень государственного регулирования, когда практически все предприятия принадлежат государству и управляются органами власти дирек­тивным методом. В данной модели экономического развития значение налоговой политики минимально, поскольку государство не решало вопрос распределения прибыли предприятия между собой, с одной стороны, и собственниками (акцио­нерами) предприятия, управляющими (высшими менеджерами) и работниками предприятия — с другой. Государство изымало в бюджет основную часть прибы­ли юридического лица, за исключением той ее индивидуально установленной для каждого предприятия части, которая считалась нормативно необходимой для фи­нансирования развития субъекта хозяйствования согласно утвержденному госу­дарственному плану.

Третья модель — это условно называемая модель «стратегии ускоренного раз­вития». Считается, что конструирование этой модели началось в Японии после Второй мировой войны. В рамках этой модели широко распространились методы, предполагавшие руководящую роль правительства в определении отраслей, имею­щих наиболее высокий потенциал роста. Для налоговой политики, которую приме­няют страны, исповедующие стратегию ускоренного развития, характерно большое количество целевых налоговых льгот, которые призваны повысить эффективность политики государственного влияния на экономику. Кроме того, основная тяжесть налогового бремени перенесена посредством прогрессивной шкалы подоходного налога с корпораций на физических лиц.

Таким образом, очевидно, что роль налоговой политики в государственном регулировании экономики в странах модели «ускоренного экономического развития» достаточно высока.

Все эти модели сходны в одном — даже в странах, экономическая политика ко­торых исповедует либерализм, существует государственное регулирование экономики и налоговая политика как его основная часть. Государственное регулиро­вание экономики связано с выполнением государством комплекса присущих ему экономических функций, важнейшими из которых являются:

• обеспечение законодательной базы и общественной атмосферы, способству­ющей эффективному функционированию экономики;

• обеспечение конкурентоспособности экономики и защита национального про­изводства;

• обеспечение процесса социально справедливого перераспределения доходов и национального богатства;

• оптимизация структуры национальной экономики посредством перераспре­деления ресурсов сообразно целям, обозначенным в долгосрочной страте­гии развития;

• сглаживание влияния экономических циклов на национальную экономику, стимулирование экономического роста.

Вышеперечисленные функции государства в большей или меньшей степени отражаются в налоговой политике, реализуемой властями с помощью системы целенаправленных мероприятий, проводимых в области налогов и налогообло­жения. Приход к власти различных политических партий, имеющих различные взгляды на налогообложение и государственное вмешательство в управление экономикой, может повлиять на ход экономического развития либо путем предо­ставления частному бизнесу больших свобод, нежели ранее, или же посредством интенсификации государственных инвестиций. Даже в наиболее либеральной экономике США правительство играет важную роль в установлении законода­тельных границ экономической жизни, оказывает услуги по поддержанию право­порядка, контролирует уровень загрязнения окружающей среды и регулирует предпринимательскую деятельность с помощью развитой системы государствен­ных институтов и контрактного права.

Методы государственного регулирования условно подразделяются на прямые и косвенные. Прямые основываются на властно-распорядительных отношениях, а косвенные, к которым относится и политика в сфере налогообложения, предпо­лагают создание экономической заинтересованности или незаинтересованности в определенных действиях. Как правило, косвенные экономические методы госу­дарственного регулирования более удачно вписываются в существующую реаль­ность и поэтому в рамках рыночной системы они получили наиболее широкое распространение.

Анализируя бюджеты России и промышленно развитых стран, нельзя не отме­тить тот факт, что в настоящее время на долю налогов, являющихся важнейшим средством формирования финансовых ресурсов государства, приходится от 70 до 90% всех бюджетных поступлений. Таким образом, мировая практика доказала, что главной формой мобилизации средств в казну являются именно налоги. Конечно, государство может использовать для покрытия расходов государственные займы, но их необходимо возвращать и уплачивать проценты, что также требует дополни­тельных налоговых поступлений. Кроме того, государство может прибегнуть к вы­пуску денег в обращение, однако это может привести к «раскручиванию маховика» инфляции и чревато тяжелыми экономическими последствиями. В результате оста­ется основной канал формирования государственных доходов — налоги.

Налоговая политика является одной из наиболее острых проблем современ­ного государства, а ее разработка требует решения все более сложных задач. Поэтому можно назвать следующие основные факторы, оказывающие влияние на налоговую политику:

1. интеграция национальных экономик и всемир­ная конкуренция за инвестиции. В таких условиях при прочих равных факторах некоторое увеличение налогового бремени по сравнению с государствами-кон­курентами порождает бегство инвестиций, соответственное уменьшение налогооб­лагаемой базы и конечное снижение объема средств, мобилизуемых в бюджеты раз­личных уровней. Следовательно, одним из факторов конкурентной борьбы за перераспределение инвестиционных потоков являются государственное регу­лирование экономики и продуманная налоговая политика как его составляю­щий элемент.

2. конкурентоспособность на­циональных производителей, поскольку налоги (как косвенные, так и прямые) явля­ются ценообразующим фактором. Это означает, что при прочих равных условиях обретает конкурентные преимущества национальное производство страны, нало­говое бремя в которой ниже, чем у соперничающих государств. Например, сниже­ние налогов в Германии в результате реформы 2000-2001 гг. заставляет в условиях интеграции стран ЕС предпринимать адекватные меры для поддержания конку­рентоспособности национального производства правительства Франции и Испа­нии. Таким образом, можно говорить о том, что в условиях глобализации мировой экономики возникает эффект «налогового домино».

Соответственно можно сделать важный для формирования национальной на­логовой политики вывод: налоговая политика любого государства должна стро­иться во взаимосвязи и под определенным влиянием налоговых реформ, прове­денных странами — крупными экономическими партнерами данного государства. Этот вывод имеет особое значение, поскольку международные организации (на­пример, ОЭСР) иногда практикуют применение различных санкций к товарам из стран, налоговая система которых противоречит стандартам, принятым данными организациями. Отсюда очевидно, что ориентация на нестандартную налоговую систему обречена на неудачу даже в тех случаях, когда она представляется весьма привлекательной для достижения текущих экономических и политических це­лей.

Следует учитывать и тот факт, что сущность налоговой политики каждой стра­ны определяется различными факторами, такими как общенациональные цели государства, соотношение между различными формами собственности, политический строй. Концепцию построения национальной экономики и национальную налоговую политику разрабатывают государственные органы власти и управле­ния, т. е. стоящие в настоящее время у власти политические силы.

Таким образом, налоговая политика представляет собой систему целенаправленных действии государства в области налогообложения на основании экономических, правовых и организационно-контрольных мероприятий.

Налоговая политика государстваотражает тип, степень и цель государственно­го вмешательства в экономику и изменяется в зависимости от ситуации в ней. Как уже отмечалось, она представляет собой систему мероприятий государства в области налогов и является составной частью финансовой политики. Содержа­ние и цели налоговой политики обусловлены социально-экономическим строем общества, социальными группами, стоящими у власти, стратегическими целями, определяющими развитие национальной экономики, и международными обяза­тельствами в сфере государственных финансов.

Задачи налоговой политики сводятся к обеспечению государства финансовыми ресурсами, созданию условий для регулирования хозяйства страны в целом, сгла­живанию возникающего в процессе рыночных отношений неравенства в уровнях доходов населения. Всю совокупность задач налоговой политики можно условно разделить на 2 основные группы:

• фискальная — мобилизация денежных средств в бюджеты всех уровней для обеспечения государства необходимыми для выполнения его функций финансовыми ресурсами;

• экономическая, или регулирующая, — направлена на повышение уровня эко­номического развития государства, оживление деловой и предприниматель­ской активности в стране и международных экономических связей, содей­ствие решению социальных проблем.

Одна из основных задач государственной налоговой политики на современном этапе — создание благоприятных условий для активной финансово-хозяйственой деятельности субъектов экономики и стимулирование экономического роста посредством достижения оптимального сочетания личных и общественных инте­ресов, т. е. оптимального соотношения между средствами, остающимися в распо­ряжении налогоплательщика, и средствами, которые перераспределяются через залоговый и бюджетные механизмы.

Цели налоговой политики:

■ фискальная — основная, которая выражается в обеспечении госу­дарства финансовыми ресурсами путем мобилизации части созданно­го ВВП страны для финансирования его расходов;

■ экономическая — целенаправленное воздействие на экономику через налогообложение для регулирования спроса и предложения, проведения структурных изменений общественного воспроизводства;

■ социальная — сглаживание неравенства в уровнях доходов на­селения путем перераспределения национального дохода и валового внутреннего продукта;

■ стимулирующая — предполагает активизацию инвестиционной и инновационной деятельности, создание условий для ускоренного накопления капитала в наиболее перспективных отраслях экономики;

■ экологическая — охрана окружающей среды и рациональное природопользование за счет введения экологических налогов и штраф­ных санкций;

■ контрольная — используется государством для принятия реше­ний в области функционирования как отдельных видов налогов, так и всей налоговой системы;

■ международная — введение налогов в соответствии с требова­ниями международных соглашений для укрепления экономических связей с другими странами.

В зависимости от длительности периода и характера решаемых задач налоговая политика подразделяется на налоговую стратегию и налоговую тактику.

Налоговая стратегия предусматривает решение крупномасштаб­ных задач, связанных с разработкой концепции развития налоговой системы страны.

Налоговая тактика предусматривает решение задач конкретного периода путем своевременного изменения налоговой системы.

В зависимости от масштаба и сферы влияния налоговая политика подразделяется на внутреннюю и внешнюю. Внешняя налоговая поли­тика направлена на избежание двойного налогообложения, сближение налоговых систем различных стран, усиление налогового контроля при совершении международных торговых операций. Внутренняя налого­вая политика проводится в рамках национальной экономики и преду­сматривает решение внутренних задач.

Условно выделяют 3 возможных типа налоговой политики.

1. Первый тип — политика максимальных налогов, т. е. политика, характери­зующаяся максимальным увеличением налогового бремени. При выборе это­го пути неизбежно возникновение ситуации, когда повышение уровня на­логообложения не сопровождается приростом поступлений в бюджеты различных уровней.

2. Второй тип налоговой политики — политика разумных налогов, когда государство максимально учитывает не только собственные фискальные интересы, но и интересы налогоплательщиков. Такая политика способствует скорейшему развитию экономики, особенно ее реального сектора, поскольку обеспечивает наиболее благоприятный налоговый и инвестиционный климат (уровень нало­гообложения ниже, чем в других странах, идет широкий приток иностран­ных инвестиций, в том числе экспортно-ориентированных, и соответственно возрастает уровень конкурентоспособности национальной экономики). На­логовое бремя на субъекты предпринимательства существенно смягчено, но государственные социальные программы значительно урезаны, так как бюд­жетные доходы сохраняются.

3. Третий тип — политика высоких налогов с одновременно высоким уровнем социальных гарантийкак для корпораций, так и для физических лиц, который компен­сируется для граждан страны высоким уровнем социальной защиты, суще­ствованием множества государственных социальных гарантий и программ.

Для налоговой политики стран, которые имеют долгосрочную концепцию по­строения национальной экономики, характерны следующие черты:

· четкое определение проблем, стоящих перед экономикой страны;

· ранжирование целей по степени их важности и концентрация усилий на до­стижении наиболее важных их них;

· проведение аналитической работы и изучение зарубежного опыта налого­вых реформ, четкое представление об экономических результатах, выгодах и потерях при осуществлении каждой из программ реформирования;

· оценка эффективности реализации подобных программ в прошлом;

· анализ имеющихся в распоряжении инструментов;

· анализ исходных условий;

· корректировка политики с учетом национальной специфики и специфика момента времени.

На практике налоговая политика осуществляется через налоговый механизм, ко­торый представляет собой совокупность организационно-правовых форм, методов и инструментов управления налогообложением. Государство придает этому меха­низму юридическую форму посредством налогового законодательства. Для под­держания высокой эффективности государственной налоговой политики необ­ходимо поддержать определенные пропорции между прямыми и косвенными налогами с учетом специфики конкретной страны.

Макроэкономическая политика современного государства, как правило, основывается на базовой экономической теории. Развитие экономической системы приводит к постоянной смене экономических концепций, лежащих в основе экономической политики государства.

До 30-х годов XX в. концепция о стихийно и автоматически под­держиваемом рыночном равновесии в условиях совершенной конку­ренции, при полной занятости производственных ресурсов и ограни­ченной роли государства в хозяйственной жизни, была доминирующей в экономической литературе.

Однако в начале XX в. взрывной характер развития техники и тех­нологии, разрушительные экономические кризисы перепроизводства и потрясения в банковской системе, ярко выраженная тенденция к монополизации, изменили рыночный механизм. В этих условиях он оказался недостаточным для поддержания экономической системы в равновесном состоянии, и государство вынуждено было брать на себя функцию регулирования многими экономическими процессами. Пе­риод Великой депрессии, падение производства, массовая безработица послужили основанием для разработки нового теоретического подхо­да. Для этого подхода характерны энергичные методы государствен­ного вмешательства в хозяйственные процессы посредством целого ряда методов, в том числе комплекса мероприятий в налоговой и денеж­но-кредитной сферах. Выделим два альтернативных направления использования налогов в государственном регулировании:

1) кейнсианское;

2) неоклассическое.

Дж. Кейнс явился основоположником теории и практики государ­ственного регулирования экономики, одним из инструментом которой являлись налоги. Кейнсианская модель государственного регулирова­ния главное значение придает «эффективному спросу» населения, в недостатке которого автор видит основную причину кризисных явле­ний в экономике. Государство должно восполнить недостающий спрос за счет увеличения своих расходов, налогов, стимулирования инве­стиций и производства. Именно государство, считал Кейнс, в экстре­мальные периоды должно выбирать приоритетные направления развития экономики и проводить соответствующее финансирование за счет своих доходов. Образовавшийся при этом дефицит государ­ственного бюджета покрывается государственными займами, а выпла­ты процентов, по этим займам проводятся за счет налогов. Варьируя разницей между доходами и расходами бюджета в зависимости от кон­кретных экономических условий, государство может влиять на измене­ние основных макроэкономических пропорций. В данной системе нало­ги становятся не только средством балансирования бюджета, но и инструментом регулирования потребления и инвестиций. Кейнс писал, что серьезное изменение в налоговой политике может вызвать известные перемены склонности к потреблению. Налоги, полагал Кейнс, являются средством стабилизации экономики. Отводя государ­ству ведущую роль, Кейнс обосновал тезис о возможности изменения налоговых ставок в зависимости от фазы цикла или темпов роста эко­номики.

Кейнсианский подход к макроэкономическому регулированию нашел отражение в официальных программах экономической полити­ки ряда стран.

Экономическая реальность 70—80-х годов XX в., связанная с обо­стрением инфляционных процессов, снижением темпов экономичес­кого роста, повышением уровня безработицы и бюджетным дефици­том, изменила приоритеты экономического развития. Доктрина Кейнса перестала соответствовать новым условиям. Кейнсианское направле­ние в макротеории уступило место неоклассическим концепциям, бази­рующимся на знаменитом принципе свободы и тезисе о внутренней устойчивости рынка, а следовательно, отрицании активной государ­ственной политики. В неоклассическом направлении широкое распро­странение получили две концепции: монетаризм и теория экономики предложения.

В отличие от Кейнса, яркий представитель монетаристской теории М. Фридман решительно выступал против расширения экономичес­ких функций государства. Поставив под сомнение кейнсианский меха­низм бюджетного финансирования, где изменения налоговых ставок и расходов бюджета обеспечивают многократный прирост националь­ного дохода, монетаристы отводят налогам незначительную роль в ста­билизации экономики.

В их теории налоги, наряду с другими механизмами, воздейству­ют лишь на денежное обращение, изымая излишнее количество денег. Золотое правило монетаризма предполагает стабильность элементов бюджета, в том числе налоговых ставок. Последние не должны кор­ректироваться в ответ на циклические изменения хозяйственной актив­ности. Этот подход отвергает кейнсианские рецепты точной настройки экономики, сокращает возможность государства воздействовать на экономическую среду.

Изменение ставок налогов на поведение индивидов определяется соотношением двух эффектов; эффекта дохода и эффекта замещения. Изъятие большой доли доходов ведет к тому, что люди предпочитают уменьшать продолжительность и интенсивность труда, и труд заменя­ется досугом. Это относится не только к наемному труду, но и к дея­тельности предпринимателей. В то же время налог, частично обесце­нивая доход, вынуждает индивида изменять объем и структуру потребления. Поэтому при разработке налогообложения необходимо учитывать как эффект дохода, так и эффект замещения, которые спо­собны оказывать дестимулирующее воздействие на функционирова­ние экономики. Необходимым условием устранения этого воздействия, по Лафферу, является снижение налоговых ставок. Теория Лаффера обосновала положение о том, что более низкие налоговые ставки могут не изменить или даже увеличить налоговые поступления. Нало­говые поступления, согласно Лафферу, являются продуктом одновре­менно и налоговой ставки, и налоговой базы. По мере того как нало­говая ставка возрастает, база сокращается. Эффект воздействия изменения норм обложения на бюджетные поступления, следователь­но, зависят от величины эластичности выпуска продукции по налого­вой ставке.

Лаффер считал, что сокращение налогов, понижение предельных норм обложения может иметь стимулирующий эффект на экономику, налоговую базу:

■ налоговая база будет расти вследствие расширения объема про­изводства;

■ часть экономических субъектов выходит из так называемой под­польной экономики в легальную;

■ активизируется рациональное использование производственных возможностей.

Эти три эффекта, взятые вместе, указывал Лаффер, демонстриру­ют простую логику того, как сокращение отдельных налоговых ставок может в действительности увеличить налоговые поступления. Зави­симость между налоговой системой и налоговыми поступлениями представлена кривой Лаффера (рис. 11.1).

На основе анализа статистических данных были выведены опти­мальные предельные ставки. Авторы налоговой реформы в США И. Брэдли и Р. Гефард установили предельную ставку для корпора­ций — 30—35%, М. Фридмен понижал ее до 25%, а М. Эванс предлагал еще более низкие ставки, которые позволят затормозить и инфляци­онные процессы.

Очевидно, что при таком подходе уровень налоговых ставок является главным решением всех проблем смешанной экономики, основным регулятором хозяйственной жизни.

Рисунок 11.1

Для самостоятельного изучения:

Основные направления налоговой политики РФ на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" (одобрено Правительством РФ 25.05.2009)